CC BY
19• при неизменной распределительной модели системы ее крах весьма вероятен в ближайшем будущем;
• введенные с 2015 г. изменения пенсионной системы не решают возникших перед в ней проблем ни с точки зрения уменьшения дефицита ПФ, ни с точки зрения повышения привлекательности российской модели для будущих пенсионеров;
• введение расчета пенсии в баллах в российской действительности является неудачным;
• убедительных оснований для увеличения пенсионного возраста в России в ближайшем будущем не имеется;
• складывающая демографическая ситуация в России требует постепенного перехода от распределительной к накопительной или смешанной накопительно-распределительной модели пенсионной системы;
• данный переход может быть осуществлен только после наведения порядка в экономике и финансовой системе страны, снижения уровня инфляции ниже 2-3% в год, внедрения современных и надежных финансовых инструментов для инвестирования пенсионных накоплений;
• необходимо вовлекать в формирование доходов ПФ российских граждан, не участвующих в системе обязательного пенсионного страхования, в том числе путем оплаты ими из личных доходов страховых взносов на паритетных условиях с работодателем;
• на переходный период для ликвидации дефицита пенсионного фонда РФ и обеспечения устойчивости пенсионной системы предлагается перейти к выплате базовой пенсии в размере примерно 15 000 руб. в месяц при страховом стаже более 15 лет из федерального бюджета, а на ПФ РФ возложить функции выплаты индивидуальных бонусов к базовой пенсии в зависимости от страхового стажа и размера заработной платы;
• разработать стратегию развития пенсионной системы РФ на период до 2040 г., предусмотрев в ней современные модели планирования доходов жизненного цикла граждан старших возрастов, не менять пенсионную систему каждые 2-3 года при отсутствии серьезных оснований.
УДК 338.5
О. В. Дичева
Альтернативные методы регулирования цен (тарифов) на товары и услуги естественных монополий
O. V. Dicheva. Alternative Methods of Regulation of Prices (Tariffs) on Goods and
services of Natural Monopolies
В статье рассматриваются альтернативные методы регулирования цен (тарифов) на товары и услуги естественных монополий, изучаются факторы, стимулирующие рост
The article deals with the alternative methods of regulation of prices (tariffs) for goods and services of natural monopolies. It is examined the factors that stimulate rise in prices in the
Ольга Викторовна Дичева — старший преподаватель научно-исследовательского университета «Высшая школа экономики» (Москва). © О. В. Дичева, 2015
цен в инфраструктурных отраслях, особое внимание уделяется проблеме влияния тарифов на инфляцию и уровень жизни населения в России.
ключевые слова: тариф, тарифная политика, инфляция, государственное регулирование цен на товары и услуги естественных монополий, принципы регулирования тарифов
контактные данные: 119049, Москва, ул. Шаболовка, д. 31, к. Г
infrastructure sectors, particular attention is paid to the impact of tariffs on inflation and the standards of living in Russia.
Keywords: tariff, tariff policy, inflation, government regulation of prices for goods and services of natural monopolies, the principles of regulation of tariffs
Contacts: Shabolovka 31, Bld. G, Moscow, Russian Federation, 119049
Год
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Тариф (в среднем) 109,5 111,3 119,0 118,3 116,6 112,0 105,6 112,3 105,3
ИПЦ 109,1 111,9 113,3 108,8 108,8 106,1 106,6 106,5 111,4
Экономический рост 108,2 108,5 105,2 92,2 104,5 104,3 103,4 101,3 100,5
(соотн. тарифа к ИПЦ) 1,04 0,95 1,59 1,37 1,88 1,36 0,92 1,86 0,81
Источники: [1-3].
В условиях замедления темпов экономического роста, появления признаков усиления и углубления кризисных процессов как внутри страны, так и за ее пределами особую актуальность приобретают вопросы, связанные с оценкой влияния действующей тарифной политики государства на основные макроэкономические пропорции реального сектора экономики и развитие отраслевых рынков. Тариф как инструмент государственного регулирования оказывает влияние как на основные показатели развития экономики (экономический рост, объемы совокупного спроса и предложения, инфляции и безработицы, уровень заработной платы, уровень и качество жизни населения и т. д.), так и на поведение экономических субъектов в целом, определяя уровень инвестиционной активности предпринимательского сектора, текущего потребления, сбережений и доходов домохозяйств.
К главным отрицательным результатам деятельности естественных монополий можно отнести рост издержек производства, износ основных фондов, недостаток инвестиционных ресурсов, значительный рост цен на их товары и услуги, раскручивающий инфляционные процессы. Например, вклад роста тарифов на услуги ^ККХ в итоговый уровень инфляции в период с 2006-го по 2014 г. составил 17,5% в 2006, 2009 и 2011 гг., в 2010, 2012, 2013 гг. — 13%, притом что удельный вес самой отрасли в объеме ВВП за рассматриваемый период составил менее 10%. Фактический рост тарифов в среднем по основным регулируемым отраслям (электроэнергия, газ, тепловая энергия, железнодорожные перевозки) в 2008, 2010, 2013 гг. превышал уровень инфляции, создавая инфраструктурные ограничения для экономического роста в целом (табл. 1). В данной связи корректировка действующей тарифной политики на среднесрочную и долгосрочную перспективу становится одной из приоритетных задач государства.
таблица 1
динамика изменения регулируемых цен (тарифов) на продукцию естественных монополий и основные параметры развития экономики РФ в 2006—2014 гг.,
% к предыдущему году
Объективная необходимость государственного регулирования деятельности естественных монополий и установления цен (тарифов) на их продукцию и услуги в России обусловлена рядом факторов. Во-первых, в нашей стране функционируют крупнейшие в мире системы электро- и газоснабжения, а также грузовых железнодорожных перевозок. Практически все экономические агенты, действующие в стране, потребляют продукцию и услуги данных систем. Поэтому тарифы на них в зависимости от того, какую долю в издержках занимают затраты на газ и электроэнергию, в значительной мере влияют на экономическую деятельность и потребителей, экономику страны в целом.
Во-вторых, очевидны факторы, которые стимулируют рост тарифов естественных монополий.
В газовой отрасли — это, прежде всего, истощение разрабатываемых гигантских газовых месторождений и необходимость освоения новых труднодоступных месторождений с более низкой нормой рентабельности и высокой себестоимостью добычи, расположенных в суровых климатических условиях вдали от транспортной инфраструктуры и мест проживания населения. Кроме того, и внутри страны, и вне ее растет спрос на природный газ со стороны различных секторов экономики и домашних хозяйств. Рост спроса на природный газ обусловлен как тем, что природный газ намного эффективнее альтернативных видов топлива и сырья, так и тем, что становятся все более жесткими требования к энергетическому сектору по защите окружающей среды.
В электроэнергетике рост тарифов на природный газ обусловлен ростом спроса на него со стороны производства электроэнергии и тепла, что вызвано тем, что процесс его сжигания требует меньших затрат, чем сжигание угля или мазута. Использование газовых турбин для производства электроэнергии и тепла существенно повышает эффективность использования первичных энергоресурсов и норму рентабельности инвестиционных проектов.
На современном этапе развития национальной экономики очевидно, что область государственного регулирования деятельности естественных монополий выходит за рамки теоретических вопросов ценообразования и включает целый спектр задач, связанных с созданием условий для снижения издержек производства, оптимизацией работы отраслевых рынков, совершенствованием системы управления предприятием, наращивания инвестиционного потенциала и развития инфраструктурных отраслей в целом. При корректировке политики в области регулирования тарифов также необходимо учитывать региональные особенности, социальные ограничения и последствия проводимых реформ, что, в свою очередь, порождает конфликт целей между социальной справедливостью в обществе и рыночной эффективностью предприятий-монополистов, интерес которых, в конечном счете, сводится к максимизации прибыли.
Таким образом, государственное регулирование цен на товары и услуги естественных монополий должно быть построено так, чтобы обеспечить, с одной стороны, учет интересов отрасли или конкретного предприятия (с микроэкономических позиций) и, с другой стороны, интересов экономического развития в целом (на основе макроэкономических показателей).
В связи с этим регулирование цен на продукцию естественных монополий должно осуществляться исходя из достижения нескольких целей:
• баланс интересов потребителей (справедливый уровень тарифов) и регулируемых предприятий (достижение финансовых показателей, привлекательных для инвесторов);
• учет интересов различных групп потребителей (предприятий и населения);
• учет величины и характера издержек естественных монополий, гарантии устойчивого существования и обеспечение компенсации оправданных затрат в любой экономической ситуации;
• стимулирование естественных монополий к сокращению издержек, улучшению качества обслуживания, повышению эффективности капиталовложений;
• развитие инфраструктурных отраслей и создание привлекательного инвестиционного климата;
• максимизация общественного блага в регулируемых отраслях, решение поставленных задач социально-экономического развития, минимизация отрицательных макроэкономических последствий хозяйственной деятельности естественных монополий;
• управление развитием смежных отраслей экономики на федеральном и региональном уровнях через установление тарифов на товары и услуги естественных монополий.
Достижение поставленных целей предполагает формирование базовых принципов регулирования тарифов естественных монополий, которые могут быть классифицированы, во-первых, по уровню экономического анализа (микроэкономический и макроэкономический подходы), а во-вторых, по характеру вмешательства в хозяйственную деятельность предприятия-монополиста (прямое/косвенное).
Микроэкономический подход к регулированию тарифов предполагает регулирование нормы прибыли предприятия-монополиста («издержки плюс»). Данный принцип основан на ограничении нормы прибыли на капитал, осуществляемом на основе прибавления определенной суммы к затратам на производство продукции. Такой принцип регулирования тарифов естественных монополий долгое время применялся в США [4, с. 8] и фактически (с некоторыми поправками) применяется сейчас в ряде инфраструктурных отраслей России.
К основным преимуществам данного подхода можно отнести возможность безубыточного функционирования регулируемого предприятия, получение «справедливого» дохода для инвесторов. Кроме того, регулятор устанавливает цену исходя из оценки экономических издержек, а пересмотр тарифа, как следствие, позволяет избавиться от ошибок прошлого периода, особенно в условиях нестабильности.
К недостаткам данного принципа регулирования можно отнести недостаточное внимание к эффективности капиталовложений, перенос фактических издержек на потребителя, значительный затрат финансовых средств и времени на процедуру регулирования, возникновение временного лага между изменением экономических условий и пересмотром тарифа. Кроме того, сложность применения данного вида регулирования заключается в том, что у предприятия-монополиста возникает явный стимул завышать уровень своих средних затрат в попытке получить более высокую прибыль (эффект Аверх-Джонсона) [5]. Проверить истинность значения издержек для крупной фирмы со сложной организацией и разветвленной сетью производств является очень трудной, если вообще выполнимой, задачей. Поэтому применение различных методов, основанных на принципе регулирования нормы прибыли, далеко не всегда является экономически обоснованным и эффективным.
Макроэкономический подход к ценовому регулированию деятельности естественных монополий заключается в установлении верхнего предела тарифа на согласованный срок (4-5 лет) на основе формулы расчета ежегодного тарифа, которая содержит дефлятор, выражающий зависимость установленных тарифов от макроэкономических показателей, и фактор повышения производительности (X).
Модель получила название «дефлятор минус Х» и использовалась как в Великобритании [6], так и в США в 1980-1990-е гг. В условиях инфляции фиксирование абсолютной величины тарифа нецелесообразно, поэтому в качестве дефлятора
в США используется индекс-дефлятор ВНП, а в Великобритании — индекс потребительских цен. В свою очередь величина X определяется на основе оценок перспективного спроса, объема капиталовложений, величины прибылей от нерегулируемой деятельности, вероятности снижения издержек и роста производительности труда, потребностей в инвестициях.
В отличие от модели регулирования тарифов естественных монополий, основанных на регулировании нормы прибыли, модель «дефлятор Х» стимулирует эффективность производства, поскольку предприятие-монополист получает (по крайней мере, в краткосрочном периоде) всю экономию на издержках в качестве прибыли. К положительным чертам данной модели регулирования также необходимо отнести прямую привязку к фактическим макроэкономическим показателям.
К основным недостаткам модели регулирования верхнего предела тарифа можно отнести неопределенность критериев вычисления величины X, а при расчете на практике наблюдаются манипуляции с издержками со стороны предприятий-монополистов при приближении сроков пересмотра тарифа [7]. Как отмечает С. Марочкина, один из побочных эффектов метода «дефлятор Х» состоит в том, что предприятие становится заинтересованным в осуществлении всех мероприятий по сокращению издержек в начале регулируемого периода, поскольку в этом случае оно сможет аккумулировать всю величину получаемой экономии за весь период. В конце регулируемого периода стимулы для повышения эффективности и сокращения издержек у компании практически исчезают [8, с. 28].
В последние годы в мире, и в России в частности, наблюдается тенденция к дерегулированию, к переходу от прямого вмешательства регулирующих органов в экономическую деятельность предприятий-монополистов с целью искусственной имитации результатов конкуренции к созданию системы стимулов как для регулируемых предприятий, так и для потребителей. Происходит разделение крупных предприятий монополистов, там, где это целесообразно, формируются конкурентные рынки. В качестве примера можно привести рынок электроэнергии, на котором в 2008 г. изменился базовый принцип регулирования и монопольными сегментами остались сети по передаче электроэнергии, а генерация и сбыт были выделены отдельно и начали работать с использованием принципов конкуренции.
Каждый из вышеперечисленных подходов к регулированию деятельности естественных монополий имеет определенный ряд преимуществ и недостатков, который, с одной стороны, определяет возможность его применения в той или иной инфраструктурной отрасли в различных экономических условиях, с другой стороны, формирует дальнейшие исходные сценарные условия развития экономической системы в целом. Как справедливо отметил А. Кутернин, при выборе принципов и определении пределов государственного регулирования необходимо учитывать характер рассматриваемой естественной монополии, так как естественные монополии представляют собой различные структуры от высоко интегрированных предприятий, охватывающих целые отрасли экономики, до чисто сетевых структур. Необходимость учета интересов как самого естественно-монопольного предприятия, так и экономического развития всего государства требует рассмотрения микро- и макроэкономических показателей при определении пределов государственного регулирования [9, с. 122].
Очевидно, что ни один из рассмотренных принципов ценового регулирования не может считаться однозначно приводящим к росту общественного благосостояния, что обусловливает необходимость пересмотра традиционных подходов к регулированию и поиску новых схем функционирования естественных монополий.
Отметим, что, несмотря на относительно короткий срок проведения тарифной политики в России, в нашей стране сменилось несколько принципов тарифного
регулирования: использование различных методов, основанных на принципе регулирования нормы доходности, в том числе методов, учитывающих доходность альтернативных проектов и доходность инвестированного капитала, использование практики перекрестного субсидирования; на основе макроэкономического подхода применение метода «инфляция минус» и сдерживание тарифов; дерегулирование или уход от прямого вмешательства на основе формирования конкурентных рынков.
В настоящее время рост тарифов на продукцию естественных монополий для населения в 2015-2017 гг. ограничен понижающим поправочным коэффициентом на уровне 0,7 к уровню инфляции за предшествующий период. Применение метода «инфляция минус» предполагает, что тариф растет медленнее, чем инфляция, но это должно компенсироваться за счет роста эффективности производства компании-монополиста, а введение при этом долгосрочного регулирования становится реальным стимулом для сокращения издержек. Однако метод тарифного регулирования подвергается серьезной критике в современных отечественных исследованиях.
Например, В. Войтков отмечает, что при разрыве между прогнозируемыми и реальными темпами инфляции существующий принцип формирования тарифов неэффективен. Так, отставание тарифов на электроэнергию от реальной инфляции делает энергокомпании убыточными, замораживая их доходы, и приводит к снижению объемов финансирования инвестиционных и ремонтных программ и, как следствие, надежности энергоснабжения потребителей [10].
Действительно, анализ динамики плановых и фактических значений уровня инфляции (табл. 2) показывает значительные расхождения между прогнозными и фактическими показателями уровня инфляции.
таблица 2
Отклонение планового и фактического ИПЦ
Год Фактический ИПЦ Плановый ИПЦ Отклонение ИПЦ (факт — план) (стб. 2 - стб. з) % погрешности (отклонение в % от плана) (ст. 4/ст. 3) % погрешности (отклонение в % от факта) (ст. 4/ст. 2)
2007 11,9 8,0 3,9 48,80 32,80
2008 13,3 10,5 2,8 26,70 21,10
2009 8,8 13,0 -4,2 -0,32 -0,47
2010 8,8 7,0 1,8 0,20 0,07
2011 6,1 6,5 -0,4 -0,06 -0,07
2012 6,6 6,0 0,6 0,10 0,09
2013 6,5 5,5 1,0 0,18 0,15
Анализ табл. 2 показывает, что превышение фактического уровня инфляции над прогнозным в 2006-2013 гг. составляло до 48,8%. Поэтому в сложившейся ситуации при применении данного метода ценового регулирования тарифов необходимо ставить вопрос о переходе к более точному прогнозированию уровня инфляции с целью корректного определения базы расчета тарифов на последующие годы.
В значительной части статей, а также отчетов официальных органов, приводится статистика изменения цен на продукцию естественных монополий и индексов цен (дефлятора, ИПЦ, ИЦП), а также встречаются различные модели оценки влияния уровня тарифов на уровень инфляции. В конечном итоге приводится
общий вывод с небольшим различием в итоговых расчетах в виде «рост уровня тарифов на 10% приводит к ускорению инфляции на 4%». Однако необходимо отметить, что данная причинно-следственная связь не настолько очевидна, так как регрессионная модель всего лишь позволяет выявить с некоторой уверенностью наличие взаимного влияния двух величин. Учитывая, что до текущего момента индексация тарифов осуществлялась с использованием уровня инфляции, верен и обратный факт: инфляция способствует росту тарифов. Из многих источников следует, что опережающий инфляцию рост цен на продукцию естественных монополий связан с также опережающим инфляцию ростом заработных плат и цен на топливо.
Из сказанного выше очевидно, что получается своего рода замкнутый круг, когда чем больше уровень инфляции, тем и выше рост тарифов. Однако при этом в ходе принятия решения об уровне тарифов отсутствует связь с другими плановыми показателями развития экономики, а именно темпом прироста ВВП, или же ВРП, если говорить о регионах с «ручным» регулированием тарифов.
По нашему мнению, необходимо привязать регулирование цен на продукцию естественных монополий в России не только к инфляции, но и к динамике экономического роста по следующей схеме: если наблюдается экономический рост выше среднеустановленных значений, то рост тарифов осуществляется с повышающим поправочным коэффициентом к уровню инфляции; если динамика ВВП соответствует средним значениям, то рост тарифов приравнивается к уровню инфляции; и если динамика ВВП ниже средне установленных значений — происходит индексация с понижающим поправочным коэффициентом. Таким образом, применение данного механизма при проведении тарифной политики в фазе перегрева экономики будет замедлять опасную деловую активность, а при экономическом росте ниже среднеустановленных значений — стимулировать экономику. Если данная мера найдет свое применение, государство создаст еще один «автоматический стабилизатор» экономики. Его действенность будет зависеть от того, насколько чувствителен совокупный объем выпуска к изменению уровня тарифов.
литература
1. официальный сайт Федеральной службы государственной статистики: [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.gks.ru. (Дата обращения: 28.02.2015).
2. официальный сайт Федеральной службы по тарифам (ФСТ России): [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.fstrf.ru. (Дата обращения: 28.02.2015).
3. официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России): [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www. economy.gov.ru. (Дата обращения: 28.02.2015).
4. Изменения в структуре электроэнергетики США (Краткое изложение доклада Департамента энергетики США) // Энергетик. 2001. № 10-12.
5. Averch н., Johnson L. Behavior of the firm under regulatory constraint // American Economic Review. December. 1962. P. 1052-1069.
6. малкин П. А. Рыночные преобразования в электроэнергетике стран Западной Европы // Энергетическое строительство. 1995. № 4. С. 8-13.
7. Raentigam R. R., Panzar J. C. Effects of the change from rate of return to price-cup regulation // American Economic Review. May. 1993. P. 191-198.
8. марочкина с. с. Тарифное регулирование в условиях реформирования энергетики России: Дисс.....канд. экон. наук. Омск, 2006. 145 с.
9. кутернин А. м. Совершенствование государственного регулирования естественных монополий в современных условиях: Дисс. ... канд. экон. наук. М., 2009. 176 с.
10. Войтков В. Тарифообразование: основные подходы // ЭнергоРынок. 2005. № 11: [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.e-m.ru/er/2005-11/22837. (Дата обращения: 28.02.2015).
