CC BY
57
Экономические науки Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2013, № 3 (3), с. 239-242
УДК 342.951
АЛЬТЕРНАТИВНОЕ РАЗРЕШЕНИЕ СПОРОВ МЕЖДУ КОММЕРЧЕСКИМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ И ОРГАНАМИ ВЛАСТИ КАК СПОСОБ УВЕЛИЧЕНИЯ ТЕМПОВ РАЗВИТИЯ ИННОВАЦИОННОЙ ЭКОНОМИКИ
© 2013 г.
А.А. Тимофеева Нижегородский госуниверситет им. Н.И. Лобачевского
Поступила в редакцию 08.07.2013
Рассматривается возможность использования способов альтернативного разрешения споров применительно к административно-правовым спорам между коммерческими организациями и органами исполнительной власти в условиях изменения современного государства. Анализируются теоретические основы такого применения в соответствии со структурой административно-правового спора и подчеркиваются экономические преимущества использования АРС для участников спора.
Ключевые слова: альтернативное разрешение споров, административно-правовой спор, структура и элементы административно-правового спора, АРС в налоговых спорах.
Современное государство смещает акценты своего функционирования в сторону все более тесного взаимодействия с гражданами, которые в настоящее время выступают (или, по меньшей мере, позиционируются) как потребители государственных услуг, обладающие определенным набором прав и обязанностей, а также возможностью обратиться к соответствующим процедурам в случае имеющего место или предполагаемого нарушения таких прав. Схожая ситуация складывается и в отношениях государства с юридическими лицами, поскольку для повышения привлекательности предпринимательской среды в Российской Федерации необходимо принципиально иное, нежели раньше, отношение государства к бизнесу. Обозначенное перераспределение ролей не может не накладывать отпечаток и на систему разрешения споров, возникающих в процессе реализации властной административной деятельности между органами публичного управления и юридическими лицами. Провозглашение необходимости повсеместного внедрения способов альтернативного разрешения споров находит отклик и применительно к административно-правовым спорам, что в целом отвечает вызовам современных реалий. Однако, на наш взгляд, стоит обратиться к общетеоретическим основам использования таких способов, поскольку зачастую возможность их применения в публично-правовых спорах в целом и в административно-правовых спорах в частности вызывает сомнения.
Административно-правовой спор представляет собой отраслевую разновидность спора о праве (правового спора), обладая при этом родовыми чертами, присущими правовым спорам в общем, и определенной спецификой, обусловленной его возникновением в процессе реализации властной деятельности. Для того чтобы сделать вывод о возможности применения способов альтернативного разрешения споров, необходимо понять, насколько эта специфика влияет на систему методов и правил, в соответствии с которыми происходит разрешение таких споров.
Структура административно-правового спора представляет собой упорядоченность четырех обязательных элементов: субъект, объект, субъективная сторона и объективная сторона, что соответствует общетеоретической структуре юридического конфликта, институализированной формой которого является правовой спор [1, с. 593].
Такой элемент административно-правового спора, как субъект, вызывает наибольшее число спорных вопросов применительно к возможности использования АРС. Остановимся на нем подробнее в данной статье.
Административно-правовой спор представляет собой особый вид административного правоотношения, который в целом можно определить как специфическое охранительное административное правоотношение. Отсюда, на наш взгляд, необходимо сделать два основных вывода.
1. Субъекты административно-правового спора соответствуют субъектам административного правоотношения и представляют собой частных лиц, с одной стороны, и органы (должностных лиц) исполнительной власти (публичной администрации) - с другой. Вопрос об их равноправии в регулятивных административных правоотношениях неоднозначен и решается, скорее, в пользу вывода о неравноправии данных сторон, одна из которых обладает властнораспорядительными полномочиями, что представляется не вполне обоснованным. Однако, как уже говорилось выше, административно-правовой спор представляет собой охранительное административное правоотношение, обладающее определенной спецификой, которая по большей части состоит именно в том, что в таком правоотношении субъекты в полной мере равны. Как справедливо отмечает А.Б. Зеленцов, следует «признать не соответствующей идее правового государства и теоретически не корректной характеристику специфики административноправового спора, исходящую из утверждения о неравноправном положении сторон регулятивного административного правоотношения» [2].
2. Следовательно, при использовании способов альтернативного разрешения споров в административно-правовых спорах, одним из основных признаков которых является равноправие сторон, не возникает препятствий, связанных с субъектным составом данного правоотношения. Представляется, что конкретный вид альтернативного разрешения споров (отдельный способ) также играет свою роль, поскольку в некоторых из них субъекты обладают равными правами и обязанностями, а в некоторых субъекты обладают разным правовым статусом. Рассмотрим этот вопрос подробнее.
Рекомендация Комитета министров Совета Европы от 5 сентября 2001 года № 2001(9) «Об альтернативных судебным разбирательствам разрешениях споров между административными органами и частными лицами» [3] называет следующие виды альтернативного разрешения споров: внутренние пересмотры, примирение, медиация, договорное урегулирование, арбитраж. Очевидно, что некоторые из перечисленных способов предполагают наличие иных, кроме основных субъектов, участников спора. Так, для проведения медиации необходим посредник, для арбитража - квалифицированный арбитр. Как только разрешение спора (как в арбитраже) или содействие в его разрешении (как в медиации) попадает в компетенцию нейтрального лица и, следовательно, орган или должностное лицо теряет право производить властно-распорядительные действия, равноправие
сторон обеспечивается в полной мере. Характерно это и для договорного урегулирования, и для примирения, учитывая, однако, некоторые акценты: поскольку при данных способах, которые характерны, скорее, для частноправового пространства, никто не может принудить стороны к достижению какого-либо соглашения, равно как и сами стороны не могут повлиять друг на друга иными методами, кроме убеждения, при любом нарушении равенства сторон, процедура может прекратиться. Что касается внутренних пересмотров, то с сожалением можно констатировать тот факт, что желаемое в данном случае отличается от действительного. Фактически, равноправие в полной мере должно обеспечиваться и при обжаловании гражданами решений и действий (бездействий) органов власти и должностных лиц, однако контроль над принятием таких решений в должной мере не обеспечен, а органы власти, пересматривающие зачастую свое же решение, не готовы отказаться от него. Вместе с тем такое обжалование должно являться инструментом, который показывает органу (должностному лицу) наличие спора (существование лица с противоборствующими интересами, права и интересы которого, по его мнению, нарушены), а также предоставить возможность самостоятельно исправить ошибки, если они присутствуют, либо объяснить лицу, что его права не нарушаются (таким образом, если это действительно так, спор окажется ложным). В любом случае в данном правоотношении положение сторон опять же характеризуется равенством, а также предполагает их взаимодействие.
Таким образом, специфика субъектного состава административно-правового спора ни в коей мере не влияет на возможность использования средств альтернативного разрешения споров, поскольку предполагает равноправие сторон в данных охранительных административных правоотношениях.
Что касается такой специфической характеристики обязательного субъекта административноправового спора - органа (должностного лица) публичной администрации - как компетенция, представляется, что она также не должна стать препятствием к использованию АРС, несмотря на высказываемые об этом мнения. Как основа правового статуса органа исполнительной власти, компетенция представляет собой установленную в соответствии с законом совокупность полномочий, а также правовых форм и методов деятельности государственного органа [4, с. 198].
Противники использования АРС в обозначенных нами спорах говорят о том, что поскольку
орган публичной администрации неправомерен принимать решения, выходящие за пределы его компетенции, он не сможет в полной мере участвовать в поиске компромиссного решения при разрешении спора.
Представляется, что такой довод противоречит самой сути разрешения спора. Разрешение юридического конфликта (применимо и к разрешению спора) - это то или иное действие (решение) самих субъектов конфликта либо третьей стороны, прекращающее противоборство мирными средствами: либо путем согласования интересов противоборствующих сторон, либо путем императивного предписания соответствующего органа [1, с. 621]. Однако единственным решением, которое может прекратить административноправовой спор (в случае если мы говорим о принятии решения самими субъектами, а не иными участниками спора) может являться решение, принятое органом власти (должностным лицом) в рамках его компетенции, поскольку все иные решения будут противоречить нормативным предписаниям и, следовательно, порождать другие споры, не разрешая должным образом и основного.
Следовательно, согласно общетеоретическим положениям о юридическом конфликте, применительно к административно-правовым спорам и их специфике в элементе субъектного состава, препятствий для применения способов альтернативного разрешения споров в обозначенной нами категории споров нет.
Наиболее яркой иллюстрацией не только возможности применения способов альтернативного разрешения споров в спорах с органами государственной власти, но и уже происходящего их внедрения в правовое поле Российской Федерации являются налоговые споры, поскольку именно налоговая политика государства является мощным фактором привлечения или, наоборот, отпугивания бизнеса. В этой связи вызывающими интерес документами являются Приказ ФНС России от 13.02.2013 № ММВ-7-9/78 «Об утверждении Концепции развития досудебного урегулирования налоговых споров в системе налоговых органов Российской Федерации на 2013-2018 годы» [5] и, соответственно, сама Концепция, которая представляет собой «систему основных направлений в развитии и совершенствовании досудебного урегулирования налоговых споров в системе налоговых органов Российской Федерации на период 2013-2018 годов». Именно в налоговых спорах уже складывается история досудебного урегулирования, поскольку с 01 января 2009 г., с принятием Федерального закона от 27 июля
2006 г. № 137-ФЗ «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования» [6], досудебное обжалование решений о привлечении (об отказе в привлечении) к ответственности за совершение налогового правонарушения стало обязательным. Как отмечается в указанной Концепции, данные изменения привели не только к снижению нагрузки на арбитражные суды (ежегодное сокращение споров, рассмотренных арбитражными судами Российской Федерации, с участием налоговых органов на 1520%), но и к снижению жалоб на действия (бездействия) налоговых органов в целом (ежегодное сокращение на 10%).
Данный документ провозглашает своей стратегической целью «развитие внесудебных механизмов урегулирования налоговых споров, позволяющих добиваться разрешения налоговых споров без участия суда, в том числе развитие примирительных процедур, иных внесудебных процедур, позволяющих устранить конфликтные ситуации при обращении в Федеральную налоговую службу без необходимости подачи письменной жалобы, повышение прозрачности процедуры рассмотрения жалоб, упрощение способов взаимодействия, создание условий и стимулов для разрешения споров во внесудебном порядке» [5]. Все это является мощными факторами для развития предпринимательской деятельности, позволяет увеличить привлекательность российской площадки для ведения бизнеса.
Из целей, провозглашенных в Концепции, стоит особо выделить «переход от досудебного порядка разрешения налоговых споров к внесудебному, урегулирование споров без участия суда, в том числе развитие примирительных процедур» и «совершенствование интернет-сервисов, облегчающих подачу жалоб и отслеживание стадий их рассмотрения, развитие электронных сервисов и услуг» [5].
При этом стоит отметить, что досудебное разрешение споров является выгодным не только коммерческим организациям, но и налоговым органам. Как показывает складывающаяся судебная практика, рассмотрение судебных споров, связанных с обжалованием результатов налоговых проверок, может закончиться не просто отменой принятого по результатам проверки решения, но и существенными расходами для налоговых служб. Так, в Определении Арбитражного суда города Москвы от 09 марта 2011 г. по делу
№ А40-20664/08-114-78 [7] суд определил взыскать с Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы № 47 по городу Москве в пользу корпорации «Аэлита Софтвэа Корпор-эйшн» (США) 2 889 302 рубля 19 копеек расходов на оплату услуг представителя. И это дело является одним из целого ряда сходных дел.
Таким образом, стоит признать тот факт, что настало время для развития способов досудебного и внесудебного разрешения споров с органами власти, так как такое развитие предполагает существенное снижение неблагоприятных последствий для обеих сторон данных споров.
Список литературы
1. Общая теория государства и права: Академический курс в трех томах / Отв. ред. М.Н. Марченко. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2007.
2. Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории: Монография. 2-е изд., испр. и доп. М.: РУДН, 2009. 692 а
3. Рекомендация Комитета министров Совета Европы от 5 сентября 2001 года № 2001(9) «Об альтернативных судебным разбирательствам разрешениях споров между административными органами и частными лицами» // СПС «Гарант».
4. Административное право России: Учебник / Под ред. Н.М. Конина, Ю.Н. Старилова. 2-е изд., пересмотр. М.: Норма; Инфра-М, 2010.
5. http://www.nalog.ru/docs/4052937/ (дата обращения: 29.04.2013).
6. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования» // Российская газета. 2006. 29 июля.
7. http://kad.arbitr.ru/Card/3ca6be98-909c-447e-8d 42-9d805f5869ed (дата о бращения: 29.04.2013).
ALTERNATIVE DISPUTE RESOLUTION IN DISPUTES BETWEEN COMMERCIAL ORGANIZATIONS AND PUBLIC AUTHORITIES AS A MEANS TO INCREASE THE PACE OF INNOVATIVE ECONOMY DEVELOPMENT
A.A. Timofeeva
The possibility of settling disputes between commercial organizations and public authorities by means of alternative dispute resolution (ADR) in connection with changes in modern state is considered, the theoretical basis for such kind of settlement is analyzed based on administrative dispute structure, economic benefits of using ADR means for dispute parties are highlighted.
Keywords: alternative dispute resolution, administrative dispute, administrative dispute structure and elements, ADR in tax disputes.
