CC BY
74
УДК 331.101
АНАЛИЗ ДЕЛОВЫХ ПРОЦЕССОВ В СТРУКТУРЕ АДМИНИСТРАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Тютин Дмитрий Васильевич, заместитель директора по научной работе, кандидат экономических наук, доцент Калужский филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, г. Калуга, Калужская область, Россия tut_dmitrvas@mail. ru
Предложенные в работе методические подходы позволяют оценить соответствие сложившихся в муниципальных образованиях административных структур управления, определить условия организационного реинжиниринга и реинжиниринга административных процессов в этих структурах
Ключевые слова: муниципальное управление; административная структура управления; распределение полномочий и ответственности в административных структурах.
THE ANALYSIS OF BUSINESS PROCESSES IN THE STRUCTURE OF THE ADMINISTRATION OF MUNICIPAL FORMATION
Dmitry Tyutin, Deputy Director on Science of the Kaluga Branch,
Ph. D. in Economics, Associate Professor
Kaluga Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and
Public Administration, Kaluga, Russia tut_dmitrvas@mail. ru
Methodological approaches offered in this research allow to estimate the correspondence of existing administrative management structures in municipal institutions, to determine activities of organizational re-engineering and re-engineering of administrative processes in such institutions.
Keywords: municipal administration; administrative structure of management; distribution of authorities and responsibilities in administrative structures.
Анализ структуры управления администрации муниципального образования с точки зрения характера реализации деловых процессов, распределения полномочий и ответственности в субструктурах и по иерархическим уровням управления позволяет формировать условия организационного реинжиниранга и развития организационного капитала исполнительно-распорядительных органов. Для целей анализа применен методический подход [1] для оценки сложившейся структуры управления администрации одного из муниципальных районов1 Калужской области.
Структура управления выступает как устойчивое в пространстве и во времени распределение решений и обеспечивающих их ресурсов, выраженное в обособлении и взаимодействии распорядительных центров. Условия функционирования структур управления определены ее ресурсами. Сотрудники администрации муниципального образования выступают в качестве распорядителей части выделенных для подразделения ресурсов. Тем самым распорядители структурно обособленны друг от друга. Отсюда вытекает понятие первичного элемента структуры. Таким первичным элементом выступает распорядительный центр (РЦ), выделяемый как обособленное и устойчивое объединение ресурсов и их распорядителя. Внутри такого первичного элемента реализуется функция распоряжения. В ходе этой реализации знания, носителем которых является распорядитель, и ресурсы в их структурной определенности включаются
1 По соглашению с администрацией муниципального образования, в рамках которого была предоставлена информация для исследования, указание муниципального образования в работе не приводится
в общий процесс функционирования, в реализацию основной функции. Двойственность процесса реализации основной функции - через ресурсы и через распорядителей в обособленных РЦ - может быть использована при анализе структуры управления. [1]
В таком представлении возможен расчет специального индекса свободы выбора, доступной распорядителю в рамках комплекса операций, характеризующих его деятельность. Максимальный ИС возникает у того распорядителя, который сам определяет последовательность всех операций, может менять их продолжительность, перераспределяя ресурсы и в каждом цикле своей деятельности может полностью обновлять ее по составу операций. В этом случае неопределенность равна единице. Уровень свободы выбора отдельных РЦ системы определяет ее динамизм. Распределение этой свободы по подразделениям организации отражается тремя вычисленными параметрами и сводной оценкой, определяемой формулой:
где и - неопределенность деятельности РЦ по параметру последовательности; и2 - неопределенность деятельности РЦ по параметру продолжительности; и3 - неопределенность деятельности РЦ по параметру повторяемости.
В таблице 1 представлены индивидуальные оценки неопределенности деятельности по подразделениям и подсчитана сводная. Для характеристики существующей структуры достаточно иметь три градации оценки и, чтобы различать действующие субструктуры по этому параметру: а) низкая, когда 0 < и < 0,40; б) средняя, когда 0,40 < и < 0,65; в) высокая, когда 0,65 < и < 1,0. Анализ свободы выбора внутри субструктур позволяет выявить типичные условия деятельности подразделений на основе индивидуальных значений ИС по параметрам.
(1)
Таблица 1
Оценка неопределенности деятельности подразделений субструктур админист-
рации муниципального образования
Название подразделения - субструктура Оценка неопределенности по параметрам Общая оценка неопределенности деятельности подразделений
продол- житель- ности повторяе- мости последо- вательно- сти
1. Управление аппарата администрации 0,33 0,61 0,67 0,56
2. Управление имуществом 0,78 0,40 0,73 0,66
3. Управление экономики 0,73 0,27 0,62 0,57
4. Управление финансов 0,73 0,62 0,73 0,70
5. Управление социальными вопросами 0,72 0,72 0,83 0,76
Из таблицы 1 видно, что для субструктуры «Управление аппарата администрации», основное ограничение свободы выбора в составе операций. Повторяемость операций оказывается навязанной извне тем больше, чем однообразнее условия деятельности РЦ. Подразделения данной субструктуры в наибольшей мере приближены к регламентированным и стандартным процедурам деятельности (организационно-контрольная работа, архивные функции, материально-техническое обеспечение органов местного самоуправления, ведение бухгалтерского учета), поэтому свобода выбора по составу работ имеет низкую оценку. Возможности маневра для этих подразделений связанные с последовательностью решаемых задач также ограничены - ИС находится в интервале близком к средним значениям (0,67). Это также определяется технологической спецификой, выполняемых субструктурой функций, которые определяют небольшое разнообразие входа, условий деятельности. По параметру продолжительности подразделения данной субструктуры обладают также небольшой степенью свободы выбора, что обусловлено «закрытым» набором функций. Для
подразделений с низким значением ИС по продолжительности должны быть определены условия планирования рабочего времени распорядителей и регламентированы их процессы.
Субструктура «Управление экономики» характеризуется открытым входом, т.е. высокой степенью свободы в выборе последовательности операций, однако их состав (повторяемость) мало подвержен изменениям, что говорит об однообразии выхода. При этом следует отмечать незначительную степень свободы по продолжительности выполняемых операций, означающей, что данное подразделение "зажато" специализированными технологическими условиями деятельности, разнообразием входа и ограниченностью выхода по связям. Данное подразделение не в состоянии решать круг возложенных на него задач в силу сложившегося распределения ресурсов и связей структуры. В данном случае решение проблемы «нагрузки» административных процессов субструктуры «Управление экономики» возможно одним из альтернативных направлений:
1) уменьшить разнообразие входа по связям;
2) совершенствовать технологическую (инструментально-
методическую) основу деятельности, т.е. фактически увеличить действительно используемую свободу входа.
Учитывая специфику деятельности и требования Федерального законодательства, связанные с разработкой комплексных программ и планов социальноэкономического развития муниципальных образований, первый вариант решения - уменьшить разнообразие входа по связям, - по сути связанный с «разгрузкой» функционала подразделений субструктуры «Управление экономики» представляется невозможным. Соответственно, альтернативой данному решению может быть предложено совершенствование деятельности подразделений субструктуры, в том числе не исключая возможности их «разгрузки» посредством передачи части функций на аутсорсинг.
Субструктуры «Управление финансов» и «Управление имуществом» имеют основное ограничение свободы выбора - в составе операций. В данных под-
разделениях сложился резкий разрыв данного параметра и двух других. В значительной степени это связано с динамично изменяющимся нормативным и методическим обеспечением деятельности подразделений данных субструктур, регламентирующим финансовые и имущественные основы деятельности органов местного самоуправления. Таким образом, имеет место несоответствие регулируемого разнообразия выхода и менее регламентированных возможностей выбора, открытого входа (последовательность) и технологическим оснащением (продолжительность). Действительные возможности участия данного подразделения в динамических изменениях функции системы используется явно недостаточно, внешнее влияние избыточно. Подразделения данных субструктур способны обеспечивать больший объем результатов. Следовательно, задача состоит в изменении внешних связей подразделений на выходе, включении результатов их деятельности в реализацию функций других смежных подразделений и субструктур.
Высокая зарегулированность списка задач с преобладающим выбором по последовательности является признаком достаточно сбалансированных условий деятельности в том случае, когда совокупная оценка ИС приближается к оценке неопределенности по продолжительности, а разрывы между оценками невелики. Таким подразделением является субструктура «Управление по социальным вопросам». Оно выполняет нерутинные операции, технологически не связанные друг с другом жестко, а средства труда специализированы так, что свобода выбора порядка деятельности может использоваться полностью. Субструктура «Управление по социальным вопросам» имеет равное ограничение свободы выбора по продолжительности и повторяемости с общим высоким значением ИС. При наличии значительного маневра в последовательности для данного подразделения, развязка динамических возможностей структуры зависит от эффективного использования технологиических средств и "обогащения" выходного звена.
Результаты первого этапа анализа, таким образом, показали, что наименее удовлетворительными условиями располагают подразделения субструктур «Управление экономики» и «Управление финансов» и «Управление имуществом». Общая логика организационного проектирования структур управления муниципальных администраций предполагает, что подразделения отмеченных субструктур своим потенциалом ориентированы на комплексное обеспечение функции социально-экономического развития муниципального образования, в том числе в долгосрочной перспективе. Однако проведенный анализ показал, что первое подразделение "перегружено" функциями, а два последних - напротив, при наличии соответствующего потенциала, нацелены на решение потенциально более узкого круга задач.
В данном анализе представляется необходимым оценить характер распределения экономической ответственности в подразделениях субструктуры «Управление экономики», поскольку полученные ранее результаты указывают на несоответствие круга поставленных задач потенциальным возможностям их решения данным подразделением.
Решая систему алгебраических линейных уравнений получаем искомое распределение фактически реализуемой экономической ответственности по уровням иерархии системы. Получаемые таким образом распределения экономической ответственности и заработной платы используются для того, чтобы оценить соответствие между распределением задач и закреплением ресурсов по уровням системы распорядительства в производственной организации:
(1 - а!, 1+1 - (к, 1+1 / 10 у!, + (К1,1-1 / II) а, 1-1 ^, 1-1+ у!, 1+1 q 1+1= 1ь (2)
где q1 - средняя экономическая ответственность на одно структурное звено 1-го уровня;
11 - количество структурных звеньев (позиций) на 1-м уровне; к1 - размах контроля (количество связей) на 1 -м уровне; а1 - параметр контроля на 1 -м уровне; у1 - параметр сотрудничества на 1 -м уровне;
1 - заработная плата на 1 -м уровне.
Конечный результат решения данной системы уравнений будет представлять формальное исследование степени соответствия фактического распределения ответственности и заработной платы, а полученный таким образом результат можно интерпретировать как оценку "качества" распределения экономической ответственности.
В представленном исследовании заработная плата рассматривается как эквивалент квалификации и полномочий сотрудника. В соответствии с законодательством Калужской области [2] установлен общий предельный размер средств, направляемых на оплату труда лиц, замещающих муниципальные должности, и муниципальных служащих, замещающих муниципальные должности муниципальной службы. Применительно к исследуемому муниципальному району предельные нормативы размеров должностных окладов муниципальных служащих, замещающих муниципальные должности муниципальной службы представлен в таблице 2.
Таблица 2
Предельные нормативы размеров должностных окладов муниципальных служащих, замещающих муниципальные должности муниципальной службы (по
муниципальным образованиям со статусом муниципального района)
Иерархический уровень управ- 2 ления Наименование должности Размер должностных окладов, руб.
7 Г лава местной администрации 10450
6 Заместитель главы местной администрации 9405
5 Заместитель главы местной администрации - заведующий отделом 8360
4 Заместитель заведующего отделом 6690
3 Г лавный специалист 4180
2 Ведущий специалист 3765
1 Ведущий специалист 1 разряда 3500
Распределение экономической ответственности в структуре распорядительства в расчете на один РЦ уровня i имеет вид:
(1 - ai - Yi)qi + Ki qi-i abi+ yi+i q i+i/ Ki = li, (3)
i = 1, 2, ..., n,
где n - число уровней в регулярной структуре.
В этой системе образующие ее параметры распадаются на две группы:
- видимые и административно выбираемые - к, n, li;
- "невидимые", складывающиеся под воздействием выбора первой группы и деятельности распорядителей всех РЦ структуры a и у.
По показателям первой группы для их определения никаких специальных приемов не требуется, а для фиксации эмпирических значений a и у используется метод организационной самоэкспертизы. Полученные значения используются в расчетах значений qi:
qi = (li- Ki qi-i ai-i - Yi+i q i+i/ Ki) / (1 - ai - yi). (4)
Поскольку у работников первого уровня нет подчиненных (k1= 0), исходное уравнение принимает вид: q1 = l1/(1 - a1 - y1). Для последнего (верхнего) уровня иерархии распределение ответственности описывается уравнением q7 = (l7 - к7 q6 a6) / (1 - a7 - y7), поскольку исходная форма предполагает циклическую ссылку на уравнение описывающее ответственность уровня i+1. Таким образом, распределение экономической ответственности в изучаемой подсистеме по уровням иерархии описано системой уравнений:
qi = li/(1 - ах - У,)
q2 = (l2 - k 2 %1 а1 - Уъ %Ъ/k 2 ) / (1 - а2 - у2)
q3 = (l3 - k3 %2 а2 - У 4 %4/k3 ) / (1 - а3 - Уз )
< q4 = (l4 - k4 %3 а3 - У5 %5 /k4 ) / (1 - а4 - У4 )
q5 = (l5 - k5 %4 а4 - У6 q6/k5 ) / (1 - а5 - У 5 )
q6 = (l6 - k6 %5 а5 - У 7 %7/k6 ) / (1 - аб - Уб )
^7 = (l7 - k7 %6 а6) / (1 - а7 - У7 ) (5)
Подставляя в данную систему параметры первой группы (K, n, l), получается система уравнений:
qj = 3500/(1 - ax - у)
q2 = (3765 - jq1 «1 - y3 q3/k2) / (1 - a2 - /2) q3 = (4180 - 2 q2 «2 - У4 q4/k3) / (1 - «з - У3)
< q4 = (6690 - 3 q3 «3 - y5 q5 /к4) / (1 - «4 - y4) (6)
q5 = (8360 - 5 q4 «4 - Уб q6/k5) / (1 - «5 - У5) q6 = (9405 - 7 q5 «5 - У7 q7 /k6) / (1 - «6 - У6) q7 = (10450 - 8 q6 «6) / (1 - «7 - У7 )
Законченное выражение данная система уравнений приобретает при определенных значениях а и у, которые получаются в результате обработки данных экспертных листов. Конечные значения экономической ответственности распределяемой по уровням иерархии определяются решением системы в среде табличного редактора Microsoft Excel (табл. 3).
Таблица 3
Оценка параметра контроля, параметра сотрудничества и экономической ответственности по уровням иерархии в структуре администрации муниципального
образования
Иерархический уровень управле- 3 ния Параметр контроля Параметр сотрудничества Экономическая ответственность
1 ел" о, о" Ö Y1 = 0Д2" q1 = 4424"78;
2 оо" о, о" ¿а Y2 = 0"29" q2 = 3484"94;
3 оо" о, о" 3 а3 "3 о" 3 q3 = 4347"62;
4 чо" О" о" г? о" "3 о" q4 = 8974"88;
5 чо" О" о" in Ö о" "4 о" q5 = 13155Д6;
6 io" О" о" vo Ö СО "4 о" чо q6 = 15136"42;
7 а7 = 0"05" Y7 = 0,48, qv = 22186"84.
На основании количественной оценки распределения экономической ответственности и заработной платы по иерархическим уровням можно провести визуальную оценку графиков распределения (рис.) по соотношению участков линии ответственности, проходящей над линией оплаты труда и под ней. Из графика видно, что на верхних иерархических уровнях (начиная с заместителя
заведующего отделом экономики и далее вверх по иерархии) имеет место существенное превышение экономической ответственности над полномочиями (заработной платой). Если разница ответственности и зарплаты складывается в пользу ответственности, то это в любом случае означает ухудшение условий использования реально доступной свободы выбора на соответствующем уровне распорядительства. Данное замечание является прямым подтверждением правильности ранее сделанного вывода о том, что подразделения субструктуры «Управление экономики» имеют ограничения свободы выбора (по значениям ИС), а спектр задач для данного подразделения превышает потенциальные возможности их решения.
25000
(5 20000
0
1 I
[3
I-
I—
о
к
§
ш
т
5
0
1
§
о
к
5
т
о
5
0
1 Ц
о
с
15000
10000
5000
2
3 4 5
Уровень иерархии
6
Ответственность
Полномочия
0
1
7
Рис. Характер распределения экономической ответственности и полномочий по уровням иерархии в субструктуре «Управление экономики» администрации
муниципального района
Заработная плата в данном анализе рассматривается как величина, отражающая мобилизуемую квалификацию распорядителей и соответственно их полномочия. В данном анализе под квалификацией понимается не уровень фактической подготовленности специалистов, их способность решать профессиональные задачи определенного уровня сложности, а наличный запас мобилизуемой квалификации (профессиональных компетенций) распорядителей, которым располагает подразделение в рамках заданных ограничений структурой штатного расписания. Преобладающее положение точек ответственности над точками оплаты труда свидетельствует о том, что масса квалификации, необходимая для решения задач, поставленных перед соответствующим звеном, оказывается значительно выше наличного запаса квалификации. Имеющаяся система администрирования и наличная структура квалификации работников не соответствуют составу задач, которое должно решать подразделение.
Литература
1. Сыроежин, И.М. Методы структурной настройки систем управления производством/ И.М. Сыроежин, Д.В. Соколов, М.К. Плакунов. - М.: "Статистика", 1976. - 184 с.
2. Закон Калужской области от 27 декабря 2006 г. №276-ОЗ "О реестре муниципальных должностей и муниципальных должностей муниципальной службы и отдельных вопросах регулирования оплаты труда лиц, замещающих муниципальные должности, муниципальные должности муниципальной службы в Калужской области" (с изменениями от 3 апреля, 28 июня 2007 г., 28 февраля 2008 г.) // Весть, N 422-423, 28.12.2006.
Рецензент:
Перерва О.Л., д-р экон. наук, проф.
