CC BY
616
УДК 340.130
АКТЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА КАК ВИД ПРАВОВЫХ АКТОВ LAWMAKING ACTS AS THE KIND OF LEGAL ACTS
А.В. ИЛЛАРИОНОВ (A.V. ILLARIONOV)
Рассматривается актуальная проблема определения понятия «акт правотворчества□ При этом анализируются особенности актов правотворчества по сравнению с иными видами правовых актов. Затрагивается вопрос о соотношении понятий «акт правотворчества» и «источник права».
Ключевые слова: правотворчество, акты правотворчества, правовые акты, источники права, нормы права.
An actual problem of the concept of «lawmaking act□ is researched in this article. The features of lawmaking acts are explored in the comparison with other kinds of legal acts. The subject of correlation between concepts of «lawmaking act□ and «source of law□ is also broached here.
Key words: lawmaking, lawmaking acts, legal acts, sources of law, legal norms.
Проблемам общей теории актов правотворчества, а также практике использования отдельных их видов посвящено немало научной и учебной литературы [1]. В то же время отечественная правовая наука до сих пор не выработала адекватного определения понятия указанных актов.
Понятие акта правотворчества тесно связано с понятием правотворчества. В юридической науке правотворчество обычно интерпретируется как целенаправленная деятельность уполномоченных субъектов по созданию, изменению или отмене норм права [2]. На сегодняшний день такое представление получило широкое распространение.
Придерживаясь указанного выше представления о правотворчестве, А.В. Мицкевич одним из первых отечественных ученых обратил внимание на то, что правовые акты нормативного характера имеют правотворческую юридическую природу, поскольку оформляют установление, изменение или отмену правовых норм [3]. Вслед за ним И. С. Самощенко отмечал, что «нормативный акт не может служить внешней формой бытия права, если не имеет правоустанавливающего значения □ [4].
В последующем в советской юридической литературе получил развитие подход, согласно которому было принято различать понятия Иккт правотворчества □ и «Нормативный правовой акт» Под актами правотворчества понимались акты-действия (волеизъявления) уполномоченных субъектов, устанавливающие, изменяющие или отменяющие нормы права. Так, С.С. Алексеев писал, что акты правотворчества представляют собой «Юридические действия (курсив мой. □ А. И.) компетентных органов, выступающие в качестве результата правотворческого процесса и порождающие итоговое в правотворчестве последствие □ установление, отмену или изменение юридических норм» [5].
В качестве нормативных правовых актов, в свою очередь, рассматривались официальные письменные акты-документы, содержащие нормы права [6]. Данные акты признавались единственной разновидностью юридических источников социалистического права [7]. К нормативным правовым актам относили, как правило, не только односторонние акты-документы правотворчества (законы, подзаконные нормативные правовые акты), но и двух- и многосторонние
© Илларионов А.В., 2010
(нормативные правовые договоры). При этом нормативные правовые договоры детально не изучались и в общетеоретических работах, за редкими исключениями [8], лишь упоминались в качестве разновидности нормативных правовых актов, принятых в порядке согласования решений различных субъектов правотворчества [9].
Таким образом, в отечественной правовой доктрине в советский период акты правотворчества и нормативные правовые акты рассматривались, по существу, как самостоятельные, хотя и взаимосвязанные, правовые явления. В связи с этим С.С. Алексеев отмечал: «Функция акта правотворчества □ разовое, конкретное воздействие на правовую систему: ввести новую норму, отменить устаревшую и т. д. Функция нормативного акта □ быть формой существования, реального бытия действующих юридических норм »[10].
Выделение функций правотворческих актов-действий (волеизъявлений) и актов-документов является, несомненно, положительной стороной указанного выше подхода. При этом учеными верно было подмечено, что нормативными могут быть акты-документы, но не правотворческие акты-действия. Последние, представляя собой поведенческие акты, всегда индивидуальны. То обстоятельство, что отдельными правотворческими актами-действиями устанавливаются нормы права, не свидетельствует о нормативности таких актов-действий. На данное обстоятельство в современной литературе по общей теории права при рассмотрении видов правовых актов нормативного характера исследователи порою не обращают внимание. Например, нередко через обособленные акты-действия (волеизъявления) двух или более субъектов правотворчества (а не соответствующий акт-документ) определяется такой источник норм права, как нормативный правовой договор [11]. Однако договорные правотворческие акты-действия (волеизъявления) и нормативный правовой договор как разновидность правотворческих актов-документов □ не одно и то же, хотя эти взаимосвязанные явления и могут быть объединены в рамках понятия договорного акта правотворчества. В связи с этим еще Н.Г. Александров писал, что следует отличать договор как вид Скормопорождающего» действия и договор как вид «нормативного» документа [12].
Подчеркивая приведенную выше положительную сторону сложившегося в отечественном правоведении подхода к соотношению понятий Иккт правотворчества» и «нормативный правовой акт» нельзя не отметить, что представление об актах правотворчества только как об актах-действиях (волеизъявлениях), устанавливающих, изменяющих или отменяющих нормы права, является условным. В действительности акты правотворчества, являясь разновидностью правовых актов, представляют собой и акты-действия (волеизъявления), и акты-документы и выступают формами выражения соответственно (1) правотворческой деятельности уполномоченных субъектов и (2) норм права. Об этом пишут и отдельные ученые. В частности, Г.В. Мальцев отмечает, что в понятие нормоустанавливающего акта входят действие и объективный результат действия субъектов, обладающих легитимными полномочиями осуществлять функции нормативного правового регулирования общественных отношений [13].
В процессе правотворчества могут совершаться различные по своей юридической природе акты. Так, от актов правотворчества следует отличать издаваемые в рамках правотворческой процедуры правоприменительные акты, выражающие ненормативные правовые предписания. Например, к правоприменительным актам относятся принимаемые на основании части первой статьи 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. № 2134-11 ГД [14], решения Совета Государственной Думы по поводу внесенного в эту палату парламента законопроекта, содержащие, в частности, положения о назначении одного из комитетов Государственной Думы ответственным по законопроекту.
Общей особенностью всех актов правотворчества по сравнению с другими правовыми актами является то, что они непосредственно связаны с установлением норм права. Вместе с тем необходимо отметить, что правотворчество выражается не только в актах, которые окончательно устанавливают нормы права (нормоустановительные акты правотворчества), но и в актах субъекта
правотворчества, которые хотя окончательно такие нормы и не устанавливают, тем не менее, определяют юридическую судьбу нормативного акта-документа или его проекта (процедурные акты правотворчества).
Процедурные акты правотворчества в зависимости от их значения в правотворческом процессе могут быть промежуточными и итоговыми. Промежуточными процедурными актами правотворчества обеспечивается юридическое движение проекта правового акта нормативного характера в процессе правотворчества (например, решения Государственной Думы о принятии законопроекта в отдельных чтениях и оформляющие такие решения постановления Государственной Думы), итоговыми процедурными актами правотворчества □ отклонение уполномоченным субъектом правового акта нормативного характера или его проекта (например, решения Государственной Думы об отклонении законопроекта и оформляющие такие решения постановления Государственной Думы).
При таком подходе в правотворчестве выделяются два аспекта, которые условно могут быть обозначены как «позитивный» и «негативный □
Как известно, термин «негативный законодатель Ц введенный в научный оборот Гансом Кельзеном, употребляется для обозначения органов судебного конституционного контроля в тех случаях, когда их норма-тивно-дерогаторными решениями обеспечивается прекращение действия неконституционных нормативных правовых актов и договоров или их отдельных положений [15]. Вместе с тем «негативный» («негаторный^ аспект правотворчества не сводится лишь к прекращению действия дефектных норм права, но предполагает также недопущение правотворческих ошибок посредством отклонения субъектом правотворчества необоснованных по его мнению правовых актов нормативного характера или их проектов. Позитивный аспект правотворчества проявляется в создании новых норм права.
Изложенное выше не позволяет согласиться с встречающейся в литературе точкой зрения, согласно которой правотворчество □ это лишь установление правовых норм управомоченными государственными и негосударственными субъектами права (субъектами
правотворчества) [16]. Правотворчество как целенаправленная деятельность уполномоченных субъектов выражается не только в нормоустановительных, но и в процедурных актах правотворчества, которые окончательно не устанавливают нормы права, но, тем не менее, непосредственно связаны с установлением последних, так как определяют юридическую судьбу правового акта нормативного характера или его проекта.
Рассматривая акты правотворчества в качестве форм выражения правотворческой деятельности и норм права, необходимо уточнить соотношение их понятия с близким к нему понятием источников права.
С.Ф. Кечекьян писал: «Понятие источника права принадлежит к числу наиболее неясных в теории права. Не только нет общепризнанного определения этого понятия, но даже спорным является самый смысл, в котором употребляются слова «источник права"] Ведь «источник права □□ это не более как образ, который должен помочь пониманию, чем дать понимание того, что обозначается этим выражением» [17]. Данное замечание ученого актуально до сих пор, несмотря на то что проблемы источников права относятся к числу традиционно рассматриваемых в юриспруденции.
Термин «источник права» является многозначным, что обусловлено полисемией как слова «источник» так и слова «право» При широком подходе к праву под его источниками понимаются источники не только юридических норм, но и индивидуальных правовых предписаний [18], при узком □ источники лишь норм права [19]. В большинстве же случаев имеют в виду источники юридических норм, в отношении которых многозначность слова «источник» проявляется в следующем.
Во-первых, под источниками норм права понимаются факторы, которые оказывают влияние на установление и содержание данных норм. Соответствующие факторы могут быть как объективными (общественные отношения, религиозные, моральные, политические и иные, помимо правовых, социальные нормы и т. д.), так и субъективными (правовое, политическое сознание и т. д.). При этом нередко объективные факторы, влияющие на возникновение норм права,
обозначаются как источники права в материальном смысле, а субъективные □ как источники права в идеальном смысле [20]. Отдельные исследователи обе группы названных факторов именуют социальными источниками права [21]. Вместе с тем следует отметить, что объективные условия, имеющие значение для образования норм права, могут иметь не только социальный, но и природный характер [22], на что также обращается внимание в современной литературе по теории права [23].
Во-вторых, источниками норм права выступают формы (способы) внешнего выражения и существования (объективирования) таких норм (нормативные правовые акты, нормативные правовые договоры, судебные прецеденты, правовые обычаи). В советской юридической литературе применительно к указанным формам развернулась дискуссия о соотношении понятий «источник права» и "форма правам По своей сути она, вероятно, носила терминологический характер, поскольку заключалась преимущественно в том, какой из терминов следует использовать для обозначения внешних форм выражения правовых норм [24]. В целях уточнения того, что речь идет именно об определенных способах внешнего выражения норм права, а не об объективных и субъективных факторах, влияющих на установление и содержание данных норм (факторах правообра-зования), указанные способы нередко обозначают термином «источники (формы выражения) норм права»
Обобщая приведенные выше суждения о понятии источников права, необходимо отметить следующее.
Процесс правообразования сложен и протекает под воздействием различных природно-географических, экономических, политических и других обстоятельств. Вместе с тем для признания нормы в качестве правовой недостаточно одних лишь материальных и идеальных факторов, ее обусловливающих. Необходима внешне объективированная деятельность, в результате которой норме придается характер формально определенного, общеобязательного и государственно-гарантированного правила. В связи с этим источником норм права в государственно-организованном обществе выступает также правотвор-
чество уполномоченных субъектов, которое завершает процесс формирования права.
Факторы, влияющие на установление и содержание норм права, включают в себя, с одной стороны, среду, в условиях которой возникают определенные стандарты социально одобряемого поведения, с другой □ правотворчество как целенаправленную деятельность, непосредственно придающую правилу поведения характер юридической нормы. Например, обычай признается в государстве правовым именно в результате правотворческой (санкционирующей) деятельности уполномоченных субъектов. В мусульманском праве, как пишет В.Е. Чиркин, одной из форм выражения правовых норм является доктрина, изложенная в трудах крупнейших арабских богословов, а источником, придающим доктрине такой характер, □ деятельность судов по применению этих книг [25].
В отечественной юридической науке на правотворчество как на источник норм права, пожалуй, впервые обратил внимание
Н.Г. Александров, который указывал: «Акты государственной деятельности, устанавливающие правовые нормы или санкционирующие в качестве таких норм иные социальные нормы, и будут источниками права» [26]. Ученый пришел к выводу, что «Ъидами источников права могут быть законотворчество, судебная и административная практика» [27]. Аналогичная точка зрения высказывалась Д.А. Керимовым, который писал, что «источником советского социалистического права является правотворческая деятельность Советского государства □ создающая в определенных, заранее установленных законом организационно-правовых формах правила поведения (нормы), а также санкционирующая сложившиеся новые обычаи и правила социалистического общежития » [28].
Г.И. Муромцев не без оснований отмечает, что «Ири всех различиях в подходе советских ученых к проблеме источника права под ним понимают деятельность либо результат деятельности органов государства по созданию правовых норм. С известной ее стадии, а именно со вступления акта правотворчества в силу, последний приобретает качества юридического источника права» [29]. С. А. Карапетян определяет механизмы установления юридических норм как «йсточ-
ники права в легитимационном смысле» подразумевая под ними «Такие публичные акции, которые способны в силу своей авторитетности устанавливать, поддерживать или аннулировать юридические правила» [30].
Таким образом, учитывая отмеченный выше комплексный характер актов правотворчества, применительно к правотворческим актам-действиям (волеизъявлениям) допустимо говорить об источниках норм права в легитимационном смысле, понимая под данными источниками соответствующие формы выражения деятельности уполномоченных субъектов, в результате которой устанавливаются нормы права. В отношении же правотворческих актов-документов, содержащих нормы права, можно использовать термин «источники (формы выражения) норм права» имея в виду источники норм права в формальном смыгсле.
При этом необходимо понимать, что не все формы выражения норм права представляют собой акты правотворчества. Последними выступают лишь те из них, которые возникли непосредственно в результате правотворческой деятельности компетентных субъектов (нормативные правовые акты, нормативные судебные решения и нормативные правовые договоры). Учитывая данное обстоятельство, к актам правотворчества не относится юридический обычай, поскольку его становление именно как правила поведения не зависит от указанной деятельности, носящей целенаправленный характер и являющейся упорядоченной. Образование обычаев, как справедливо отмечается в литературе, □ это «стихийный, нерегулируемый процесс» [31]. Тем не менее правовое значение обычаю в той или иной сфере общественных отношений, о чем уже говорилось выше, придается посредством его санкционирования, что предполагает соответствующее правотворческое волеизъявление.
Определение содержания понятия «источник права» позволяет привести общие признаки актов правотворчества по сравнению с иными видами правовых актов.
1. Основная особенность актов правотворчества как актов-действий (волеизъявлений) заключается в том, что ими устанавливаются, изменяются, отменяются нормыг права, приостанавливается или пролонгиру-
ется действие данных норм либо отклоняется правовой акт нормативного характера или его проект, как актов-документов □ в том, что ими выражаются юридические нормыг (в виде нормативный правовых предписаний) и (или) оформляются правотворческие акты-действия (волеизъявления).
Результатом правотворческих актов-действий (волеизъявлений) могут быть два вида актов-документов. Прежде всего правотворческие акты-действия связаны с принятием актов-документов, выражающих (содержащих) нормы права. Такие акты-документы можно именовать нормативныши актами правотворчества (или актами правотворчества нормативного характера).
Другой вид правотворческих актов-документов, встречающихся в российской правовой системе, □ документы, которыми оформляются правотворческие акты-действия (волеизъявления). Это, например, федеральные законы о ратификации международных договоров (если указанные законы не содержат оперативных или иных норм). Так, Федеральный закон от 9 марта 2010 г. № 21-ФЗ СО ратификации Соглашения между правительствами государств-членов Шанхайской организации сотрудничества о взаимодействии при оказании помощи в ликвидации чрезвычайных ситуаций» гласит: «Ратифицировать Соглашение между правительствами государств-членов Шанхайской организации сотрудничества о взаимодействии при оказании помощи в ликвидации чрезвычайных ситуаций, подписанное в городе Москве 26 октября 2005 г.» [32]. Данный федеральный закон лишь оформляет (фиксирует) правотворческое волеизъявление, выражающие согласие на обязательность для Российской Федерации уже заключенного международного договора. Несмотря на то что федеральные законы о ратификации международных договоров нередко норм права не содержат, к результатам правоприменительной деятельности такие законы отнести нельзя. Акты-документы, оформляющие правотворческие акты-действия (волеизъявления), следует рассматривать как ненормативные акты правотворчества (или акты правотворчества ненормативного характера).
К ненормативным актам правотворчества могут быть отнесены постановления Го-
сударственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, оформляющие решения о принятии и об одобрении федерального закона соответственно (часть 1 статьи 126 Регламента Государственной Думы, утвержденного постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. № 2134-11 ГД; часть 4 статьи 107 Регламента Совета Федерации, утвержденного постановлением Совета Федерации от 30 января 2002 г. № 33-СФ [33]).
Наличием в своем содержании норм права акты правотворчества нормативного характера, будучи разновидностью правовых актов-документов, отличаются от ненормативных правовых актов, в том числе актов правотворчества ненормативного характера. Оформлением правотворческих актов-действий акты правотворчества ненормативного характера отличаются от иных ненормативных правовых актов.
Акты-действия, непосредственно не связанные с установлением норм права, и акты-документы, не содержащие такие нормы и (или) не оформляющие правотворческие акты-действия, не могут быть отнесены к актам правотворчества. Данный вывод имеет определяющее значение, в частности, потому, что явлению порой придается форма, типичная для нормативных актов правотворчества (например, форма федерального закона или закона субъекта Российской Федерации), тогда как в его содержании отсутствуют нормы права. Так, широко известным примером ненормативных законов являются принятые в период с 1994 по 1996 г. федеральные законы о материальном, жилищном обеспечении, медицинском обслуживании членов семей умерших депутатов Государственной Думы. Данные федеральные законы предназначались для преодоления пробела в Федеральном законе от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [34], поскольку этот закон не предусматривал дополнительных гарантий для членов семей умерших парламентариев по сравнению с иными категориями граждан. Однако вместо того, чтобы нормативно урегулировать соответствующие отношения, федеральным законодателем было принято несколько индиви-
дуальных федеральных законов. Первым из них был Федеральный закон от 20 июня 1994 г. № 7-ФЗ «О материальном обеспечении и медицинском обслуживании семьи А.Д. Айздердзиса» [35]. Всего в период с
1994 по 1996 г. было принято девять подобных федеральных законов. Как справедливо отмечает Р. Л. Иванов, установленные такими индивидуальными федеральными законами «персональные» изъятия из общих законодательных правил по существу низводили отечественное право до уровня феодального права-привилегии, пусть и делались эти изъятия из благих побуждений [36].
Практика придания решениям индивидуального характера формы законов встречается и в отдельных субъектах Российской Федерации. Так, статьей 8 Закона Красноярского края от 5 июня 2001 г. № 14-1330 «О почетном звании СПочетный гражданин Красноярского краяШ [37] предусматривается, что почетное звание «Почетный гражданин Красноярского края» присваивается законом Красноярского края один раз в год и, как правило, не более чем одному человеку. Очевидно, что принятые на основании указанной статьи законы Красноярского края о присвоении почетного звания «Почетный гражданин Красноярского края» являются актами правоприменения, а не правотворчества.
2. Другим важным признаком актов правотворчества является то, что они должны быть официально признаны в правовой системе государства в качестве источников норм права. Данный признак означает, что (1) правотворческие акты-действия (волеизъявления) могут быть совершены лишь субъектами, уполномоченными на то юридически, (2) виды правотворческих актов-документов, являющихся формами внешнего выражения норм права и (или) оформляющих правотворческие акты-действия, должны быть юридически определены в правовой системе государства.
В связи с этим С.Л. Зивс применительно к источникам (формам выражения) норм права не без оснований писал, что «внешняя форма выражения и конституирования нормы права должна быть заранее определена, т. е. виды источников права должны быть предустановлены □ Это □ «существенное свойство источника права» [38]. И далее:
«Только официально (юридически) признанные виды источников могут служить формой материализации нормы права» [39].
Так, в Конституции Российской Федерации в качестве источников норм права прямо упомянуты нормативные правовые акты (часть 3 статьи 15, части 2, 4-6 статьи 76), международные (часть 4 статьи 15) и внутригосударственные (часть 3 статьи 11, часть 4 статьи 66, части 2, 3 статьи 78, пункт «в» части 2 статьи 125, пункт 1 раздела второго «Заключительные и переходные положения ^ договоры. Кроме них, как известно, гражданское законодательство к числу источников юридических норм относит юридические обычаи, а трудовое законодательство предусматривает возможность заключения нормативных правовых договоров в виде коллективных договоров между работниками и работодателями и соглашений, регулирующих социально-трудовые отношения. Кроме того, Конституция Российской Федерации, как представляется, предусматривает возможность осуществления судебного правотворчества, причем посредством как издания нормативных правовых актов (статьи 126, 127), так и вынесения нормативных судебных решений (пункты «&Ц «б» «в» части
2, части 4СБ статьи 125).
Следует также отметить, что в правовой системе Российской Федерации официально признаны только те нормоустановительные акты правотворчества, которые совершены в письменной форме.
В международном праве признаются не только письменные, но и устные международные соглашения. В литературе в качестве примера последних обычно приводят так называемые джентльменские соглашения (Лондонское джентльменское соглашение между СССР, США, Великобританией и другими государствами о принципе справедливого географического распределения мест для непостоянных членов Совета Безопасности ООН 1946 г., Джентльменское соглашение о правилах голосования на конференции ООН по морскому праву 1974 г. и т. п.) [40]. Как указывает И.И. Лукашук, сообщения об устных международных соглашениях публикуются в официальных сборниках договоров, а сами такие соглашения могут быть зафиксированы в протоколах переговоров,
подписываемых секретарями делегаций, кроме того, с помощью звуко- и (или) видеозаписи [41].
Статьей 2 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. [42] предусматривается, что международный договор является соглашением, заключаемым в письменной форме. Согласно же статье 3 данного документа, «Гот факт, что настоящая Конвенция не применяется к международным соглашениям□ не в письменной форме, не затрагивает □ юридической силы таких соглашений □
Однако Федеральный закон от 15 июля
1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» [43], закрепляя, что международные договоры Российской Федерации могут быть совершены в письменной форме (статья 2), не предусматривает какие-либо исключения из этого правила.
Б.Л. Зимненко, анализируя содержание статей 2, 3 Венской конвенции о праве международных договоров, аргументированно отмечает, что одним из основных признаков международного договора, положения которого подлежат реализации в сфере внутригосударственных отношений, является заключение такого договора в письменной форме; устные международные соглашения могут регламентировать лишь отдельные отношения вне указанной сферы [44]. В этой связи международные договоры Российской Федерации, являющиеся составной частью ее правовой системы (часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации), представляют собой исключительно те соглашения, которые заключены в письменной форме.
Рассмотренные выше признаки позволяют дать определение понятия акта правотворчества. Необходимо понимать под актом правотворчества совершенное в определенном порядке волеизъявление уполномоченного субъекта, непосредственно связанное с установлением, изменением, отменой норм права, приостановлением и (или) пролонгацией на новый срок их действия, результаты которого (волеизъявления) в виде нормативных правовых предписаний фиксируются в официальном письменном документе.
Правотворческие акты-действия, ненормативные и нормативные акты правотворче-
ства можно классифицировать по различным основаниям.
В зависимости от формы (способа) совершения различаются правотворческие акты-действия, осуществляемые посредством голосования, принятия решения общим согласием и подписания. Приведенные виды правотворческих актов-действий типичны не только для федерального, но и регионального, муниципального, а также локального правотворчества. В международном же праве формами выражения согласия на обязательность международного договора, т. е. способами заключения такого договора, признаются подписание договора, обмен документами, его образующими, ратификация договора, его принятие, утверждение, присоединение к нему или любой другой способ, о котором условились договаривающиеся стороны.
С учетом вида издаваемого нормативного акта правотворчества различаются ненормативные правотворческие документы: (1) об утверждении (принятии) нормативного правового акта или его проекта, (2) об утверждении (принятии, ратификации) нормативного правового договора или о присоединении к нему, (3) об оформлении результатов голосования по вопросам, ставившимся на обсуждение при принятии нормативного судебного решения. Указанные ненормативные документы оформляют соответствующие правотворческие акты-действия.
Большое теоретическое и практическое значение имеет классификация нормативных актов правотворчества, поскольку именно ими регулируются общественные отношения.
Нормативные акты правотворчества в зависимости от количества образующих их обособленных волеизъявлений подразделяются на односторонние (нормативные правовые акты и нормативные судебные решения), двух- или многосторонние (нормативные правовые договоры).
В зависимости от форм правотворческой деятельности различаются нормативные акты правотворчества, принятые (1) субъектами публичной власти (народом, органами и должностными лицами публичной (государственной и муниципальной) власти, международными межправительственными организациями и др.), (2) непубличными субъектами права (например, локальные нормативные
правовые акты, коллективные договоры между работниками и работодателями) и (3) совместно субъектами публичной власти и непубличными корпорациями (например, соглашения, регулирующие социально-трудовые отношения).
По действию в пространстве можно выделить нормативные акты правотворчества, которые распространяют свое действие на всю территорию Российской Федерации, на территорию какого-либо ее субъекта, муниципального образования. По направленности действия различаются акты внутреннего действия, направленные на сотрудников организации, ведомства (локальные акты), и акты внешнего действия, направленные на иных лиц. По действию во времени (сроку действия) различаются срочные нормативные акты правотворчества и акты, срок действия которых не определен, в том числе временные нормативные акты правотворчества (положения, инструкции, правила и т. д.).
По своим юридическим функциям различаются основные, производные и вспомогательные нормативные акты правотворчества. Указанные виды актов правотворчества впервые выделил А.В. Мицкевич [45].
Основные нормативные акты правотворчества выполняют функцию выражения содержания первоначально устанавливаемых норм права.
Вместе с тем правотворчество не может ограничиться созданием только новых норм права, а потому широко распространены акты об их изменении. Данные акты являются производными, поскольку определенным образом сопряжены с основными актами, в которых изложено содержание изменяемых норм.
Представляется, что к производным следует отнести и акты официального нормативного (аутентического или делегированного) толкования. Они также сопряжены с содержанием основных нормативных актов правотворчества, поскольку применяются исключительно в единстве с толкуемыми положениями последних. Т.Я. Хабриева отмечает, что «содержание акта толкования неотделимо от содержания разъясняемой правовой нормы, оно отражает выраженную в ней государственную волю» [46]. На указанную особенность интерпретационных актов обращает внимание и А.Н. Кокотов, указывая,
что «кормы толкования (интерпретационные нормы)^ не являются самостоятельными, поскольку призваны раскрыть для нужд правоприменения уже введенные в правовое поле, пусть и в неявном виде, смыслы» [47].
В юридической литературе акты официального нормативного толкования юридических норм нередко рассматриваются как не имеющие правотворческого характера, поскольку, хотя и являются общеобязательными, не закрепляют новых оригинальных норм права [48]. Между тем нормативная новизна интерпретационных предписаний заключается в том, что ими снимается неопределенность в понимании иных общих правовых установлений. Указанные предписания обладают всеми признаками юридических норм с той лишь особенностью, что применяются совместно с толкуемыми нормативными положениями. В то же время данная особенность свидетельствует о производном характере актов официального нормативного толкования, но не опровергает их правотворческое значение. В связи с этим С. С. Алексеев не без оснований в качестве разновидности правовых актов выделил интерпретационные акты правотворчества [49].
Таким образом, производные акты правотворчества выполняют функцию (1) изменения содержания норм права или (2) официального нормативного толкования.
К вспомогательным следует отнести акты правотворчества о порядке введения в действие, отмене норм права, приостановлении, пролонгации на новый срок или прекращении действия таких норм. Данными актами выражаются так называемые оперативные юридические нормы. Функция вспомогательных нормативных актов правотворчества заключается в том, что посредством их определяются пределы (границы) действия положений основных и производных актов.
И вспомогательные, и производные нормативные акты правотворчества являются несамостоятельными: их реализация невозможна в отрыве от основных актов. В связи с этим основные нормативные акты правотворчества можно также называть первичными, производные и вспомогательные □ вторичными. Деление нормативных актов правотворчества на первичные и вторичные
во многом обусловлено классификацией нормативных правовых предписаний на соответствующие виды, впервые предложенной Г. Хартом.
Первичные (базовые) правила, писал Г. Харт, «предписывают делать что-то или воздерживаться от определенных действий вне зависимости от желания □ Вторичные правила позволяют «Ьвести новые правила первого типа, удалить или изменить старые или различными способами изменить сферу их применимости и установить контроль над их исполнением» [50].
Действительными Г. Харт называл первичные нормы, которые становятся обязательными благодаря тому, что были созданы так, как этого требует некоторая вторичная норма. К вторичным нормам относятся правила признания, изменения и суда, на которые принято ссылаться для обоснования обязательности первичных норм [51].
Приведенной выше классификации Г. Харта в определенной мере соответствует встречающееся в отечественной литературе по теории права деление норм права на нормы прямого регулирующего действия и вспомогательного действия [52]. Схожей позиции придерживается и Д.Н. Бахрах, указывающий, что правовая система России включает прежде всего субстанциональные (первичные) нормы права, которые непосредственно регламентируют общественные отношения, кроме того, обеспечивающие (вторичные) нормы права, регламентирующие действие основных норм во времени и пространстве, закрепляющие их соотношение, содержащие дефиниции и т. д. [53].
Вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы.
Под актом правотворчества необходимо понимать совершенное в определенном порядке волеизъявление уполномоченного субъекта, непосредственно связанное с установлением, изменением, отменой норм права, приостановлением и (или) пролонгацией на новый срок их действия, результаты которого в виде нормативных правовых предписаний фиксируются в официальном письменном документе.
Правотворчество выражается не только в актах, которые окончательно устанавливают нормы права (нормоустановительные акты
правотворчества), но и в актах субъекта правотворчества, которые хотя окончательно такие нормы и не устанавливают, тем не менее определяют юридическую судьбу нормативного акта-документа или его проекта (процедурные акты правотворчества).
Актами правотворчества как актами-действиями (волеизъявлениями) устанавливаются, изменяются, отменяются нормы права, приостанавливается, пролонгируется или прекращается действие данных норм либо отклоняется правовой акт нормативного характера или его проект. Актами правотворчества как актами-документами выражаются правовые нормы (в виде нормативных правовых предписаний) и (или) оформляются правотворческие акты-действия (волеизъявления). Правотворческие акты-документы, содержащие нормы права, представляют собой нормативные акты правотворчества, правотворческие акты-документы, оформляющие правотворческие акты-действия (волеизъявления), □ ненормативные акты правотворчества.
Правотворческие акты-действия (волеизъявления) и оформляющие их ненормативные акты правотворчества, являясь формами выражения правотворческой деятельности уполномоченных субъектов, выступают ле-гитимационными источниками норм права. Нормативные акты правотворчества (нормативные правовые акты, нормативные правовые договоры и нормативные судебные решения), наряду с правовыми обычаями, будучи формами выражения норм права, представляют собой формальные источники данных норм. Акты правотворчества должны быть официально признаны в правовой системе государства в качестве источников норм права. Такое признание предполагает: (1) правотворческие акты-действия (волеизъявления) могут быть совершены лишь субъектами, уполномоченными на то юридически, (2) виды правотворческих актов-документов, являющихся формами внешнего выражения норм права и (или) оформляющих правотворческие акты-действия, должны быть юридически определены в правовой системе государства.
Самостоятельными объектами научной классификации являются правотворческие акты-действия, ненормативные и нормативные акты правотворчества, которые можно под-
разделять по различным основаниям, что позволяет выявить те или иные специфические
особенности указанных правовых явлений.
1. См., например: Мицкевич А. В. Юридическая природа актов правотворчества высших органов государственной власти и управления СССР : автореф. дис. □ д-ра юрид. наук. □ М., 1967; Алексеев С. С. Общая теория права: в 2 т. □ М., 1981. □ Т. 1. □ С. 313-319.
2. См., например: Пиголкин А. С. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР : автореф. дис. □ д-ра юрид. наук. □ М., 1972. □ С. 9.
3. См.: Мицкевич А. В. Акты высших органов Советского государства: Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. □ М., 1967. □ С. 26.
4. Самощенко И. С. Некоторые вопросы учения о нормативных актах социалистического государства // Правоведение. □ 1969. □ № 3. □ С. 30.
5. Алексеев С. С. Общая теория права. □ Т. 1. □ С. 314.
6. См., например: Алексеев С. С. Общая теория права: в 2 т. □ М., 1982. □ Т. 2. □ С. 201.
7. См., например: Там же. □ С. 208; Кова-чев Д. А. Механизм правотворчества социалистического государства: Вопросы теории. □ М., 1977. □ С. 19.
8. См., например: Александров Н. К вопросу о роли договора в правовом регулировании общественных отношений // Ученые записки ВИЮН. П1946. □ Вып. 6. □ С. 60-83.
9. См., например: Правотворчество в СССР / под ред. А. В. Мицкевича. □ М., 1974. □ С. 107.
10. Алексеев С. С. Проблемы теории права: в 2 т.
□ Свердловск, 1973. □ Т. 2. □ С. 20, 21.
11. Так, В.В. Иванов пишет, что «нормативный договор, нормативный договорный правовой акт □ это совместно совершенные в соответствующей необходимой форме обособленные волеизъявления двух или более управомоченных субъектов правотворчества, направленные на регулирование поведения этих субъектов и (или) иных субъектов, на основе согласия устанавливающие правовые нормы» (Иванов В. В. Общая теория договора. □ М., 2006. □ С. 165).
12. См.: Александров Н. Указ. соч. □ С. 70. Следует отметить, что нормативные правовые акты и отдельные их виды также порою не вполне обоснованно рассматриваются не как акты-документы, выражающие содержание юридических норм, а как акты-действия (волеизъявления), направленные на установление, изменение или отмену таких норм
(см., например: Потапов В. А. Корпоративные нормативные акты как вид локальных актов : автореф. дис. □ канд. юрид. наук. □ М., 2008. □ С. 11, 12).
13. См.: Мальцев Г. В. Социальные основания права. □ М., 2007. □ С. 627.
14. Собрание законодательства РФ. □ 1998. □ № 7. □ Ст. 801.
15. См., например: Бондарь Н. С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. □ М., 2005. □ С. 110.
16. См., например: Иванов В. В. Указ. соч. □ С. 170.
17. Кечекьян С. Ф. О понятии источника права // Труды юридического факультета. □ М., 1946.
□ Вып. 116. □ Кн. 2. □ С. 3.
18. Так, отдельные авторы считают, что источниками права являются любые правовые акты, а не только те, которые устанавливают нормы права (см., например: Кутафин О. Е. Источники конституционного права Российской Федерации. □ М., 2002. □ С. 146; Иванов В. В. Указ. соч. □ С. 17, 18).
19. Отдельными исследователями прямо указывается, хотя и в связи с различной аргументацией, на недопустимость отнесения к источникам права ненормативных (индивидуальных) правовых актов (см., например: Зивс С. Л. Источники права. □ М., 1981. □ С. 10; Бержель Ж.-Л. Общая теория права. □ М., 2000. □ С. 99-101). Так, Ж.-Л. Бержель обращает внимание, что данные акты не устанавливают новых норм права, в связи с чем «не имеют прямого воздействия на общую правовую систему, но только косвенное □» (БержельЖ.-Л. Указ. соч. □ С. 101).
20. См., например: Кечекьян С. Ф. Указ. соч. □ С. 3; Теория государства и права : курс лекций / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько.
□ М., 1997. □ С. 329, 330.
21. См., например: Нащиц А. Правотворчество:
Теория и законодательная техника. □ М., 1974. □ С. 9, 10; Вопленко Н. Н., Рожнов А. П. О социальных источниках права // Вестн. ВолГУ. □ Сер. 5: Юриспруденция. □ 2002. □ Вып. 5. □ С. 30; Бибик О. Н. Источники уголовного права Российской Федерации. □
СПб., 2006. □ С. 59.
22. Так, еще Ш.-Л. Монтескье в произведении «О духе законов»] говоря о факторах, определяющих характер законов, выделял как социальные, так и природно-географические факторы. Он писал, что законы «должны соответствовать физическим свойствам страны, ее климату □ холодному, жаркому или умеренному, качествам почвы, ее положению, размерам, образу жизни ее народов □ земледельцев, охотников или пастухов, степени свобо-
ды, допускаемой устройством государства, религии населения, его склонностям, богатству, численности, торговле, нравам и обыгча-ямП » (Монтескье Ш.-Л. О духе законов // Монтескье Ш.-Л. Избранные произведения. □ М., 1955. □ С. 168).
23. См., например: Теория государства и права : учеб. / под ред. О. В. Мартышина. □ М., 2007.
□ С. 262.
24. Одни авторы в отношении способов внешнего выфажения норм права признавали более правильным употребление термина «форма права» (см., например: Шебанов А. Ф. Форма советского права. □ М., 1968. □ С. 42И4), другие □ Юридический (формальный) источник права» (см., например: Голунский С. А., Строгович М. С. Теория государства и права.
□ М., 1940. □ С. 143).
25. Чиркин В. Е. Закон как источник права в развивающихся странах // Источники права / отв. ред. С. С. Сосна. □ М., 1985. □ С. 6.
26. Александров Н. Г. Понятие источника права // Ученые труды ВИЮН. П1946. ПВыт. 8. □ С. 51.
27. Там же. □ С. 53.
28. Керимов Д. А. Источники советского социалистического права : дис. □ канд. юрид. наук. □ Л., 1950. □ С. 201.
29. Муромцев Г. И. Источники права (теоретические аспекты проблемы) // Правоведение. □ 1992. □ № 2. □ С. 26.
30. Карапетян С. А. Источники конституционного права Российской Федерации : автореф. дис. □ канд. юрид. наук. «Ростов н/Д, 1998. □ С. 8.
31. См.: Марченко М. Н. Источники права. □ М.,
2005. □ С. 496. Как представляется, следует согласиться с О.Е. Кутафиныш, отмечавшим применительно к российской правовой системе, что «источниками права являются □ акты правотворчества и правовые обыиаи, если они действуют непосредственно, не будучи закрепленными в актах правотворчества» (Кутафин О. Е., Шугрина Е. С. Ответы на вопросы «Российского юридического журнала» академика О.Е. Кутафина // Российский юридический журнал. □2008. □ № 6. □ С. 18СЕ4).
32. Российская газета. □ 2010. «12 марта.
33. Собрание законодательства РФ. □ 2002. □ № 7. □ Ст. 635.
34. Там же. «1994. □ № 2. □ Ст. 74.
35. Там же. «1994. □ № 9. □ Ст. 929.
36. См.: Иванов Р. Л. Закон как правоприменительный акт // Проблемы правоприменения в современной России : сб. матер. науч.-практ. конференции. □ Омск, 2007. □ С. 6П14.
37. Красноярский рабочий. □2001. □ 11 июля.
38. Зивс С.Л. Указ. соч. □ С. 23.
39. Там же. □ С. 34.
40. См., например: Лукашук И. И. Современное право международных договоров: в 2 т. □ М., 2004. □ Т. 1. □ С. 540.
41. См.: Лукашук И. И. Современное право международных договоров. □ Т. 1. □ С. 534, 537.
42. Ведомости Верховного Совета СССР. □ 1986.
□ № 37. □ Ст. 772. Конвенция вступила в силу для Союза ССР 29 мая 1986 года.
43. Собрание законодательства РФ. □ 1995. □ № 29. □ Ст. 2757.
44. Зимненко Б. Л. Международное право и правовая система Российской Федерации. □ М.,
2006. □ С. 258, 259.
45. См.: Мицкевич А. В. Вспомогательные и производные акты правотворчества // Ученые записки ВНИИСЗ. □ М., 1966. □ Вып. 8. □ С. 27П 53; Его же. Юридическая природа актов правотворчества высших органов государственной власти и управления СССР. □ С. 29СВ1.
46. Хабриева Т. Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. □ М., 1998. □ С. 52.
47. Кокотов А. Н. Решения конституционных (уставных) судов как источники права (на примере решений Уставного суда Свердлов-
ской области). □ иКЬ: http://www.usla.ru/ агїіс^/ко^оу/к08.р^ (статья опубликована: Конституционная юстиция в Российской Федерации : сб. ст. □ Екатеринбург, 2003).
48. См., например: Пиголкин А. С. Толкование норм права и правотворчество: проблемы соотношения // Закон: создание и толкование / под ред. А. С. Пиголкина. □ М. : Спарк, 1998.
□ С. 69П71.
49. См.: Алексеев С. С. Общая теория права. □ Т. 2. □ С. 313П314.
50. См.: Харт Г. Л. А. Понятие права / пер. с англ.; под общ. ред. Е. В. Афонасина и С. В. Моисеева. □ СПб., 2007. □ С. 86.
51. См.: Там же. □ С. 98П01.
52. См.: Теория государства и права : учебник / под ред. А. С. Пиголкина. □ М., 2005. □ С. 351.
53. См.: Бахрах Д. Н. Действие норм права во времени: Теория, законодательство, судебная практика. □ М., 2004. □ С. 5.
