CC BY
27:::::::::::::::::::::::::::::::: Конституционное U административное Право
УДК 342
GENERAL ADMINISTRATIVE LAW IN CENTRAL ASIA IN THE DEVELOPMENT PROCESS
Jörg Pudelka
Head of the GIZ Office in Kazakhstan, the administrative court judge in Berlin;
e-mail: [email protected]
Jens Deppe
Head of the GIZ Office in Georgia; e-mail: [email protected]
Keywords: administrative law in Central Asia; Law on administrative procedures; administrative act; administrative justice.
Abstract. This article is informative and analytical. The authors considered stages of development of general administrative law in Central Asia. The article will be divided into several parts, each of which will review issues of legislation on administrative procedures in the countries of Central Asia.
In the concluding part of the article as the certain aspects the current situation of legal literature in the field of administrative law and review of the principle of examination of facts by the court, and conclusion of an amicable settlement are considered. The analysis of the impact of administrative law reform on the various types of ratings Human Development Index (United Nations Development Programme), the index of democracy (The Economist), the Bertelsmann Transformation Index (BTI), the Corruption Perceptions Index (CPI), the World Bank index (World Bank, International Finance Corporation) are suggested.
The authors tried to convey to the legislator the positive experience of some Central Asian countries in the application of the principle of investigating the circumstances of the court and the conclusion of a settlement agreement in court. This will reduce the burden on the courts, so on the basis of a settlement agreement the executive document may be issued. In addition, the article provides links to sources that detail the issue of the process of preparing the European Code of Administrative Procedures. This bill, in turn, provides for the principles of the rule of law and general administrative rules in the same content as the rules in most national European laws on administrative procedures.
The authors developed a set of recommendations for administrative law reform in Central Asia based on the summarized analysis of the legal framework and law enforcement practice in Kazakhstan, Kyrgyzstan, Turkmenistan, Uzbekistan and Tajikistan.
ОБЩЕЕ АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ В ПРОЦЕССЕ РАЗВИТИЯ
Йорг Пуделька
руководитель представительства GIZ в Казахстане, судья административного суда
г. Берлин; e-mail: [email protected]
Йенс Деппе
руководитель представительства GIZ в Грузии; e-mail: [email protected]
Ключевые слова: административное право Центральной Азии; закон об административных процедурах; административный акт; административная юстиция.
Аннотация. Данная статья является информационно-аналитического характера. Авторы в статье попытались рассмотреть этапы развития общего административного права в Центральной Азии. Статья будет разделена на несколько частей, каждая из которой будет рассматривать отдельные вопросы развития законодательства об административных процедурах в странах Центральной Азии.
В заключительной части статьи в качестве отдельных аспектов рассмотрено состояние дел с юридической литературой в области административного права и обзор принципа исследования обстоятельств дела судом и заключения мирового соглашения. Также предложены результаты анализа влияния реформ административного законодательства на различного рода рейтинги: индекс гуманитарного развития (United Nations Development Programme), индекс демократии (The Economist), индекс трансформации Бертельсмана
Конституциялыц жэне экшшШк цуцыц
(Bertelsmann transformation index), индекс восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index), индекс Всемирного банка (World Bank, International Finance Corporation).
Авторы попытались донести до законодателя положительный опыт некоторых стран Центральной Азии в части применения принципа исследования обстоятельств судом и заключения в суде мирового соглашения. Это позволит уменьшить нагрузку на суды, и на основании мирового соглашения может быть выдан исполнительный документ. Кроме того, в статье приводятся ссылки на источники, в которых подробно рассматривается вопрос о процессе подготовки Европейского кодекс административных процедур. Данный законопроект, в свою очередь, предусматривает принципы верховенства права и общие административные правила в таком же содержание, что и правила в большинстве национальных европейских законов об административных процедурах.
Исходя из обобщенного анализа нормативно-правовой базы и правоприменительной практики в Казахстане, Кыргызстане, Туркменистане, Узбекистане и Таджикистане, авторами выработаны ряд рекомендаций для реформ административного права в странах Центральной Азии.
ОРТАЛЬЩ АЗИЯДАГЫ ЖАЛПЫ ЭК1МШ1Л1К Ц¥к;ьщ ДАМУ ПРОЦЕС1НДЕ
Йорг Пуделька
Казацстандагы GIZ вктдШтц басшысы, Берлин цаласыныц экшшшк сотыныц судьясы;
e-mail: [email protected]
Йене Деппе
Грузиядагы GIZ вюлдтнщ басшысы; e-mail: [email protected]
TyüIh свздер: Орталыц Азиядагы эюмшшк цуцыгы; эюмшшк рэЫмдер туралы зац; эюмшшк акт; эюмшшк эдшет.
Аннотация. Осы мацала ацпараттыц-талдау сипатында эзэрленген. Авторлар мацалада Орталыц Азияда жалпы эюмшшк цуцыгыныц даму сатыларын царастырган. Бул мацала бiрнеше бвлiмге бвлтедi, эрбiр бвлiм Орталыц Азия елдерiндегi эюмшшк рэсiмдер туралы зацнаманыц дамуыныц взектi мэселелерт царастыратын болады.
Мацаланыц цорытынды бвлiмiнде жекелеген аспектыер реттде эюмшшк цуцыц саласындагы зац эдебиетШц жагдайы жэне соттыц w бойынша мэн-жайларды зерттеуi мен б^мгершшк келiсiмдi жасасу цагидаттарына шолу жасалды. Сонымен цатар эюмшшкзацнама реформаларыныц тYрлi рейтингтерге гуманитарлыцдаму индекс (United Nations Development Programme), демократия индекс (The Economist), Бертельсман транс-формациялау индекс (Bertelsmann transformation index), сыбайлас жемцорлыцты тYсiну индекс (Corruption Perceptions Index), ДYниежYзiлiк банк индекс (World Bank, International Finance Corporation) ыцпал етуiне талдау цорытындылары усынылды.
Сотпен зерттеу цагидасын цолданудыц мэн-жайлары жэне сотта бейбтшшк келшмт цуру шецбертде Орталыц Азияныц кейбiр елдерiндегi тиiмдi тэжiрибесiн авторлар зацшыгарушыларга жеткiзудi талпынган. Бул соттарга деген ЖYктеменi азайтуды жэне бейбтшшк келiсiмi негiзiнде орындалганы туралы цужат берудi цамтамасыз етедi. Будан басца, мацалада эюмшшк рэЫмдер туралы Еуропалыц кодекст эзiрлеу процеЫ туралы сурацтарды толыц царастыратын цайнар квздерiне сытемелер кврсетыген. Осы зац жобасы бiрцатар эюмшшкрэЫмдер туралы улттыц еуропалыц зацдардагы ережелер курамындагы жалпы эюмшшк ережелердi жэне цуцыц Yстемдiгi цагидасын царастырады.
Казацстанныц, К,ыргызстанныц, Тyрiкменстанныц, Озбекстан мен Тэжжстанныц нормативтж-цуцыцтыц базасы мен цуцыц цолдану практикасына жасалган жалпыланган талдау негiзiнде авторлар Орталыц Азия елдершц эюмшшк цуцыгын реформалау Yшiн бiрцатар усынымдарды пысыцтады.
ALLGEMEINES VERWALTUNGSRECHT IN ZENTRALASIEN IN DER ENTWICKLUNG
Fortsetzung, Der erste Teil des Beitrages finden Sie in der letzten Ausgabe der Zeitschrift
Teil IV. Einzelne Aspekte
1. Rechtswissenschaftliche Literatur
Die Rückmeldungen auf eine kleine Umfrage über die rechtswissenschaftliche Literatur in den zentralasiatischen Staaten (September 2016) offenbaren einen Mangel an Lehrbüchern, die sich mit dem neueren Verwaltungsrecht auseinandersetzen. Das allgemeine Verwaltungsrecht, aufgeteilt nach Verwaltungsverfahren und (gerichtlichem) Prozessrecht, sowie das besondere Verwaltungsrecht sind weder mit Monographien, noch mit Lehrbüchern, Fallsammlungen oder Gesetzeskommentaren ausreichend in den Gerichts- und Universitätsbibliotheken der zentralasiatischen Staaten vertreten. Auch Kasachstan verfügt nicht über eine ausreichende eigene nationale Literatur im Verwaltungsrecht. Außerdem gibt es kaum Fallsammlungen -ein Mangel, der die Qualität der juristischen Ausbildung nachteilig beeinflusst.
Soweit sie überhaupt erhältlich sind, enthalten Kommentierungen von Gesetzen noch relativ wenige Rechtsprechungszitate, so dass ihre Brauchbarkeit für den Rechtspraktiker begrenzt ist. Aber auch als Interpretationshilfe für Studenten eignen sich Gesetzeskommentare nicht unbedingt, weil die Autoren noch zu selten über die wörtliche Auslegung hinausgehen. Diesen Mangel kompensieren zum Teil die höchsten Gerichte mit amtlichen Erläuterungen über das Verständnis und die Anwendung von Normen, insbesondere prozessualen. Diese fußen aber nicht selten auf überblicksartigen Auswertungen der Gerichtspraxis im Allgemeinen, mit denen sich die Analyseabteilungen oder Arbeitsgruppen Oberster Richter beschäftigen, weniger auf der genauen Verarbeitung von Normauslegungen in individuellen Gerichtsentscheidungen.
Zur Menge, Zugänglichkeit und Verbreitung neuerer rechtsvergleichender Dissertationen im Bereich des Verwaltungsrechts kann hier wegen der verschiedensten Erscheinungsorte keine Aussage getroffen werden. Es ist davon auszugehen, dass im Ausland zumindest in kleinerem Ausmaß eine Art Parallelliteratur über einzelne Rechtsgebiete des Verwaltungsrechts im Entstehen begriffen ist, hauptsächlich aus Sicht der im Ausland studierenden Studenten und Doktoranten verfasst. Der Schwerpunkt solcher Darstellungen liegt überwiegend auf dem ausländischen Recht und auf neuen nationalen Gesetzentwürfen. Dabei wird nicht immer auf Tatsachen wie rechtliche Praxis und Verwaltungsinstitutionen der zentralasiatischen Staaten eingegangen.
Am meisten ist das Recht der Ordnungswidrigkeiten in Buchform erhältlich, weil es traditionell bisher zum Kern des Verwaltungsrechts gezählt hat.
Reformiertes allgemeines oder besonderes Verwaltungsrecht hat es dagegen schwerer, in den Bibliotheksbestand der Universitäten vorzudringen. Lehrbücher werden einer ausführlichen Prüfung unterzogen, bevor sie als offizielle Ausbildungsliteratur anerkannt werden - ein Umstand, der den Mangel an Rechtsliteratur manchmal noch verschärft.
Eine wichtige Quelle für Innovationen im Verwaltungsrecht stellen die Sammelbände mit Konferenz- und Seminarmaterialien dar, die oft als gemeinsame Produktion nationaler Einrichtungen mit internationalen Organisationen herausgegeben werden. Sie enthalten auch Stellungnahmen internationaler Juristen und Rechtsvergleiche. Zudem sind sie weitgehend unzensiert in dem Sinne, dass die Reden, Aufsätze und Berichte als Beiträge zur wissenschaftlichen Auseinandersetzung gewöhnlich keiner weiteren Überarbeitung unterzogen wurden, sondern meistens wie vorgetragen abgedruckt wurden.
Urteilsveröffentlichungen beschränken sich oft auf wenige ausgewählte höchstrichterliche Entscheidungen. Eine umfangreichere Veröffentlichung von Entscheidungen im Verwaltungsrecht findet lediglich in Kasachstan und - in geringerem Umfang - auch in der Kirgisischen Republik statt.
Nicht nur der spärliche Umfang an Rechtsliteratur, auch der Zugang zu Büchern erscheint teilweise problematisch. Aus Tadschikistan wird berichtet, dass die Autoren bisher gezwungen waren, ihre verwaltungsrechtlichen Werke auf eigene Kosten drucken und verteilen zu lassen. So gibt es ca. vier bis fünf Lehrbücher des Verwaltungsrechts. In den Jahren 2013 und 2014 erschienen drei Bücher zum Verwaltungsrecht in kleinerer Auflage (500 Exemplare). Sie wurden hauptsächlich von den Studenten aufgekauft. Die Bibliotheken erwerben nicht genügend Exemplare. Das Fach Verwaltungsrecht nennt sich «Administratives Recht und Prozess» und ist unterteilt in den Allgemeinen Teil, den Besonderen Teil und den (gerichtlichen) Prozess. Zum Verwaltungsverfahren der Behörden gibt es noch kein entsprechendes Lehrbuch.
Ähnlich sieht es in der Kirgisischen Republik aus: Seit der Unabhängigkeit sind zwei Lehrbücher zum Verwaltungsrecht erschienen, in den Jahren 2008 und 2016. Beide sind unter der Redaktion von N. T. Sheripov herausgegeben worden. Das erste Lehrbuch wurde noch im alten Stil verfasst, mit Schwerpunkten auf dem staatlichen Verwaltungssystem mit seinen Strukturen und Hierarchien, dem Staatsdienst und dem Recht der Ordnungswidrigkeiten. Ein Kapitel ist dem gerichtlichen Verwaltungsprozess
KoHcmumyHuxabiK, MdHe dKiMrnmiK K^KfiiK,
gewidmet. Das Verwaltungsverfahren wird nicht behandelt. Die Neuauflage im Jahr 2016 ließ vieles unverändert. Im neuen Kapitel über das Verwaltungsverfahren werden lediglich die Normen des neuen Gesetzes «Über die Grundlagen der Verwaltungstätigkeit und Verwaltungsverfahren» wiedergegeben. Beide Lehrbücher werden hauptsächlich von den Studenten der nationalen staatlichen Universität gelesen, weil der Herausgeber den Lehrstuhl leitet. Welche Lehrbücher die Studenten der anderen Universitäten lesen, konnte in der Kürze der Zeit nicht ermittelt werden. Auch die folgenden Angaben aus den anderen zentralasiatischen Staaten beruhen auf einer Schnellumfrage, es ist also nicht ausgeschlossen, dass wir einige Werke übersehen haben.
In Turkmenistan wird das Verwaltungsrecht bisher ausschließlich nach dem auf Turkmenisch erschienenen Lehrbuch «Verwaltungsrecht. Allgemeiner Teil» von 2012 unterrichtet.1 Die Ausgabe umfasst folgende Fragen:
- Staatsverwaltung: Begriff und Grundsätze;
- Verwaltungsrecht: Gegenstand und System;
- Verwaltungsrechtliche Normen;
- Verwaltungsrechtliche Verhältnisse;
- Staatsverwaltungsorgane;
- Staatsdienst (Staatsangestellte);
- Formen und Methoden der Staatsverwaltung;
- Verwaltungsakt;
- Vertrauens- und Zwangsmaßnahmen in der Staatsverwaltung;
- Ordnungswidrigkeiten;
- Verwaltungsprozess;
- Verwaltungsverfahren;
- Einhaltung der Kontrolle und Ordnung in der Staatsverwaltung.
In Usbekistan gibt es in der Hauptsache zwei Lehrbücher zum Allgemeinen Teil (Khamedov I.A., Khvan L B., Tsay I.M., 2012) sowie zum besonderen Teil (Khvan L.B., 2010). - Ein genauerer Blick auf die rechtswissenschaftliche Literatur zum usbekischen Verwaltungsrecht einschließlich des Beamtenrechts zeigt, dass in den Jahren 2000 bis 2014 insgesamt 16 Werke «von rechtswissenschaftlichem Interesse» in russischer oder englischer Sprache erschienen sind. Hierunter befinden sich Monografien, Aufsatzsammlungen, Lehrbücher und praktische Studienbücher. Von diesen sind nach Aussage unseres Berichterstatters lediglich fünf in den Bibliothekskatalogen weiterer Staaten aus dem Bereich der GUS verzeichnet. Zugleich gibt es nur zwei Dissertationen aus dem Bereich des Verwaltungsrechts, die in
russischer Sprache erschienen sind: «Staatsund Verwaltungssystem der BRD» (D. Ch. Kamalova, 2001), sowie «Organisatorische und rechtliche Probleme der Vervollkommnung des staatlichen Verwaltungssystems der Republik Usbekistan» (I.A. Khamedov, 2004). Unserem Berichterstatter ging es bei seiner Bestandsaufnahme der russischen oder englischsprachigen Werke darum, den Beitrag Usbekistans zur rechtswissenschaftlichen Entwicklung in der GUS aufzuzeigen. Allerdings ist hinzuzufügen, dass die russische Sprache für Publikationen in Usbekistan häufig gegenüber dem Usbekischen noch bevorzugt wird. Die sechzehn in Usbekistan erschienenen Werke sollen an dieser Stelle thematisch bezeichnet werden:
1) Einführung von e-Governance und Verwaltungsreform (2005)
2) Die Herrschaft des Rechts in den öffentlich-rechtlichen Rechtsbeziehungen, Konferenzmaterialien (2005)
3) Verwaltungsreform in Usbekistan: Erfahrung und Probleme rechtlicher Regulierung, Symposium-Materialien (2008)
4) Verwaltungsrechtsreform in Usbekistan, Erfahrungen und Probleme aus rechtlicher Sicht, Seminar-Materialien (2008)
5) Besonderer Teil des Verwaltungsrechts, Lehrbuch (2010)
6) Aktuelle Fragen für eine effektivere Verwaltungsgerichtsbarkeit, Monitoring von Rechtsprechung (2010)
7) Verwaltungsjustiz: zur Ausarbeitung einer wissenschaftlichen Konzeption in der Republik Usbekistan, Materialien einer intern. Konferenz (2011)
8) Aktuelle Fragen der Ausarbeitung des Gesetzentwurfs zum Kodex über Ordnungswidrigkeiten, Teil 1 und 2 (2012)
9) Allgemeiner Teil des Verwaltungsrechts der Republik Usbekistan, Lehrbuch (2012)
10)Staatsverwaltung im Bereich der außenwirtschaftlichen Beziehungen (2012)
11)Erlaubnisverfahren für Unternehmer (2013)
12)Sammelband Verwaltungsgesetzgebung
(2013)
13)Sammelband Verwaltungsgesetzgebung, 2. Ausgabe (2013)
14)Staatsdienst (2014)
15)Handbuch zum Erlaubnisverfahren für Unternehmer (2014)
16)Formulare im Verwaltungsprozess
(2014).
Als weiteres, interessantes Werk ist das 2015 in Usbekistan erschienene praktische Handbuch zur Gesetzesfolgenabschätzung zu
1 Die Autoren sind Myratgeldi Tyllayev, Ilmyrat Bekiyev, Aydogdy Charyyev, Bayramgul Orazdurdyyeva, Sayat Tangrygulyyeva.
Teil, Teil,
erwähnen (UNDP).
Selbst Kasachstan hat keine besonders umfangreichere nationale Literatur im Verwaltungsrecht zu bieten. Hier gibt es nach unserer Erkenntnis sechs verschiedene Lehrbücher. Nur eines davon ist nach dem Jahr 2000 verfasst worden:
1) Tataryan V. G., Verwaltungsrecht der Republik Kasachstan, Karaganda 1994;
2) Verwaltungsrecht. Allgemeiner Redaktion A. A. Taranov, Almaty 1997;
3) Verwaltungsrecht. Besonderer Redaktion A. A. Taranov, Almaty 1998;
4) Ibragimov C. J., Verwaltungsrecht, Studienbuch (Allgemeiner Teil), Almaty 2000;
5) Taranov A. A., Verwaltungsrecht, Akademischer Kurs, Almaty 2000;
6) Verwaltungsrecht, Redaktion R. A. Podoprigora, Studienkurs, Almaty 2010.
Die Verwendung der kasachstanischen Literatur von 1994 - 2000 erscheint problematisch, weil viele Gesetzesänderungen nicht verarbeitet wurden, und weil teilweise noch der alte Ansatz des Rechts der Ordnungswidrigkeiten im Vordergrund steht.
Erwähnenswert ist, dass sich die zentralasiatischen Juristen nicht nur der nationalen Literatur bedienen, sondern wegen des sprachlichen Zugangs häufig auch die russische Literatur lesen. Allerdings können weder Gesetzgebung noch Literatur des Öffentlichen Rechts Russlands als progressive Vorbilder für ein modernes Verwaltungsrecht dienen. Daher greifen Verwaltungsjuristen auch auf die Literatur aus anderen Rechtssystemen zurück, insbesondere auf das europäische Verwaltungsrecht. Impulsgeber für Reformschritte der zentralasiatischen Staaten im Verwaltungsrecht waren in den letzten zehn Jahren vor allem Vorhaben der internationalen Entwicklungszusammenarbeit, vor allem diejenigen, die von USAID und vom Bundesministerium
für wirtschaftliche
Zusammenarbeit und
Entwicklung (BMZ) gefordert wurden.
2. Gerichtsstatistik in verwaltungsrechtlichen Streitigkeiten
Gerichtsstatistiken, die genauer nach zivilrechtlichen und verwaltungsrechtlichen Klagen unterscheiden und Angaben über den Anteil erfolgreicher Anträge im
Klageeingänge 1. Instanz
Erledigte Klagen 1 Instanz
Urteile 1.1 nstanz
Erfolgreiche Klagen 1. Instanz
Abgelehnte Klageanträge 1. I nstanz
Eingestellte (nicht weiter betrachtete) Klagen 1. Instanz
Endgültig eingestellte Klagen 1. Instanz
Klagen gegen Ordnungswidrigkeiten
Berufung und Kassation (2. Instanz)
ÄufsiGhtsyMabien. i&lnstanzl
Verwaltungsrecht enthielten, waren aus Tadschikistan, Turkmenistan und Usbekistan aus verschiedenen Gründen nicht zu erhalten. Öffentliche Zahlen gibt es jedenfalls nicht.
a) Gerichtsstatistik aus der Kirgisischen Republik2
Die folgende, öffentliche Aufstellung aus der Kirgisischen Republik gibt einen ersten Einblick in die Gerichtsstatistik in verwaltungsrechtlichen Streitigkeiten, ohne besondere Fallkategorien. Bei einem Blick auf die Tabelle fallen sogleich auf:
- die hohe Zahl an erfolgreichen verwaltungsrechtlichen Klagen erster Instanz. Im Durchschnitt (2009-2015) sind es 76 % aller Klagen, die zu Urteilen führten (d. h. rund drei Viertel derjenigen Klageverfahren, die nicht wegen Nichterfüllung der Voraussetzungen der Annahme der Klage scheiterten oder sich sonst erledigten),
- die hohe Rechtsmittelquote, im Mittel (2009-2014) sind es 83% oder rund vier Fünftel aller Urteile erster Instanz, die eine Instanz weitergingen. Über die Hälfte hiervon erreichten sodann auch noch die dritte Instanz.
- Drittens ist der Fallrückstau gut sichtbar, der sich in den letzten Jahren aufgebaut hat. Er ist durch das Ausscheiden aus dem Amt und die Neueinstellung vieler Richter bedingt -ein umfangreicher Reformprozess, der im Jahr 2010 seinen Anfang genommen hat und der immer noch nicht abgeschlossen ist. Auch in der ersten Hälfte 2016 gab es noch viele vakante Richterstellen. Von diesem Fallrückstau sind allgemein alle Rechtsgebiete gleichermaßen betroffen, nicht allein das Verwaltungsrecht.
Verwaltungssachen 2009
2010 2011 2012 2013 2014 2015
3300
3233
1459
1012 (70%)
949
653
11?
76
1000 (68%)
618
3600
3527
1194
871 (73%)
1354
701
210
76
1125 (94%)
614
4322
2632
1495
1139 (76%)
1384
837
300
534
1338 (89%)
677
4577
2629
1506
1247 (82%)
1464
782
341
457
1394 (92%)
776
5073
2838
1544
1224 (79%)
1496
927
367
340
1093 (71%)
643
5942
3880
2086
1581 (76%)
1944
1386
408
483
1803 (86%)
940
5858
3417
1591
1238 (78%)
1973
1423
403
459
1897
(?)
893
2 Quelle: http://jogorku.sot.kg.
KoHcmumywaxbiK, MdHe dKMmimK
Stellungnahme zur kirgisischen Tabelle:
Für die Prozessstatistik eines Kalenderjahres sind immer mehrere Faktoren verantwortlich, so z. B. die Zahl der Klageeingänge, die Art und Weise der Geschäftsverteilung und die Gerichtsorganisation, personelle und finanzielle Ressourcen des Gerichts, Prozessverhalten der Parteien, Rolle der Rechtsanwälte als Prozessvertreter, sowie auch externe Einflüsse wie plötzlich in einem Rechtsgebiet bzw. in einer sozialen Situation verstärkt auftretende Streitigkeiten. Daher ist es schwierig genauer einzuschätzen, wie die Zahlen der oben gezeigten Gerichtsstatistik zustande kommen. Für eine verlässliche Interpretation wären detaillierte Untersuchungen erforderlich. Andererseits lädt ein über längere Zeitraum zu beobachtender, eindeutiger Trend dazu ein, Rückschlüsse zu ziehen.
Zum Beispiel könnte die deutlich sichtbare Zunahme der Klagezahlen im
Verwaltungsrecht darauf hinweisen, dass die Bedeutung des Rechtsschutzes zunimmt. Die kirgisischen Richter haben in Interviews (Januar 2016) die Ansicht ausgedrückt, dass die steigenden Klagezahlen das Vertrauen der Bevölkerung in die Gerichtsbarkeit belegen [1]. Auch das ist eine mögliche Deutung. Sie lässt sich jedoch aufgrund der nach wie vor relativ schwachen Umfragewerte zum Vertrauen der Bevölkerung in die kirgisischen Gerichte nicht belegen. Zunehmende Klagezahlen können auch ein Ausdruck des gewachsenen Rechtsbewusstseins in der Bevölkerung sein; oder auch die Tatsache, dass in bestimmten Fallkategorien des öffentlichen Rechts mehr Streitigkeiten vor Gericht entstanden sind.
Die hohe Rechtsmittelquote ist für die postsowjetischen Rechtssysteme im Bereich der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS) eher typisch. Sie ist übrigens nicht auf das Verwaltungsrecht beschränkt. Das Prozessieren ist vergleichsweise preisgünstig, und es gibt kaum Zugangsbeschränkungen für die Berufung und die Kassation.
Interessant für den Bereich der öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten ist die hohe Erfolgsquote an den kirgisischen Gerichten (drei Viertel der angenommenen Klagen). Relativ hohe Erfolgsquoten bei verwaltungsrechtlichen Klagen von Bürgern gegen Entscheidungen oder Unterlassungen von Verwaltungsbehörden in erster Instanz werden allerdings auch aus anderen Ländern berichtet. So z. B. aus Georgien (2015: 48%;
2012: 45,5 %)3 oder aus der Ukraine (20122015: zwischen 69 und 74 %)4 In Kasachstan waren 2015 genau 37 % der (angenommenen) Klagen gegen staatliche Verwaltungsorgane (im besonderen Klageverfahren) erfolgreich, und 63 % blieben erfolglos (2014: 41% / 59%). Vgl. unten d) Tabelle aus Kasachstan.
Im Vergleich hierzu sind z. B. die Bürger der Bundesrepublik Deutschland in höchstens einem Fünftel aller gerichtlichen Prozesse in erster Instanz erfolgreich (aus der kleineren Menge der Verfahren, die mit einer gerichtlichen Entscheidung des Rechtsstreits enden). In zweiter und dritter Instanz obsiegen die Bürger nur in ungefähr 15 % der Fälle (Stand 2014).5 Hinzu kommt, dass in weniger als einem Drittel der Verfahren überhaupt streitige Entscheidungen gefällt werden. Dabei beträgt die Vergleichsquote an deutschen Verwaltungsgerichten ca. 5-6 %.
Aus den hohen Erfolgsquoten in der Kirgisischen Republik können mindestens zwei Schlussfolgerungen gezogen werden: Erstens sind die kirgisischen Verwaltungsbehörden in ihrer Verwaltungspraxis noch nicht so sicher geworden wie z. B. die deutschen Verwaltungsbehörden. Das heißt, sie sind angreifbarer in ihren Verwaltungsentscheidungen. Zweitens scheuen sich die kirgisischen Verwaltungsrichter offenbar nicht davor, auch gegen den Staat zu entscheiden. Insgesamt gesehen ist dieses ein ermutigender Befund.
Weiterhin sollte aber im Einzelnen genauer untersucht werden, aus welchen Gründen die VerwaltungsbehördensooftvorGerichtverlieren. Werden die Entscheidungen etwa häufig schon wegen Verfahrensfehlern aufgehoben? oder stützen sie sich in vielen Fällen nicht auf eine genügende Ermächtigungsgrundlage in Form eines Gesetzes? oder sind die Bürger stets so hervorragend durch Rechtsanwälte vertreten, dass die Verwaltungsbehörden öfter den Kürzeren ziehen? Die Beantwortung dieser Fragen mag an dieser Stelle dahinstehen. Die hohe Erfolgsquote ist möglicherweise ein Hinweis auf das vergleichsweise frühe Entwicklungsstadium des Verwaltungsverfahrens in der Kirgisischen Republik. Eine einheitliche Verwaltungspraxis beginnt sich erst allmählich herauszubilden.
Unbeantwortet bleibt mit dieser tabellarischen Aufstellung die Frage, wie viele erfolgreiche verwaltungsrechtliche Klagen erster Instanz letztendlich in zweiter und dritter Instanz bestätigt werden.
3 http://www.supremecourt.ge/files/upload-file/pdf/2015-year-administr.pdf und http://www.supremecourt.ge/ files/upload-file/pdf/administraciulieng2012.pdf
4 http://www. vasu.gov. ua/sudovapraktika/statistika/
5https://www.destatis.de/DE/Publikationen/Thematisch/Rechtspflege/GerichtePersonal/Verwaltungsgerich te2100240147004.pdf?_blob=publicationFile
Auch die Vergleichsquote in der
Kirgisischen Republik bleibt unklar - geht sie im Verwaltungsrecht gegen Null? Vergleich und einvernehmliche Streitbeilegung vor und außerhalb des Gerichts werden in Zentralasien bisher fast ausschließlich in privatrechtlichen Streitigkeiten praktiziert, insbesondere in Kasachstan und in der Kirgisischen Republik. In Kasachstan gilt seit 2011 ein Mediationsgesetz (Gesetz vom 28.01.2011, № 401-IV 3PK). Kasachstan macht seitdem positive Erfahrungen mit der Mediation im Zivil- und Wirtschaftsrecht.6 Die kirgisische Republik bereitet eine neue Zivilprozessordnung vor. Der kirgisische Gesetzgeber nennt das Einigungsoder Vergleichsverfahren in diesem Entwurf «Mediation» und sieht die Abgabe der Sache an einen gerichtsexternen Mediator vor (vgl. Entwurf der kirgisischen Zivilprozessordnung Art. 2 Punkte 8 - 10, Art. 153 Punkt 13, Art. 174 Punkt 2, Art. 216 Punkt 8).
Aufgrund der tendenziell
geringen Bereitschaft von Vertretern der Verwaltungsbehörden, über den Streitgegenstand zu disponieren, kann allerdings davon ausgegangen werden, dass die Vergleichsquote anders als im Privatrecht im Verwaltungsrecht allgemein sehr niedrig sein dürfte. Einen deutlichen Hinweis auf die Ablehnung einvernehmlicher Streitbeilegung im Bereich des Verwaltungsrechts enthält das Mediationsgesetz Kasachstans. Es begrenzt den Anwendungsbereich auf das Zivil-, Arbeits- und Familienrecht sowie Strafverfahren in kleineren Fällen. Selbst für diese Bereiche erklärt das Gesetz die Mediation für unanwendbar, falls eine der Parteien ein Staatsorgan sein sollte (Art. 1 Punkt 3 des Gesetzes).
Für den neuen Entwurf der kirgisischen Verwaltungsprozessordnung ist die Aufnahme von Bestimmungen über die Mediation zwar diskutiert, aber letztendlich abgelehnt worden. Ein Argument hierfür war, dass es entsprechende Vorschriften bereits im Entwurf der kirgisischen Zivilprozessordnung gebe. Notfalls könne man von ihnen auch im Verwaltungsprozess Gebrauch machen.
b) Gerichtsstatistik aus Kasachstan7 Der Blick auf die folgende Tabelle offenbart ein «normales» oder «gewöhnlicheres» Bild von den verwaltungsrechtlichen Klagen im Vergleich mit der Kirgisischen Republik. In Kasachstan waren im Jahr 2015 genau 37% der verwaltungsrechtlichen Klagen erfolgreich, im Jahr 2014 sogar 41%. Andererseits fragt sich angesichts der geringen Zahl der verwaltungsgerichtlichen Klagen im Vergleich zu den zivilrechtlichen (2,7%), ob dieses Bild schon repräsentativ ist, oder ob es sich zukünftig noch stärker wandeln wird.
Die Gesamttabelle der Verfahren, die durch den Zivilprozesskodex geregelt werden, wird hier in den folgenden zwei Tabellen nur im Auszug wiedergegeben, um die Verfahren mit Bezug zum Öffentlichen Recht abzubilden. Der Anteil der erfolgreichen Klagen wird aus der Zahl der insgesamt durch gerichtliches Urteil entschiedenen Verfahren berechnet, nicht aus der Zahl der insgesamt eingegangenen Klagen. Etwas weniger als zwei Drittel der eröffneten Verfahren (62%) wird durch eine gerichtliche Entscheidung beendet, und nur knapp die Hälfte der eingegangenen Klageanträge. Die Klagen gegen die zentralen Steuerbehörden (ca. 30%) sind weniger erfolgreich als die Klagen gegen lokale Verwaltungsbehörden (ca. 40%).
Besondere Verfahrensarten aemäß Zivilprozesskodex (öffentlich-rechtliche Streitigkeiten)
2015
1. Instanz
eingegangen e Anträge
eröffnete Verfahre n
durch gerichtliche Entscheidun g beendet
der Klage wurde stattgegebe
die Klage
wurde abgelehn t
vu
ergange n gegen Beklagte n
Zivilrechtliche Entscheidungen
460131
425120
352905 (100%)
293839 (83%)
31459 (9%)
27446 (8%)
Klagen gegen
Entscheidungen
staatlicher
Organe
(insgesamt)
14866
2014: 16785
10773
2014: 11241
6644 (100%)
2014: 6801
2470
(37%)
2014 2795(41%)
4168
(63%)
2014:
4061
(59%)
8
2014: 10
Klagen gegen Gerichtsvollzieher
5254
3703
218fi
715 (33%)
1469
6 Vgl. zur Situation in der Kirgisischen Republik und in Kasachstan: http://www.mediationkg.com/index.php/o-mediatsii/stati.html sowie http://zangerlf.com/ru/publications/158.
7 Komitee für Rechtsstatistik und spezielle Berichte der Generalstaatsanwaltschaft der Republik Kasachstan, http://service.pravstat.kz/portal/page/portal/POPageGroup/Services/Pravstat. Die betreffende Tabelle wurde uns durch das Oberste Gericht Kasachstans zur Verfügung gestellt.
Конституциялыц жэне этмшШк ц^Цыц
Klagen gegen Steuerorgane: Jur Personen 1328 1136 692 200 (29%) 492 0
Klagen gegen Steuerorgane: Individuelle Unternehmer 182 157 113 43 (38%) 70 0
Klagen gegen Steuerorgane: Natürliche Personen 191 145 95 29 (30%) 67 0
Klagen gegen Zollorgane 121 107 75 22 53 0
Klagen gegen lokale Verwaltungsorga ne 1224 977 703 288 (41%) 412 3
Klagen gegen Normativakte 43 29 15 11 10 0
Allgemeines Verfahren nach dem Zivilprozesskodex Kasachstans
2015 1. Instanz eingegange ne Anträge eröffnete Verfahre n durch gerichtliche Entscheidu ng beendet der Klage wurde stattgegeb en die Klage wurde abgeleh nt vu ergange n gegen Beklagte n
Konfiskation von Grundstücken für staatliche Zwecke 1283 1141 848 782 22 44
Schadensersatzklag en gegen Ermittlungsorgane 85 64 48 40 8 0
Rechtswidrige staatliche Beschaffung: Ergebnis unwirksam 361 329 228 67 159 1
Rechtswidrige staatliche Beschaffung: unlauterer Teilnehmer 29947 28751 28721 19465 6599 2601
Umweltschutzklage n 569 536 382 356 19 7
Steuersachen: Zahlungsklagen gegen natürliche Personen 6741 6509 5616 4942 403 271
Steuersachen: Zahlungsklagen gegen jur Personen 30 21 8 5 3 0
Steuersachen: Klagen natürlicher Personen gegen die Steuerorgane 23 13 7 4 3 0
Zollsachen 62 41 32 23 5 4
Stellungnahme zur Tabelle aus Sie zeigt, dass im Jahr 2015 genau 441.602
Kasachstan: Verfahren im allgemeinen zivilrechtlichen
Die gesamte Tabelle Kasachstans Klageverfahren stattgefunden haben
mit den erstinstanzlichen Verfahren nach («insgesamt erledigte Fälle» ohne die schnellen
Zivilprozessrecht geht über diese beiden «Befehlsverfahren»). Zugleich haben nur 11.819
Tabellenauszüge hinaus. Sie enthält alle Daten. verwaltungsrechtliche Verfahren im besonderen
Klageverfahren stattgefunden, also weniger als drei Prozent (2,7%). In der Übersicht zu 2015 sieht es wie folgt aus:
680.778 Verfahren insgesamt nach der ZPO, davon:
441.602 zivilrechtliche Verfahren zwischen streitenden Parteien,
186.530 Befehlsverfahren, 40.826 Verfahren über den zivilrechtlichen Status (unter anderem Adoption, Geschäftsunfähigkeit, unbewegliches
kommunales Eigentum und herrenloses bewegliches Eigentum, Einweisungen in die Psychiatrie, aber auch Insolvenz.) In Deutschland finden diese Verfahren hauptsächlich im Rahmen der freiwilligen Gerichtsbarkeit statt, die ein unstreitiges Verfahren regelt.
11.819 verwaltungsrechtliche
Verfahren einschließlich der Klagen gegen Gerichtsvollzieher und wahlrechtlicher Klagen.
Außerdem sind auch die Zahlen von Prozessvergleichen eingetragen: Zivilrecht:
Verträge: 134.988 streitige Entscheidungen / 4039 Vergleiche (ca. 3%)
Schadensersatzklagen: 4522 streitige Entscheidungen / 587 Vergleiche
Andere Verfahren: 30.209 streitige Entscheidungen / 1362 Vergleiche
Insgesamt 352.905 streitige Entscheidungen / 9898 Vergleiche (ca. 2,8%) Verwaltungsrecht:
Insgesamt 7114 streitige Entscheidungen / 29 Vergleiche (ca. 0,4%, ohne Gerichtsvollziehersachen 0,3%)
Fazit: Esgibtin Kasachstan vergleichsweise wenige verwaltungsrechtliche Klagen. Etwa ein Drittel ist erfolgreich. Es gibt so gut wie keine einvernehmliche Streitbeilegung durch Vergleich in diesen Verfahren.
In Deutschland werden dagegen viel mehr verwaltungsrechtliche Streitigkeiten durch einen Vergleich beendet. Die Praxis des Vergleichs an Verwaltungsgerichten beweist, dass er sowohl bei den Parteien als auch bei den Richtern beliebt ist. Im Jahr 2014 standen 21.086 gerichtlichen Urteilen nach streitiger Verhandlung (ohne Asylsachen) genau 5.543 Prozessvergleiche gegenüber.8 Das ist ungefähr ein Verhältnis von 1:4.
Trotz der Besonderheiten des gerichtlichen Verfahrens in Verwaltungssachen (Untersuchungsgrundsatz, Gesetzmäßigkeit der Verwaltung usw.) wird der Vergleich in Deutschland unter bestimmten Voraussetzungen akzeptiert.9 Der Untersuchungs-grundsatz
führt zwar zu einer Stärkung der prozessrechtlichen Stellung des Bürgers vor dem Verwaltungsgericht. Er führt jedoch nicht dazu, dass den Parteien nach Prozessbeginn die Disposition über den Rechtsstreit entzogen würde. Es gilt weiter der Verfügungsgrundsatz. Klagerücknahme, Anerkenntnis der Klage, einvernehmliche Erledigungserklärung, ein bei Gericht protokollierter Vergleich und selbst das Ruhen des Verfahrens zwecks Aufnahme außergerichtlicher Verhandlungen über eine mögliche Einigung zwischen den Parteien sind möglich. Als Regel lässt sich festhalten, dass die Verfügungsbefugnis grundsätzlich zu bejahen ist, soweit dem Vergleich nicht Rechte Dritter, zwingende gesetzliche Regelungen oder allgemeine Grundsätze des öffentlichen Rechts entgegenstehen.10
c) Untersuchungsgrundsatz und
gerichtlicher Vergleich (Ausblick)
Dementsprechend sehen die neuen Entwürfe der Kirgisischen Republik und Kasachstans zum verwaltungsgerichtlichen Verfahren ausdrücklich vor, dass die Parteien in öffentlich-rechtlichen Rechtsstreitigkeiten einen Vergleich vor Gericht abschließen können (vgl. Art. 41 des kirgisischen Entwurfs, Art. 142 - 146 des Entwurfs von Kasachstan). Der neue Zivilprozesskodex Turkmenistans enthält zum gerichtlichen Vergleich Vorschriften, die mangels gegenteiliger Bestimmungen grundsätzlich auch für verwaltungsrechtliche Streitigkeiten gelten (Art. 14, 121, 199).
Es ist daher anzunehmen, dass die Parteien in diesen Ländern zukünftig auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren häufiger einen Vergleich vor Gericht schließen werden. Die Vorteile liegen auf der Hand: Die Gerichte werden entlastet, und für den richterlich bestätigten Vergleich kann ein Vollstreckungstitel ausgestellt werden. Die fortschreitende Einführung der Mediation im Zivilprozess wird vermutlich auch den gerichtlichen Vergleich begünstigen. Es bleibt zu hoffen, dass dieses auch im Verwaltungsprozess bald der Fall sein wird. Bisher stehen dem Vergleich vor allem zwei Umstände entgegen. Aufgrund des traditionellen, sowjetisch geprägten Prozessrechts stand der Rechtsstreit häufig nicht wirklich zur Disposition der Parteien. Der Auftrag an den Richter lautete, festzustellen, wer eine Norm verletzt hat und folglich im Rechtsstreit unterliegt. Hierfür hatte der Richter grundsätzlich die Wahrheit zu ermitteln. Untermauert wurde diese Ansicht durch die häufige Beteiligung von
o
Statistisches Bundesamt: Rechtspflege / Verwaltungsgerichte 2014 (Fachserie 10, Reihe 2.4), S.17. Neben den verwaltungsgerichtlichen Urteilen gab es außerdem auch 58.367 verwaltungsgerichtliche Beschlüsse.
9 Vgl. §§ 54, 56, 58 VwVfG BRD sowie auch, zur Nichtigkeit, §§ 44 und 59 VwVfG.
10 Vgl. Kopp/Schenke, am angegebenen Ort, Rz. 12 zu § 106 VwGO.
KoHcmumywaxbiK, MdHe dKMmimK
Staatsanwälten im Zivilprozess. Die Einführung der Dispositions- und Verhandlungsmaximen in privatrechtlichen Rechtsstreitigkeiten änderte diesen Prozessauftrag. Die Parteien können nun unterliegen, wenn sie nicht die erforderlichen Tatsachen und Beweismittel für ihre Klagebehauptung vorbringen. Der Richter ist nicht mehr dafür verantwortlich, dass in jedem Fall diejenige Partei unterliegt, die - wirklich oder vermeintlich - eine Norm verletzt hat.
Zugleich wirkt aber ein zweiter Umstand dem häufigeren Gebrauch des Vergleichs als Instrument der Streitschlichtung entgegen. Die Richter sehen sich in Zentralasien schnell dem Vorwurf der Befangenheit ausgesetzt, wenn sie mit den Parteien zum Zweck der Anbahnung eines Vergleichs die Sach- und Rechtslage erörtern. Anders als im deutschen Zivilprozess ist es nicht ohne weiteres möglich, dass der Richter oder die Richterin Einzelheiten über seine/ihre Einschätzung der Sachlage und der Beweislage während des Prozesses preisgibt. Die Parteien sind es gewohnt, daraufhin sogleich die Unparteilichkeit des Richters oder der Richterin anzuzweifeln. Die Richter werden hierfür manchmal sogar disziplinarisch gemaßregelt.11 Die Verhandlungskultur vor Gericht sollte sich also wandeln und dem Gespräch über den Sachverhalt und seine rechtliche Beurteilung weiteren Raum geben.
Gerade die Verwaltungsrichter werden im Rahmen des geltenden Untersuchungsgrundsatzes zu erläutern haben, weshalb sie im Gange der gerichtlichen Ermittlung dem Vortrag der einen oder anderen Partei nicht folgen können und daher z. B. weitere Aufklärung verlangen, oder weshalb sie einen bestimmten Beweisantrag ablehnen. Die aktive Rolle des Richters bei der Prozessleitung kompensiert außerdem die Ungleichheit der Parteien im verwaltungsgerichtlichen Prozess. Es ist in der Regel nicht als Befangenheitsgrund anzuerkennen, wenn eine Richterin gegenüber einer Partei Zweifel an der Beweisbarkeit einer Tatsachenbehauptung äußert, oder wenn sie kritisiert, der angebotene Beweis reiche voraussichtlich nicht aus, um eine behauptete Tatsache zu belegen. Insbesondere kann die Richterin auch in der Gerichtsverhandlung ihre grundsätzliche Ansicht über die Anwendung und Auslegung streitentscheidender gesetzlicher Vorschriften erläutern.
Die Perspektive einer wachsenden Vergleichspraxis vor den Verwaltungsgerichten hängt somit auch davon ab, wie die zentralasiatischen Juristen die Vorschriften
zum Untersuchungsgrundsatz auslegen werden (vgl. Art. 12 des Gesetzentwurfs der Kirgisischen Republik, Art. 9 des Gesetzentwurfs Kasachstans, Art. 15 und 275 des Zivilprozesskodex Turkmenistans). Eine enge Auslegung zum Nachteil des Dialogs vor Gericht wäre der einvernehmlichen Streitbeilegung nicht förderlich. Auch eine Anwendung des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung zum Nachteil der Verhandlungsbereitschaft der Prozessvertreter der Verwaltungsbehörden wäre kontraproduktiv (vgl. Art. 142.2 und 145.4 des Entwurfs Kasachstans). Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit sollte nicht formal gesehen werden, sondern inhaltlich. Zur gerichtlichen Ablehnung eines Vergleichs ist in jedem Fall zu prüfen, ob die Verwaltungsbehörde gegen Normen, gegen das öffentliche Interesse oder gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung handeln würde, wenn sie sich mit einem privaten Bürger einigen würde. In vielen Fällen steht dem Interesse einer einvernehmlichen Streitbeilegung nichts entgegen - im Gegenteil, es kann durchaus im öffentlichen Interesse sein, sich zu einigen.
Ganz abgesehen von diesem Aspekt zeigen die Ausarbeitung von Gesetzentwürfen für die eigenständige Regelung des gerichtlichen Verwaltungsprozesses in der Kirgisischen Republik und in Kasachstan (sowie dahingehende Reformüberlegungen in den anderen zentralasiatischen Staaten) eine zunehmende Bereitschaft zur Spezialisierung der Gerichte im Verwaltungsrecht. Durch die Herauslösung der prozessualen Vorschriften aus demZivilprozesskodexunddieBegründungeiner eigenen, zusammenhängenden Prozessordnung für öffentlich-rechtliche Streitigkeiten wird die Grundlage für weitergehende positive Entwicklungen geschaffen:
- eine saubere Trennung von privatrechtlichen und öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten;
- eine bessere Anwendung der Prozessgrundsätze, insbesondere des Untersuchungsgrundsatzes im Verwaltungsprozess und des Verhandlungs- und Beibringungsgrundsatzes im Zivilprozess;
- eine weitergehende Spezialisierung von Rechtsanwälten und Richtern im Verwaltungsrecht;
- ein Ausbau des Rechtsschutzes durch passende Klageformen und besondere Klagevoraussetzungen;
- eine direkte Anwendung von
11 Siehe z. B. die Entlassung einer kirgisischen Verfassungsrichterin wegen des Vorwurfs, sich öffentlich über eine Rechtsfrage geäußert zu haben: Klara Sooronkulova, im Internet zu diesem Fall aus dem Jahr 2015: http://www. koom.kg/view_material.php?id=3054, sowie http://www.venice.coe.int/webforms/events/?id=2044; https://iwpr.net/ global-voices/kyrgyzstan-judges-dismissal-looks-government.
verfassungsrechtlichen Grundsätzen
im Verwaltungsrecht, insbesondere die uneingeschränkte Geltung des Verhältnis mäßigkeitsgrundsatzes, sowie auch eine stärkere Beachtung der Grundrechte im Verwaltungsprozess.
Teil V. Empfehlungen für Policy-Maker in den zentralasiatischen Ländern
1) Propagieren der Ideen zur Reform von Verwaltungsverfahren und gerichtlichem Prozess im Sinne der dargestellten Konzeption (zugleich Fortsetzung der langjährigen Lobbyarbeit);
2) Hinwirken auf Gründung von nationalen Arbeitsgruppen zur Erarbeitung von Gesetzesentwürfen und zum regionalen Rechtsvergleich;
3) Berücksichtigen internationaler Erfahrung (Praxis und Gesetzgebung) sowie Diskussion der Modellvorschriften;
4) Einrichten einer eigenen Verwaltungsgerichtsbarkeit oder von spezialisierten Spruchkörpern in der ordentlichen Gerichtsbarkeit, die die Streitigkeiten aufgrund einer eigenen Prozessordnung regeln;
4a) Schaffung von Pilotgerichten;
5) Grundsätzlich sollte das (vorgerichtliche) Widerspruchsverfahren obligatorisch sein;
6) Modernisierung des Verwaltungsrechts und der Verwaltungswissenschaft durch internationalen Vergleich;
7) Integration moderner Ansätze des Verwaltungsrechts in Aus- und Fortbildung von Juristen;
8) Implementierung von Reformgesetzen, z.B. des Verwaltungsverfahrensgesetzes Kirgisiens (Fortbildungsmaßnahmen, Zusammenarbeit mit Pilotbehörden, Public Awareness Raising);
8a) Stärkung des individuellen Rechtsschutzes, einschließlich der Rechtshilfe und der Verbesserung des Zugangs zu Recht;
9) Verbesserung der Rahmenbedingungen (z.B. Veröffentlichung der Leitentscheidungen von Verwaltungsbehörden und Gerichten, Anpassung der Gehälter der Beamten und Richter, regelmäßige Fortbildungen des gesamten Justizpersonals, Stärkung des Verwaltungsrechts in der Ausbildung, Stärkung von Antikorruptionsmaßnahmen - insbes. Prävention, Stärkung der Bürgerbeteiligung im Verwaltungsrecht);
10)Staatliches und zivilgesellschaftliches Monitoring der Umsetzung der Reformen, ggf. auch Monitoring von Gerichtsprozessen und Urteilsanalyse;
Anmerkung: Auf der Ebene der Europäischen Union sind die Arbeiten an einem Entwurf für das europäische Verwaltungsverfahrensgesetz noch nicht abgeschlossen:
Der europäische Kodex für gutes Verwaltungshandeln, der bereits im Jahr 2001 vom Europäischen Parlament verabschiedet wurde, übernimmt die Grundsätze des europäischen Verwaltungsrechts, die durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) geprägt worden sind, sowie Regelungen aus nationalen Verwaltungsgesetzen der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union. Er enthält insbesondere die wichtigsten Grundsätze, nach denen der Ombudsmann offiziell gute oder schlechte Verwaltungspraxis der europäischen Verwaltungsbehörden beurteilt. Der Kodex führt zudem die Bestimmungen der Charta der Grundrechte der Europäischen Union aus12.
Darüber hinaus ist auch ein europäisches Verwaltungsverfahrensgesetz in
Vorbereitung.13 Die für das geplante Gesetz vorgesehenen rechtsstaatlichen Grundsätze und allgemeinen Verwaltungsregeln haben weitgehend den gleichen Inhalt wie die Regeln der meisten nationalen europäischen Verwaltungsverfahrensgesetze14.
12 The European Ombudsman: The European Code of Good Administrative Behaviour (2005), http://ec.europa. eu/transparency/civil_society/code/_docs/code_en.pdf
13 Working group on European Administrative Law - Working Paper (2011): http://www.europarl.europa. eu/meetdocs/2009_2014/documents/juri/dv/juri_wdadministrativelaw_/juri_wdadministrativelaw_en.pdf. Siehe auch: Study «The context and legal elements of a Proposal for a Regulation on the Administrative Procedure of the European Union's institutions, bodies, offices and agencies» (2015): http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/ STUD/2016/536487/IP0L_STU(2016)536487_EN.pdf
14 European Parliament, DRAFT REPORT with recommendations to the Commission on a Law of Administrative, Procedure of the European Union (2012/2024(INI)) / Committee on Legal Affairs, Rapporteur: Luigi Berlinguer; Mercedes Fuertes: The importance of keeping it simple: Reflections on a Law on administrative procedure for EU institutions: http://www. europarl.europa.eu/committees/en/juri/studiesdownload.html?languageDocument=EN&fi le=59971;
Jaques Ziller: Alternatives in Drafting an EU Administrative Procedure Law: http://www.europarl.europa.eu/ committees/en/juri/studiesdownload.html?languageDocument=EN&file=59979;
Anne Meuwese, Ymre Schuurmans, Wim Voermans: Towards a European Administrative Procedure Act, review of european administrative law; vol. 2, nr. 2, 3-35, 2009: https://openaccess.leidenuniv.nl/bitstream/handle/1887/14697/ REALaw.Towards EuropeanAPA.pdf?sequence=2.
Pieter van der Ploeg: A general regulation of administrative procedure for the European Union? December 17, 2014: https://acelg.blogactiv.eu/2014/12/17/a-general-regulation-of-administrative-procedure-for-the-european-union/
Конституциялыц жэне этмшШк ц^Цыц
REFERENCES
1. Ezhegodnik publichnogo prava 2014: Administrativnoe pravo: sravnitelno-pravovye podhody. - Moskva: InfotropikMedia, 2014. - 480 s.;
2. Ezhegodnik publichnogo prava 2015: Administrativnyi process. - Moskva: Infotropik Media, 2015. - 464 s.;
3. Ezhegodnik publichnogo prava 2016: Administrativnyi akt. - Moskva: Infotropik Media, 2015. - 572 s.
ЛИТЕРАТУРА
1. Ежегодник публичного права 2014: Административное право: сравнительно-правовые подходы. - Москва: Инфотропик Медиа, 2014. - 480 с.;
2. Ежегодник публичного права 2015: Административный процесс. - Москва: Инфотропик Медиа, 2015. - 464 с.;
3. Ежегодник публичного права 2016: Административный акт. - Москва: Инфотропик Медиа, 2015. - 572 с.
УДК 347.637
ИНСТИТУТ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
Исаева Светлана Нурхановна
Доцент кафедры общеюридических дисциплин Академии правоохранительных органов при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан, к.ю.н., старший советник юстиции; Астана, Республика Казахстан; е-таИ: [email protected]
Ключевые слова: Уполномоченный по правам человека; Уполномоченный по правам ребенка; детский Омбудсмен; права ребенка; зарубежный опыт деятельности Омбудсмена; прокуратура.
Аннотация. Рассматривая опыт развития института Уполномоченного по правам человека, в научной литературе отмечается, что сегодня он становится эффективным инструментом правового государства. Особую группу в правозащитной деятельности Омбудсменов составляют дети, как самая уязвимая категория населения. Международная практика показывает, что во многих зарубежных странах для защиты прав и законных интересов детей самостоятельным институтом представлен институт детского Омбудсмена. Отмечается, что законодательное введение института омбудсмена во многих зарубежных странах явилось важным шагом в развитии демократических процессов направленных на дальнейшее укрепление статуса ребенка, гарантий реализации прав и свобод детей, основных составляющих правового государства. В статье исследуются особенности формирования института омбудсмена в зарубежных странах. Автор на практических примерах доказывает, что на сегодняшний день в нашей стране имеются факты нарушения прав детей. На основе зарубежного опыта автором предлагается усовершенствовать конституционно-правовой механизм обеспечения деятельности института Уполномоченного по правам ребенка.
Исследование основано на монографической и периодической научной литературе. Основные методы, использованные при написании статьи, сравнительно-правовой, формально-юридический, историко-правовой. Проведен анализ организационно-правового статуса Омбудсмена. Автором исходя из обобщенного анализа компетенции и особенности уполномоченного по правам ребенка зарубежных стран предлагается выделить казахстанского детского Омбудсмена в самостоятельный институт и на примерах обосновывается целесообразность изменения статуса Уполномоченного по правам ребенка в Казахстане.
