CC BY
58
Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2017. № 4
М.С. Оборин, М.Ю. Шерешева, Н.А. Иванов
АНАЛИЗ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ
КАК ФАКТОРА РАЗВИТИЯ МАЛЫХ ГОРОДОВ РОССИИ*
В настоящее время одним из основных инструментов развития регионов России являются государственные программы. Их успешная реализация влияет на уровень экономического развития малых городов. В статье рассмотрен отечественный и зарубежный опыт оценки и реализации госпрограмм. На примере трех российских регионов — Владимирской и Тульской областей, а также Пермского края — проведен анализ государственных программ на предмет выявления перспективных направлений развития регионов. Рассмотрены целевые индикаторы. Описана специфика бюджетного планирования.
Ключевые слова: государственные программы, малые города, региональное развитие, развитие территорий.
Nowadays, state programs are one of the main instruments of regional development in Russia. Their successful implementation affects the small cities' economic development. The article considers domestic and foreign experience in the evaluation and implementation of state programs. On the example of the three Russian regions, namely the Vladimir Oblast, the Tula Oblast, and the Perm Krai, the state programs are analyzed with the aim of identifing prospective areas of regional development. Target indicators are considered. The budget planning specifics are described.
Key words: state program, small cities, regional development, territorial development.
Текущая ситуация на внешнеполитической арене определяет не самые благоприятные макроэкономические условия для Российской Федерации в обозримом будущем. Для дальнейшего раз-
Оборин Матвей Сергеевич — профессор Пермского института (филиал) ФГБОУ ВО «Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова»; профессор ФГБОУ ВО Пермского государственного национального исследовательского университета, Пермь, Российская Федерация; e-mail: [email protected]
Шерешева Марина Юрьевна — профессор, зав. лабораторией институционального анализа экономического факультета, МГУ имени М.В. Ломоносова, Москва, Российская Федерация; e-mail: [email protected]
Иванов Николай Александрович — аспирант экономического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова, Москва, Российская Федерация; e-mail: n.a.ivanov33@ gmail.com
* Статья выполнена при финансовой поддержке гранта Российского научного фонда (проект № 17-18-01324) «Устойчивое развитие экономики территорий на основе сетевого взаимодействия малых городов и районных центров».
вития страны необходимо искать пути активации эндогенных точек роста. Ими могут стать малые города, которые выступают в качестве площадки для реализации преимуществ территориальной специализации и фактора развития ближайших территорий, тем самым формируя предпосылки для их комплексного социально-экономического развития1.
Особое место в этом процессе занимает государство, которое возлагает на себя обязательства по планированию, разработке и обеспечению мер, направленных на достижение указанных целей. Для этого в настоящее время активно реализуется система государственного стратегического планирования. Основными элементами данной системы являются стратегии и программы развития, которые консолидируют в себе весь процесс разработки стратегических мероприятий. И если первые отвечают за стратегические ориентиры, то программы определяют пути их дости-жения2.
Следует отметить, что по указу президента Российской Федерации В.В. Путина от 30.06.2016 № 306, в стране был образован Совет при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам, задачами которого являются:
— подготовка предложений Президенту по приоритетным направлениям;
— определение ключевых параметров для формирования перечня приоритетных проектов и программ;
— координация деятельности органов власти и организаций при рассмотрении вопросов, связанных с реализацией приоритетных проектов и программ;
— анализ и оценка реализации приоритетных проектов и программ, организация мониторинга достижения целей, приоритетных направлений и показателей по основным направлениям стратегического развития Российской Федерации.
Это обуславливает актуальность рассмотрения государственных программ как инструмента стратегического планирования, которое могло бы качественно воздействовать на основные детерминанты социально-экономического развития малых городов и прилегающих к ним территорий.
1 Токунова Г.Ф. Стратегическое планирование развития малых городов: Дисс. ... канд. экон. наук. Волгоград, 2004.
2 Правдюк В.Н. Концепция стратегического планирования как инструмент экономического развития муниципального образования // Транспортное дело России. 2009. № 9. С. 50-54.
Практика реализации и оценки государственных программ
В зарубежной практике реализация и оценка государственных программ содержит следующие обязательные принципы:
— за счет четкого и жесткого разделения ответственности за реализацию программы повышается контроль над расходами бюджетных ресурсов;
— существуют конкретные индикаторы, которые позволяют провести анализ государственной программы;
— внешние эксперты проводят анализ программы на осуществимость.
Наиболее эффективно государственные программы реализуются в Австралии, Франции, Южной Корее, Канаде, США, при этом следует отметить отсутствие единого для всех стран подхода к оценке эффективности реализации госпрограмм.
Так, например, в США до недавних пор применялась модель PART (Program Assesment Rating Tool)3. Главным достоинством данной модели являлось то, что с ее помощью можно провести интегральный анализ показателей, исследуя все ключевые элементы программы, начиная от этапа подготовки и заканчивая финальной оценкой полученных результатов.
В Австралии индикаторы совершенствуются и конкретизируются из года в год, что позволяет лучше управлять государственными средствами, которые идут на госпрограмму. Оценка результатов реализации программы осуществляется при помощи постоянного и систематического мониторинга показателей и промежуточных результатов исполняемой программы4.
Во Франции существует персональная ответственность за результаты проведения госпрограммы. Каждый исполнитель сам разбивает бюджет программы на более мелкие части, за каждую из которых несет ответственность сотрудник среднего звена. Стремление отвественных за реализацию программы работать эффективнее обеспечивается продуманной системой стимулов, включая отрицательные (специально предусмотренные санкции). Также законодательно урегулирован вопрос о бюджете, который содержит конкретный набор индикаторов, помогающих оценить эффективность государственной программы5.
3 Khan A., Hildreth W.B. Budget Theory in the Public Sector. L.: Quorum Books, 2002. P. 203.
4 Beer A., Maude A. Local and Regional Economic Development Agencies in Australia. Adelaide: School of Geography, Population and Environmental Management, Flinders University, 2002.
5 Barilari A., Bouvier M. La LOLF et la nouvelle gouvernance financière de L'Etat. 3-е èd. Paris: LGDJ, 2010.
Представляет интерес и опыт Южной Кореи, где оценка государственных программ производится путем систематического сбора и анализа данных с последующей подготовкой отчета на базе проведенного анализа6. Основным минусом данного подхода является то, что он слишком затратен и требует большого количества времени.
В качестве одного из ярких примеров успешной реализации государственной программы следует выделить программу стран Европейского союза Leader. Программа реализовывалась с небольшими перерывами с 1991 по 2006 г., общий объем финансирования составил более 5 млрд евро. Цель данной программы заключалась в обеспечении диверсификации экономики сельских районов, создании рабочих мест и повышении уровня жизни на сельских территориях с численностью населения от 10 до 100 тыс. чел. за счет поддержки кооперации местных инициативных групп (LAG). На законодательном уровне за ними закреплялась возможность участия в социально-экономической жизни территорий и управления государственными и частными фондами. Для достижения цели было обеспечено объединение местных ресурсов с помощью инновационных технологий, а также развитие института местных сообществ.
В ходе реализации данная программа продемонстрировала, что кооперация местных сообществ имеет большое значение для стимулирования устойчивого развития, поскольку они за счет своей гибкости смогли добиться эффективной комбинации доступных людских и финансовых ресурсов из государственного, частного и общественных секторов.
В российской практике, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 02.08.2010 № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации», государственной программой является документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
6 Stebek EN. Overview of Country Experience in Land Rights and Developmental Statehood: South Korea, Taiwan, China and Singapor // Mizan Law Reviewe. 2013. Vol. 7. No 2. Р. 207-240.
Расширение государственных обязательств по обеспечению устойчивого развития регионов требует решить проблему качественного улучшения различных видов государственных программ, реализуемых в Российской Федерации7. Ряд исследователей8 считают, что госпрограммы выступают эффективным инструментом бюджетного планирования и прогнозирования. М.П. Афанасьев и Н.Н. Шаш доказывают, что комплексная оценка эффективности госпрограмм позволяет определить эффективность реализации государственной политики в приоритетных сферах9.
В данном контексте наиболее интересны для изучения подходы к оценке государственных программ. В статье 55 «Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 02.08.2010 №588, указано, что методика оценки эффективности государственной программы должна представлять собой алгоритм оценки фактической эффективности реализации государственной программы и быть основана на оценке результативности государственной программы с учетом объема ресурсов, направленных на ее реализацию. Стоит отметить, что методология оценки государственных программ рассматривается в тексте данного документа не так глубоко, как вопросы их планирования и разработки. Так, методика оценки эффективности государственной программы должна учитывать необходимость проведения оценок:
1) степени реализации ведомственных целевых программ и основных мероприятий (достижения ожидаемых непосредственных результатов их реализации);
2) степени достижения показателей (индикаторов) подпрограмм и государственной программы в целом;
3) степени соответствия запланированному уровню затрат и эффективности использования средств федерального бюджета;
4) ряда других показателей, учитывающих отраслевую специфику государственной программы.
7 Евдокимов Н., Галанина К. Государственные программы как инструмент региональной социально-экономической политики // Экономика и управление: научно-практический журнал. 2015. № 6 (128). С. 38—46. URL: http://www. bagsurb.ru/about/journal/Part%203_articles.pdf
8 Маркова А.А. Государственные программы как инструмент бюджетного планирования и прогнозирования // Вестн. Российского университета дружбы народов. Сер. Экономика. 2013. № 5. С. 137—144; Токунова Г.Ф. Указ. соч.
9 Афанасьев М.П., Шаш Н.Н. Инструментарий оценки эффективности бюджетных программ // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. № 3. С. 48-69.
Основными индикаторами для оценки выступают целевые показатели, составленные на этапе планирования государственных программ посредством экспертных оценок и прогнозных значений. Результатом оценочной деятельности является подготовка годового отчета о ходе и реализации госпрограммы. Наиболее подробно этапы реализации данной методики рассмотрены российскими учеными Н.А. Садовниковой и Е.Н. Клочковой10.
Другие отечественные исследователи — Д.В. Дементьев11, О.П. Кузнецова и Е.А. Юмаев12, А.И. Мастеров13 — в своих работах также обсуждают вопросы методологии оценки и анализа госпрограмм. Они считают, что инструменты оценки государственных программ позволяют найти ответы на следующие вопросы: каких целей достигают государственные программы, насколько результаты реализации той или иной государственной программы применимы к стратегии развития региона; что нужно изменить в государственной программе, чтобы обеспечить ее выполнение; как нужно скорректировать бюджетные расходы, чтобы программа стала наиболее эффективной.
Другой методологический подход к оценке эффективности реализации государственных программ предложил директор Департамента бюджетной политики Минфина России И.А. Соколов. Он рассматривает оценку эффективности государственных программ сквозь призму бюджетных механизмов и описывает трехуровневую систему анализа, которая состоит из оценки программных или непрограммных расходов, проектов и видов расходов. Данный подход позволяет выявить зоны неэффективного управления государственными финансами, и на этой основе сформировать рекомендации по их преодолению14.
10 Садовникова Н.А., Клочкова Е.Н. Методологические подходы к оценке государственных программ // Теория и практика общественного развития. 2014. № 7. С. 93—97; Садовникова Н.А., Клочкова Е.Н. Система показателей эффективности проектов по реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации в сфере ИКТ // Статистика и экономика. 2011. № 6. С. 163-168.
11 Дементьев Д.В. Областной программный бюджет: необходимость и результативность // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2015. № 8 (368). Р. 29-38.
12 Кузнецова О.П., Юмаев Е.А. Стратегические планы субъектов российской федерации и муниципальных образований и их реализация // Омский научный вестн. 2015. № 4 (141). С. 248-251.
13 Мастеров А.И. Совершенствование государственных программ как условие повышения эффективности программно-целевого бюджетирования в России // Экономика. Налоги. Право. 2016. № 5. С. 99-104.
14 Соколов И.А. Методологические подходы к оценке эффективности бюджетных расходов, в том числе государственных программ // Финансовый журнал. 2014. № 2 (20). С. 7-10.
Подытоживая вышесказанное, можно отметить, что, несмотря на наличие методологического подхода к анализу и оценке государственных программ, закрепленного на уровне федерального законодательства, данный документ не определяет единого подхода на всех уровнях анализа и оценки, ограничиваясь общими направлениями для анализа. Этим, в первую очередь, обусловлено отсутствие интегрированной системы оценки и анализа эффективности реализации государственных программ. Интерес со стороны научного сообщества к данной проблеме стимулирует поиск универсальных методов и подходов, однако масштаб проблемного поля сильно затрудняет разработку унифицированного подхода.
Системный анализ реализации и оценки госпрограмм
Рассмотрим текущую ситуацию с государственными программами в Пермском крае, Владимирской и Тульской областях. Исследование построено на системном анализе ключевых аспектов реализации и оценки госпрограмм: количество, продолжительность, целевые показатели, финансирование. Количество программ, которые находились в стадии реализации на момент подготовки статьи показано в табл. 1.
Таблица 1
Распределение региональных государственных программ по направлениям деятельности
Из них
Наименование региона Количество программ Социальная сфера Реальный сектор экономики Муниципальное управление и развитие территорий Прочее
Владимирская область 36 16 6 3 11
Тульская область 23 10 5 1 7
Пермский край 23 12 2 3 6
Как видно из табл. 1, наибольшее количество государственных программ приходится на Владимирскую область — 36. В Тульской области и Пермском крае количество госпрограмм совпадает — по 23. Анализ государственных программ регионов показал, что причиной такого расхождения является срок реализации госпрограмм (табл. 2).
Таблица 2
Продолжительность реализации региональных госпрограмм
Наименование Продолжительность, лет
региона 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Владимирская область 1 0 3 4 5 5 14 2 0 1 0 1
Тульская область 1 19 1 1 - - 1
Пермский край - - - - 1 20 2
Таким образом, Владимирская область характеризуются большим количеством программ с разным сроком их реализации. В области представлены программы начиная от 1 года действия и заканчивая периодом реализации в 12 лет. Такой подход делает социально-экономическую политику Владимирской области более гибкой, нежели в двух других рассматриваемых регионах. Но при этом данный подход несет существенные издержки с точки зрения разработки законодательной базы, ее систематизации и контроля над ее исполнением. Это, в свою очередь, негативно влияет на институциональную среду региона, а также может спровоцировать нарушение механизма реализации и привести к снижению запланированных результатов.
Вернемся к распределению региональных государственных программ по направлениям деятельности, представим удельный вес каждого из направлений от общего числа госпрограмм по каждому региону (рис. 1).
Как видно на рис. 1, в процентном соотношении распределение государственных программ по направлениям реализации имеет следующую структуру:
— В социальной сфере, которая включает в себя такие аспекты как благополучие и поддержка граждан, образование, здравоохранение, физкультура и спорт, культура и туризм, транспорт, ЖКХ, коммунальная инфраструктура и благоустройство, наибольшее количество программ задействовано в Пермском крае — 52,2%. Далее следуют Владимирская и Тульская области с показателями 44,4 и 43,5% соответственно.
— Реальный сектор экономики, который включает в себя промышленность, малое и среднее предпринимательство, а также сельское и лесное хозяйство, является приоритетом для Тульской области, где процент от общего количества госпрограмм в регио-
не составляет 21,7%. Далее следует Владимирская область с показателем 16,7 % и Пермский край — 8,7%.
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0
□ Прочее
□ Муниципальное управление и развитие территорий
□ Реальный сектор экономики
□ Социальная сфера
Владимирская область
Тульская область Пермский край
Рис. 1. Удельный вес направлений развития госпрограмм регионов15
— Программы, ориентированные на развитие территорий и муниципального управления, в структуре Пермского края занимают 13%, а во Владимирской и Тульской областях 8,3 и 4,3% соответственно.
— В отдельный раздел Прочее выделено направление, которое содержит в себе такие программы, как безопасность, охрана окружающей среды, энергосбережение, управление государственными финансами и др. Здесь наибольшая доля у Владимирской и Тульской областей (30,5%), а доля Пермского края составляет 26,1%.
Далее все показатели будут рассмотрены именно в данном разрезе.
В целом распределение количества государственных программ говорит о том, что каждый регион уделяет значительное внимание социальным программам, в то время как на сферу территориального развития или развития реального сектора может приходиться не более 10% госпрограмм. Поэтому следующим этапом проанализируем финансирование госпрограмм рассматриваемых нами регионов (табл. 3).
15 Официальный сайт Администрации Тульской области [Сайт]. URL: https:// tularegion.ru; Официальный сайт Администрации Владимирской области [Сайт]. URL: http://avo.ru; Официальный сайт Администрации Пермского края [Сайт]. URL: http://www.permkrai.ru
Таблица 3
Финансирование госпрограмм в 2016 г. по направлениям, тыс. руб.
Наименование региона Всего Из них:
Социальная сфера Реальный сектор экономики Муниципальное управление и развитие территорий Прочее
Владимирская область 65 768 414,41 52 932 319,41 4 319 108,70 262 827,70 8 254 158,60
Тульская область 96 578 239,85 64 766 879,17 25 935 074,60 113 491,80 5 762 794,28
Пермский край 150 106 042,06 112 180 841,36 20 137 830,10 2 262 446,40 15 524 924,20
В табл. 3 показано, что в 2016 г. финансирование государственных программ по регионам сильно различалось. Так, например, объем денежных средств на реализацию госпрограмм в Пермском крае превысил данный показатель во Владимирской области более чем в 2 раза. Однако не совсем корректно сравнивать объем финансирования регионов без приведения к общему знаменателю. Поэтому, зная численность населения указанных регионов: Владимирская область — 1397,2 тыс. чел., Тульская область — 1506,4 тыс. чел. и Пермский край — 2634,4 тыс. чел., определим объем финансирования госпрограмм из расчета на 10 000 человек, что позволит нам провести сравнение между рассматриваемыми регионами.
Как видно из табл. 4, в Тульской области всего лишь 753,4 тыс. руб. направлено на развитие направления «Муниципальное управление и развитие территорий», что почти в 2,5 раза ниже, чем во Владимирской области и в 11 раз ниже, чем в Пермском крае. Если говорить про направление социальной сферы, то здесь соотношение объема финансирования практически равнозначно: 30,7% во Владимирской области, 34,8 в Тульской области и 34,5% в Пермском крае. Что нельзя сказать про реальный сектор экономики; большее количество денежных средств в развитие реального сектора экономики вкладывает правительство Тульской области (61,6%), а меньшее — Владимирской (11,1%).
Для наглядности отобразим соотношение финансирования государственных программ по направлениям на 10 000 чел. (рис. 2).
На рис. 2 видно, что, несмотря на значительные расхождения в абсолютных значениях, приведенное значение финансирования позволяет нам четко определить приоритеты развития в рассматриваемых регионах. Так, Тульская область стремится добиться устойчивого развития за счет стимулирования экономической активности внутри региона, Пермский край инвестирует в развитие территорий, муниципального управления и прочего (т.е. окружающей среды и безопасности), что означает желание активизировать демографические процессы, в том числе въездной туризм. При описании Владимирской области возникают трудности, которые могут быть связаны с тем, что, как было сказано ранее, ввиду разнообразных сроков реализации госпрограмм, 2016 г. не предусматривает реализацию некоторых программ, которые позволили бы более точно отразить специфику области. Но даже из имеющихся данных при более детальном изучении государственных программ области можно сделать вывод, что, помимо социальной сферы, Владимирская область нацелена на активное развитие
Таблица 4
Финансирование госпрограмм в 2016 г. на 10 ООО жителей, тыс. руб.
Наименование региона Социальная сфера Реальный сектор экономики Муниципальное управление и развитие территорий Прочее
Владимирская область 378 845,69 30 912,60 1881,10 59 076,43
Тульская область 429 944,76 172 165,92 753,40 38 255,41
Пермский край 425 830,71 76 441,81 8588,09 58 931,54
информационного пространства, интенсификацию культурных процессов (что может говорить о развитии въездного и внутреннего туризма), а также на сокращение госдолга.
Социальная сфера
Реальный сектор экономики
Муниципальное управление и развитие территорий
Прочее
О 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% □ Владимирская область □ Тульская область □ Пермский край
Рис. 2. Соотношение финансирования государственных программ по направлениям на 10 000 чел.16
Теперь перейдем к следующей части исследования — оценке реализации госпрограмм. Следует отметить, что качество реализации госпрограмм напрямую зависит от системы целевых показателей каждой из отдельно взятых программ. Однако, мы считаем целесообразным начать с их общего рассмотрения. Так в табл. 5 представлена информация по количеству целевых показателей в госпрограммах регионов.
Таблица 5
Целевые показатели (индикаторы) региональных программ
Наименование региона Количество программ Количество целевых показателей Из них
Программные Подпро-граммные
Владимирская область 36 940 292 648
Тульская область 23 665 46 619
Пермский край 23 797 131 666
16 Официальный сайт Администрации Тульской области [Сайт]. URL: https:// tularegion.ru; Официальный сайт Администрации Владимирской области [Сайт]. URL: http://avo.ru; Официальный сайт Администрации Пермского края [Сайт]. URL: http://www.permkrai.ru.
Во Владимирской области рассматривается 940 целевых показателей, что на 16% превышает количество индикаторов в программах Пермского края и на 30% выше, чем их количество в государственных программах Тульской области. Что касается среднего количества индикаторов на одну программу, то во Владимирской области на одну государственную программу приходится в среднем 26 целевых индикаторов, в Пермском крае — 35 целевых индикаторов (т.е. на 34% больше). В Тульской области — 29 целевых показателей на одну государственную программу, что на 20% ниже, чем в Пермском крае и на 11% выше, чем во Владимирской области. Это свидетельствует о том, что в Пермском крае осуществляется более качественный и всеобъемлющий контроль исполнения госпрограмм.
40 -|-
35--¡=:-
30--==-
25---
20--- - -
15--
10--
5--
Владимирская область Тульская область Пермский край
Рис. 3. Среднее количество целевых показателей на одну госпрограмму17
Вернемся к табл. 5 и рассмотрим соотношение программных и подпрограммных индикаторов (рис. 4).
Соотношение программных и подпрограммных индикаторов во Владимирской области составляет 30/70, в Пермском крае — 15/85 и в Тульской области — 5/95. Чем меньше данное соотношение, тем в большей степени оно свидетельствует о том, что контроль исполнения целевых показателей начинает размываться, так как подпрограммные индикаторы распределяются на различных исполнителей программы.
17 Официальный сайт Администрации Тульской области [Сайт]. URL: https:// tularegion.ru; Официальный сайт Администрации Владимирской области [Сайт]. URL: http://avo.ru; Официальный сайт Администрации Пермского края [Сайт]. URL: http://www.permkrai.ru
100% т-------
90%--
80%--
70%--
60%--
50%--
40%--
30%----
20%--- ---
10%-----
о "I---1---1---1
Владимирская область Тульская область Пермский край
□ Программные □ Подпрограммные
Рис. 4. Структура целевых показателей госпрограмм18
Далее рассмотрим количество целевых показателей в разрезе четырех направлений (табл. 6).
Таблица 6
Общее количество целевых показателей (индикаторов) в разрезе направлений региональных госпрограмм
Наименование региона Из них:
Социальная сфера Реальный сектор экономики Муниципальное управление и развитие территорий Прочее
Владимирская область 433 262 28 217
Тульская область 384 112 16 153
Пермский край 437 123 55 182
18 Официальный сайт Администрации Тульской области [Сайт]. URL: https:// tularegion.ru; Официальный сайт Администрации Владимирской области [Сайт]. URL: http://avo.ru; Официальный сайт Администрации Пермского края [Сайт]. URL: http://www.permkrai.ru
Из табл. 6 видно, что в наибольшем количестве представлены целевые показатели по направлению социальной сферы. Примечательно, что удельный вес целевых показателей каждого региона не пропорционален удельному весу количества госпрограмм по направлениям (табл. 7).
Таблица 7
Сравнение удельных весов целевых показателей и госпрограмм
Наименование региона Социальная сфера Реальный сектор экономики Муниципальное управление и развитие территорий Прочее
Удельный вес количества целевых показателей
Владимирская область 46,1% 27,9% 3,0% 23,1%
Тульская область 57,7% 16,8% 2,4% 23,0%
Пермский край 54,8% 15,4% 6,9% 22,8%
Удельный вес количества госпрограмм
Владимирская область 44,4% 16,7% 8,3% 30,6%
Тульская область 43,5% 21,7% 4,3% 30,4%
Пермский край 52,2% 8,7% 13,0% 26,1%
Таким образом, можно утверждать, что, несмотря на меньшее количество госпрограмм, рост числа целевых индикаторов приходится на такие направления как социальная сфера и реальный сектор экономики, что свидетельствует о сложности протекающих процессов, которые охватывают программы по данным направлениям.
Ключевые моменты анализа
Каждая из трех рассмотренных областей по-разному подходит к управлению госпрограммами. Так, Владимирская область реализует 36 госпрограмм, что значительно превышает их количество в Пермском крае и Тульской области. Причина такого расхождения — разница в сроках реализации госпрограмм. В Тульской области и Пермском крае госпрограммы преимущественно рассчитаны на 6 и более лет, в то время как во Владимирской области мы обнаруживаем более 10 программ с краткосрочным планированием.
Для Владимирской области одно из преимуществ подобной временной дифференциации заключается в осуществлении более гибкой экономической политики, но вместе с тем и предполагает более высокие издержки на разработку и реализацию законодательной базы для подобных инициатив.
Рассматривая госпрограммы в более близком приближении с фокусом на секторальное распределение, можно отметить, что все три региона активно реализуют программы в области социальной сферы, при этом значительно меньшее внимание уделено реальному сектору экономики и развитию территорий. Указанное распределение госпрограмм в социальной сфере подтверждается относительным показателем — долей в финансировании в расчете на 10 000 чел., который у всех областей составляет порядка трети.
Если комплексно рассмотреть показатели финансирования, то можно определить приоритеты каждой из областей. Тульская область делает ставку на экономическую активность региона. Владимирская область развивает культурные основания и интенсифицирует развитие информационного пространства, тем самым создавая благоприятные условия для развития туризма на территории региона. Пермский край наряду со сбалансированным развитием особое внимание уделяет вопросам совершенствования системы муниципального управления и развития территорий.
Переходя к оценке реализации госпрограмм, на основании проведенного анализа можно утверждать, что наиболее качественный контроль реализует Пермский край (если основываться на среднем количестве целевых показателей на одну госпрограмму). Если учесть тот факт, что подпрограммные индикаторы распределяются на различных исполнителей программы, то показатель соотношения программных и подпрограммных индикаторов может свидетельствовать о качестве контроля исполнения госпрограмм. Хуже всего этот показатель у Тульской области, лидером среди рассматриваемых регионов можно назвать Владимирскую область с соотношение 30/70.
Анализ финансовой стороны госпрограмм показал, что по итогам 2016 г. в каждом из регионов присутствуют программы с исполнением бюджета не в полном объеме. Данный показатель варьируется от 0,1% (развитие малого и среднего предпринимательства в Тульской области) и может доходить до 33,2% (обеспечение качественным жильем и услугами ЖКХ населения Пермского края). Причиной тому могут быть ошибки планирования и оценки располагаемых ресурсов, некачественный контроль и низкая эффективность исполнения госпрограмм.
Однако наиболее примечательным результатом данного исследования следует считать осмысление для всех рассматриваемых регионов пула проблем, связанных с методологическим обеспечением процесса реализации и оценки государственных программ. Основными из них являются различия в структуре программ регионов, неоднородность целевых показателей, а также отсутствие единой методики оценки госпрограмм. Соответственно, регионы самостоятельно формируют методику, которая позволяет им реа-лизовывать госпрограммы. Это лишает процесс оценки качества исполнения госпрограмм объективности, что в итоге приводит к снижению эффективности развития регионов. Это определяет необходимость разработки единой системы индикаторов, которая обеспечит объективность оценки эффективности реализации госпрограмм в регионах Российской Федерации.
Заключение
В статье проанализированы особенности государственных программ и основные подходы к оценке их эффективности. Выявлено, что госпрограммы могут выступать эффективным инструментом активации развития малых городов. Однако для этого необходимо решить ряд проблем, связанных с методологическим обеспечением процесса реализации и оценки госпрограмм. Данная ситуация требует разработки и внедрения новых способов повышения эффективности государственных программ, которые также должны учитывать интересы и возможности малых городов.
Список литературы
Афанасьев М.П., Шаш Н.Н. Инструментарий оценки эффективности бюджетных программ // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. № 3. С. 48-69.
Дементьев Д.В. Областной программный бюджет: необходимость и результативность // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2015. № 8 (368). Р. 29-38.
Евдокимов Н, Галанина К. Государственные программы как инструмент региональной социально-экономической политики // Экономика и управление: научно-практический журнал. 2015. № 6 (128). С. 38-46. URL: http://www.bagsurb.ru/about/journal/Part%203_articles.pdf
Кузнецова О.П., Юмаев Е.А. Стратегические планы субъектов российской федерации и муниципальных образований и их реализация // Омский научный вестн. 2015. № 4 (141). С. 248-251.
Маркова А.А. Государственные программы как инструмент бюджетного планирования и прогнозирования // Вестн. Российского университета дружбы народов. Сер. Экономика. 2013. № 5. С. 137-144.
Мастеров А.И. Совершенствование государственных программ как условие повышения эффективности программно-целевого бюджетирования в России // Экономика. Налоги. Право. 2016. № 5. С. 99—104.
Уксуменко А.А., Мацыга Ф.А. Бюджетное планирование как инструмент реализации социально-экономической политики региона. Территория новых возможностей // Вестн. ВГУЭС. 2016. № 3. С. 33-40.
Правдюк В.Н. Концепция стратегического планирования как инструмент экономического развития муниципального образования // Транспортное дело России. 2009. № 9. С. 50-54.
Садовникова Н.А., Клочкова Е.Н. Методологические подходы к оценке государственных программ // Теория и практика общественного развития. 2014. № 7. С. 93-97.
Садовникова Н.А., Клочкова Е.Н. Система показателей эффективности проектов по реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации в сфере ИКТ // Статистика и экономика. 2011. № 6. С. 163-168.
Соколов И.А. Методологические подходы к оценке эффективности бюджетных расходов, в том числе государственных программ // Финансовый журнал. 2014. № 2 (20). С. 7-10.
Токунова Г.Ф. Стратегическое планирование развития малых городов: Дисс. ... канд. экон. наук. Волгоград, 2004.
Barilari A., Bouvier M. La LOLF et la nouvelle gouvernance financière de L'Etat. 3-е èd. Paris: LGDJ, 2010.
Beer A., Maude A. Local and Regional Economic Development Agencies in Australia. Adelaide: School of Geography, Population and Environmental Management, Flinders University, 2002.
Gilmour J.B. Implementing OMB's Program Assessment Rating Tool (PART): Meeting the Challenges of Integrating Budget and Performance // OECD Journal on Budgeting. 2007. Vol. 7. No 1. Р. 1-40.
Khan A., Hildreth W.B. Budget Theory in the Public Sector. L.: Quorum Books, 2002.
Stebek EN. Overview of Country Experience in Land Rights and Developmental Statehood: South Korea, Taiwan, China and Singapor // Mizan Law Reviewe. 2013. Vol. 7. No 2. Р. 207-240.
Официальный сайт Администрации Тульской области [Сайт]. URL: https://tularegion.ru
Официальный сайт Администрации Владимирской области [Сайт]. URL: http://avo.ru
Официальный сайт Администрации Пермского края [Сайт]. URL: http://www.permkrai.ru
