CC BY
248
ПРИОРИТЕТЫ РОССИИ
23 (116) - 2011
УДК 339.9:665.7:338.242.2
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ НЕФТЯНОГО КОМПЛЕКСА В МИРОВОЙ ПРАКТИКЕ: РОЛЬ ГОСУДАРСТВА
И. В. ШЕВЧЕНКО,
доктор экономических наук, профессор, декан экономического факультета E-mail: [email protected]
Е. Н. АЛЕКСАНДРОВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры мировой экономики E-mail: [email protected]
О. Г. ПЕНЖОЯН,
аспирант кафедры мировой экономики E-mail: [email protected] Кубанский государственный университет
В статье рассматриваются наиболее актуальные вопросы и подходы государственного регулирования нефтяной отраслью, имеющие место в мировой практике. Обозначены важнейшие предпосылки и ограничения усиления государственного присутствия в нефтяной индустрии, определены проблемные зоны внешней и внутренней политики в данном направлении, а также два ключевых процесса в области государственного регулирования нефтяной отраслью в мировой экономике: дерегулирование и усиление государственного присутствия.
Ключевые слова: нефтяная отрасль, государственное регулирование нефтяной отрасли.
Углеводородные ресурсы (прежде всего нефть и газ) во многом позволяют решать довольно обширный перечень экономических, политических и социальных задач, а также выступают основой энергетической безопасности стран-обладателей. В регулировании нефтяного комплекса государство как важнейший институт общества играет ключевую роль. Круг решаемых государством задач довольно обширен: от перераспределения части доходов нефтяного комплекса до определения правил участия нефтяных и газовых компаний в решении
социально-экономических вопросов развития страны, координации деятельности самих недропользователей в процессе поиска, разведки и освоения нефтяных месторождений. Если рассмотреть крупнейшие нефтяные компании мира с точки зрения их формы собственности, то обнаружится, что значительное число глобальных нефтяных транснациональных компаний (ТНК), входящих в рейтинг крупнейших компаний мира, полностью или частично принадлежит государству (см. таблицу). Так, среди государственных (полностью или частично принадлежащих государству) нефтяных компаний мира - NIOC (Иран), PDV (Венесуэла), CNPC (Китай), Eni (Италия), Petrobras (Бразилия), «Газпром» (Россия), «Роснефть» (Россия), частных — Royal Dutch Shell (Великобритания, Нидерланды), ConocoPhillips (США), Exxon Mobil (США), Chevron (США), BP (Великобритания), Total (Франция), «Лукойл» (Россия) и др.
В соответствии с рейтингом Energy Intelligence (Petroleum Intelligence Weekly Ranks World's Top 50 Oil Companies, 2010) в целом за период с 2007 по 2008 г. из 20 крупнейших компаний мира — 13 — государственные компании, в том числе 4 из них традиционно
занимают первые позиции. По мнению аналитиков Energy Intelligence, частные нефтяные компании растут более агрессивно и эффективно по сравнению с государственными, которые занимают ведущие позиции в списке крупнейших нефтяных ТНК мира. В последние три десятилетия большую часть нефти, поступавшей на мировой рынок, добывали именно частные компании как развитых, так и развивающихся стран. Вместе с тем, по оценкам Международного энергетического агентства (International Energy Agency), в ближайшие 20 лет до 90 % нефти, добываемой из новых месторождений, будет поступать из развивающихся стран, при этом большая часть инвестиций будет приходиться на долю нефтяных компаний, либо напрямую принадлежащих государствам, либо контролируемых ими.
Следует отметить, что в ряде развивающихся стран хозяйственная деятельность в добывающей промышленности уже долгое время прямо контролируется государством. Например, в Аргентине государственная нефтяная компания была учреждена в 1922 г., в Боливии и Мексике частные компании в этом секторе были национализированы соответственно в 1937 и 1938 гг. Подобные процессы, связанные с усилением государственного присутствия в экономике, проходят в Венесуэле. Рассматривая опыт развития нефтяного сектора в Венесуэле, можно отметить, что до национализации 1976 г. ее месторождения разрабатывались на основе крайне невыгодных для страны концессионных соглашений, заключенных с нефтяными компаниями Великобритании и США. В феврале 2007 г. президент Венесуэлы Уго Чавес подписал указ о национали-
зации нефтяных месторождений, находящихся под контролем компаний США, Франции, Норвегии и Великобритании: Exon Mobile, Chevron, Total, BP и др. После национализации всех нефтяных месторождений иностранным нефтяным компаниям было предложено образовать совместные предприятия с государственной венесуэльской компанией PDVSA, в которых ей должны принадлежать более 60 % акций, или прекратить свою деятельность, передав венесуэльской стороне нефтяные месторождения. На сегодняшний день нефтяная компания PDV — полностью государственная и занимает на протяжении последних лет первые позиции в рейтинге крупнейших нефтяных компаний мира.
Представляется, что роль государства в развитии нефтяного комплекса может рассматриваться с нескольких позиций, имеющих место и в решении общих экономических вопросов в независимости от отраслевой специфики, среди которых:
• перераспределение части доходов нефтяной отрасли: сбор налогов, формирование бюджетов развития и т. д.;
• формирование и развитие инфраструктуры нефтяного сектора;
• функция «регулятора» отношений в нефтяной отрасли (посредством разработки и реализации законодательства, инвестиционной стратегии и политики, создания соответствующих условий, заключения соглашений с другими странами и т. д.) и «стимулятора» частных инвестиций в отрасль;
• государство в лице государственных компаний нефтяной индустрии осуществляет инвести-
Крупнейшие нефтяные компании мира, рейтинг Energy Intelligence [7]
Компания Страна Доля государственной собственности, % Рейтинг 2007 Рейтинг 2008
Saudi Aramco Саудовская Аравия 100 1 1
NIOC Иран 100 2 2
Exxon Mobil США - 3 3
PDV Венесуэла 100 4 4
CNPC Китай 100 5 5
BP Великобритания - 6 6
Royal Dutch Shell Великобритания /Нидерланды - 7 7
ConocoPhillips США - 8 8
Chevron США - 9 9
Total Франция - 10 10
Pemex Мексика 100 11 11
Gazprom Россия 50,0023 13 14
Petrobras Бразилия 32,2 15 15
Rosneft Россия 75,16 16 16
Lukoil Россия - 18 17
Sinopec Китай 75,84 25 25
TNK-BP Россия - 43 37
ционные вложения как за счет собственных средств, так и привлекая средства на финансовом рынке. Так, в ряде нефтедобывающих стран (в частности на Среднем Востоке) отдельные государственные компании прямо или косвенно получают от государства финансовые ресурсы для инвестирования в зарубежные компании. Выбор конкретных форм участия государства в нефтяной отрасли зависит от многих факторов и страновых условий: управленческих подходов, наличия квалифицированных специалистов, степени развитости соответствующей инфраструктуры, результативности правовой базы и др. Ключевыми формами участия являются доли в собственности нефтегазовых компаний и формирование нормативно-правовой среды, позволяющей обеспечивать использование нефтяных ресурсов в соответствии с приоритетами социально-экономического развития [5]. Важно отметить, что существенная роль государства в регулировании нефтяной отрасли тем не менее не должна приводить к усилению бюрократической составляющей, поскольку это приводит к неэффективному с позиций общества освоению и использованию ресурсов недр.
Для многих развитых стран характерно, что вопросы регулирования нефтяной отрасли определяются в рамках общих государственных инициатив в области промышленной политики, которые носят межотраслевой характер и направлены на решение общих для компаний разных групп отраслей проблем в свете повышения их конкурентоспособности. Например, в странах Европейского Союза (ЕС) к важнейшим направлениям «новой промышленной политики» отнесены [4]:
повышение конкурентоспособности за счет выхода на новые рынки и рыночные ниши; усиление инновационной активности, развитие наукоемких бизнесов; ускорение процесса реструктуризации компаний и отраслей;
совершенствование институциональной и законодательной среды;
защита прав интеллектуальной и промышленной собственности;
повышение качества и квалификации рабочей силы.
В отношении последнего направления, в частности, можно отметить тот факт, что, по мнению зарубежных экспертов, «вялость» рыночных реформ в топливно-энергетическом комплексе (ТЭК) ресурсных стран объясняется неэффективностью их экономических систем и качеством подготовки менеджмента.
4 -
В числе причин вмешательства государства в нефтяной сектор (речь идет как о мерах регулирования нефтяных компаний, так и об участии в их собственности) можно отметить следующие:
1) необходимость перераспределения части нефтяных доходов;
2) низкий уровень развития фондового рынка и несовершенство рыночной информации (при развитом фондовом рынке и «качественной» рыночной информации, на основе которой компании могли точно просчитать будущие прибыли, государственное вмешательство по многим вопросам, возможно, и не понадобилось бы);
3) структурные особенности нефтяных инвестиционных проектов, обусловливающих в том числе конфликт интересов участников. Например, разработка месторождений, особенно крупных, происходит на пересечении интересов, приоритетов, целевых установок, с одной стороны, конкретного государства, несущего ответственность за освоение и рациональное использование национального природного потенциала, с другой — международных частных корпораций. К тому же реализация крупных инвестиционных проектов нефтяной отрасли часто не под силу одной или даже нескольким нефтяным компаниям и в этом случае государство берет на себя часть рисков и финансовых затрат по такому проекту;
4) снижение рисков, связанных с зависимостью социально-экономического развития от нефтегазовых рынков, что определяет необходимость разработки эффективной политики и мер государственного вмешательства. В частности, в странах — экспортерах нефти и газа национальные компании, как правило, занимающие монопольное положение, находятся преимущественно под управлением государства.
В мировой практике традиционной мерой стимулирования развития нефтяного комплекса является создание различных форм партнерства государства и бизнеса — государственно-частного партнерства (ГЧП) для привлечения в собственную экономику (отрасль) иностранного капитала. В рамках механизма ГЧП фактически изменяется модель управления нефтяным сектором со стороны государства: от жестко регламентированных отношений в сторону партнерского взаимодействия. По мнению У. Рамсея (эксперта МЭА), либерализация нефтегазовой отрасли означает не «сокращение регулирования», а его «улучшение» [8], что предполагает, прежде всего, создание благоприятных условий для ГЧП в данной сфере. Вопрос в том, какие методы
при этом используются - малоэффективные административные или же нормально-хозяйственные.
Рассматривая практику государственного регулирования нефтяного комплекса, отдельное внимание должно быть уделено проблеме эффективности деятельности полностью или частично государственных компаний (национальных компаний). В частности, эксперты Baker Institute отмечают двойственность национальных компаний в нефтяной сфере [10]. По их мнению, с одной стороны, большинство государств используют подконтрольные им энергетические компании в качестве инструмента достижения определенных социально-экономических и политических целей. Естественно, в этом случае рыночные задачи бизнеса -получение прибыли, снижение издержек и др. - теряют свой первостепенный приоритет, а в результате отсутствия высоких прибылей возможности государственных компаний в сфере привлечения заемных средств падают. С другой стороны, следует отметить и низкую «прозрачность» нефтяных компаний, полностью или частично принадлежащих государству, поскольку они, как правило, имеют тесные связи с властями и многие назначения основываются на принадлежности к определенной властной группировке и т. д. В результате известные проблемы таких компаний, как неэффективный менеджмент и стагнация, становятся проблемами государственного значения. Другая проблема национальных нефтяных компаний - решение стратегических задач улучшения занятости в стране или отрасли, что приводит к приему на работу избыточного числа людей и, как следствие, росту издержек и сокращению производительности труда. Кроме того, за счет нефтяных компаний государства осуществляют программы индустриализации, повышения жизненного уровня населения и пытаются достигать определенных целей в сфере внутренней и внешней политики [2].
В вопросах государственного регулирования нефтяным комплексом необходимо отметить возросшую необходимость привлечения иностранных инвестиций, что вызвано узостью рынка внутренних заимствований и потребностью нефтяной отрасли в обновлении материальной базы. Например, потребности нефтегазового комплекса России в инвестиционных ресурсах составляют около 17-20 млрд долл. в год. По подсчетам экспертов, только поддержание добычи нефти в объеме 300 млн т требует 3-3,5 млрд долл. в год. Очевидно, что привлечение средств в нефтяной сектор относится не только к внутренней инвестиционной политике государства, но и к внешней.
В вопросах привлечения иностранных инвестиций для дальнейшего развития национальной нефтяной индустрии в мировой практике наблюдаются две тенденции: с одной стороны, продолжающаяся либерализация и упрощение процедур осуществления иностранных инвестиций в национальный нефтяной комплекс, а с другой — активизируются усилия по регулированию иностранных инвестиций в интересах достижения целей государственной политики (например обеспечение национальной безопасности, повышение качества жизни и др.). С целью привлечения инвестиций в нефтегазовую сферу правительства стран используют различные инструменты и механизмы, стимулирующие приток иностранного капитала. Среди них государственные гарантии, касающиеся, как правило, того, что инвестиции и иные активы не будут национализированы без особых на то причин (форс-мажор), специальные обещания инвесторам в отношении защиты их прав. Кроме того, между собой страны заключают многочисленные двусторонние соглашения о поощрении и взаимной защите капиталовложений. Из структуры таких соглашений можно выделить несколько основных блоков государственных обязательств, принимаемых в отношении иностранных инвесторов [1]:
• предоставление наиболее благоприятного режима;
• обеспечение надлежащей защиты их собственности;
• предоставление им права беспрепятственного перевода доходов;
• рассмотрение спорных вопросов в международном арбитраже.
Привлечение иностранных инвестиций в ТЭК ряда стран (как развитых, так и развивающихся) осуществляется путем заключения специальных соглашений [3]. Как правило, это соглашения о разделе продукции (СРП). В международной практике разделяют сервисные контракты (когда инвестор получает право на продукцию в стоимостном выражении) и непосредственно соглашения о разделе продукции (в натуральном выражении). Обычно СРП и сервисные контракты называют «контракты с риском», т. е. вознаграждение инвестору зависит от прибыли. Распространены также «чистые» сервисные контракты, при которых оператор получает за свою работу оговоренную компенсацию и не несет никакого риска. В некоторых странах используются и другие соглашения. Например, в Азербайджане заключаются соглашения о разведке, разработке и долевом разделе продукции (СРРД), которые приобретают силу закона после ратификации пар- 5
ламентом. Такие соглашения обеспечивают для инвесторов особый налоговый режим (например для иностранных инвесторов вводится упрощенная процедура налога на доходы и налога на прибыль).
Потенциально важным источником дохода для финансирования развития нефтяной отрасли является причитающаяся правительству доля ренты от экспортной деятельности нефтяных компаний. Рациональное использование ренты от добывающих отраслей важно не только с позиции пополнения государством бюджета, но и с позиции эксплуатации и восстановления источников невозобновля-емых природных ресурсов. Поэтому важнейшим направлением государственного регулирования нефтяного комплекса является расчет оптимальных размеров изъятия в пользу государственного бюджета природной ренты, а также перераспределение получаемых доходов в пользу внутренне ориентированных обрабатывающих секторов. В общем случае наиболее дискуссионными вопросами в направлении регулирования нефтяного комплекса выступают целесообразность, степень и методы участия государства в аккумулировании и распределении нефтяных доходов, в том числе [6]:
• оптимальная степень присутствия государства в добывающих отраслях;
• контроль государством использования конъюнктурных доходов, получаемых частными компаниями;
• наиболее эффективные методы изъятия и использования дополнительных доходов в решении внутренних задач социально-экономического развития;
• зависимость инвестиционной привлекательности нефтяного сектора экономики, в том числе для иностранных инвесторов от реализуемых мер государственной политики в сфере изъятия дополнительных доходов, связанных с ростом нефтяных цен.
Механизмы изъятия природной ренты, как показывает опыт многих стран, включают разнообразные инструменты: таможенная пошлина при экспорте нефти, налог на истощение месторождений сырья, налог на внутреннее потребление нефтепродуктов и др. Согласно данным Международного энергетического агентства, в 2003 г. указанные налоги составили 76 % цены бензина в Великобритании, Германии и Франции, более 70 % — в Италии и 56 % — в Японии [9].
Следуя логике экономической целесообразности, объемы налоговых и других платежей в бюджет должны быть на уровне, при котором у нефтяных компаний остается достаточно средств
6 -
для полноценного инвестиционного процесса, направленного на развитие производства. Например, в отдельных развитых странах увеличение сборов с нефтяных компаний в виде природной ренты осуществляется за счет их инвестиционных ресурсов. Рост налоговых платежей в этом случае выступает естественным следствием развития производства. Если при таком подходе сохранить уровень налоговой нагрузки, увеличение объема налоговых платежей будет происходить без ущерба для производства. В отличие от развитых стран в России, по мнению экспертов, рост налогового бремени ведет к сокращению производства и снижению экономической активности. Ключевая проблема регулирования рентных отношений в отечественной практике заключается, с одной стороны, в необходимости сохранения сырьевых отраслей в качестве основного источника доходов бюджета и экономики в целом, а с другой — как части экономической инфраструктуры, создающей условия для развития других отраслей. Факт значительного разрыва в уровне рентабельности сырьевых отраслей промышленности, с одной стороны, и обрабатывающей промышленности — с другой, представляется существенным ограничением развития экономики и создает предпосылки для финансовых спекуляций и вывоза капитала (в том числе в нелегальной форме).
Одним из направлений деятельности государства в развитии нефтяного комплекса выступает формирование благоприятной деловой среды, способствующей развитию внешнеэкономической деятельности национальных нефтяных компаний. Среди конкретных мер в данном направлении можно отметить активизацию международного сотрудничества, финансирование капиталоемких проектов с привлечением иностранного капитала, увеличение переработки нефти за счет приобретения мощностей в крупнейших центрах потребления нефтепродуктов (Северная Америка, Европа).
Для России вопросы государственного регулирования нефтяного комплекса также представляют важность, поскольку традиционно нефтяная продукция составляет значительную часть внешнеторгового оборота страны и остается одной из наиболее прибыльных отраслей. Значительный природно-ресурсный потенциал страны, в том числе и запасов углеводородов, с одной стороны, а с другой, — объективно существующие ограничения и угрозы развития нефтяного сектора, связанные как с общими структурными дисбалансами в экономической системе, так и с отраслевыми проблемами развития, определяют усиление государс-
твенного сектора в энергетической сфере России. В частности, укрепляются позиции ведущих государственных монополий «Роснефти», «Газпрома», «Транснефти», государственные органы стремятся содействовать решению проблем нефтегазовой отрасли, в том числе путем активизации разведки и обновления основного капитала, совершенствованием законодательства в топливной сфере и улучшением инвестиционного климата.
В настоящее время политика государства в направлении развития отечественной нефтяной отрасли вытраивается не только с учетом объективных потребностей и возможностей российской экономики и нефтяного комплекса, но и с учетом происходящих в глобальной экономике изменений: стремление европейских государств сократить уровень нефтяной зависимости от российских производителей; наращивание экономической мощи Китая и соответственно рост спроса на углеводородные ресурсы России; диверсификация источников импорта энергоносителей ключевых стран - потребителей нефти, прежде всего США; политическая нестабильность в странах - экспортерах нефти (Ливия); природные катаклизмы и техногенные катастрофы (Япония).
Подводя итог рассмотренным направлениям государственного регулирования нефтяного комплекса отрасли в современной мировой практике, можно выделить два ключевых процесса.
Во-первых, за последние несколько десятилетий в ряде стран отмечаются тенденции дерегулирования, модернизации функций и методов государственного регулирования в отраслях ТЭК, в том числе и нефтяной отрасли. В ряде стран государственное участие заменяется частным. Например, в Норвегии, Франции, США, Великобритании нефтяной сектор находится в частных руках. Активное внедрение рыночных принципов в функционирование энергетики, в том числе нефтяного комплекса, наблюдается и в странах ЕС. Вместе с тем важнейшая отрасль находится под пристальным вниманием государства, которое сохраняет рычаги воздействия на нее даже в приватизированных компаниях. Так, если компания угрожает конкуренции на рынке, то государство вмешивается: например в США решением антитрестовского законодательства в начале XX в. была раздроблена нефтяная монополия семьи Рокфеллеров Standard Oil. Кроме того, акции крупных западных нефтегазовых компаний, как правило, распылены среди множества акционеров, что защищает эти компании от вовлечения в процессы постоянного передела прав собственности.
Во-вторых, в хозяйственной деятельности мировой нефтяной отрасли усиливается роль государства, активизируется ГЧП, и повышается ресурсная эффективность государственных нефтяных компаний, в результате отмечается укрепление конкурентной позиции государственных нефтяных компаний на мировом рынке нефти.
Представляется, что указанные процессы не являются взаимоисключающими. Так, расширение присутствия государства в нефтяной сфере вполне оправдано на отдельных этапах развития, связанных с необходимостью структурной перестройки национальной экономики. Однако при этом государственный аппарат не должен выступать механизмом лоббирования интересов узкого круга лиц или, наоборот, вызывать снижение деловой активности бизнес-структур из-за неопределенности законодательства и постоянного изменения условий функционирования нефтяных компаний, что неизбежно приведет к развитию недобросовестной конкуренции, ослаблению стимулов для предпринимательской деятельности.
Список литературы
1. Баринов А. Э. Экономические, правовые и политические факторы, сопутствующие реализации инвестиционных нефтегазовых проектов некоторых стран постсоветского пространства // Финансы и кредит.
2008. № 3. С. 54-70.
2. Государственная нефть. Первую скрипку в мире начинают играть нефтяные компании, которые полностью или частично контролируются государствами // Время и деньги. Вып. 112 (2567) от 21 июня 2007 г. URL: http:// www. e-vid. ru/index-m-192-p-63-article-18690.htm.
3. Иванов И. Д. Нефтегазовый комплекс России и инвестиционное сотрудничество // Международная жизнь. 2001. № 5. C. 74-76.
4. Кондратьев В. Корпоративный сектор и государство в стратегии глобальной конкурентоспособности // Мировая экономика и международные отношения.
2009. № 3. С. 24-31.
5. Крюков В., Шафраник Ю. Нефть для государства или государство для нефти? // Нефть, газ и бизнес. 2008. № 5-6. С. 6-9.
6. Разумнова Л. Роль государства в распределении ренты добывающих отраслей: опыт развивающихся стран // Мировая экономика и международные отношения. 2008. № 1. С. 24-33.
7. Petroleum Intelligence Weekly Ranks World's Top 50 Oil Companies (2010). Energy Intelligence. URL: http://www. energyintel.com.
8. Ramsay W. Emergency Responses in Asia Pacific Region (IEA). 19.01.2007. URL: http://www.iea.org.
9. Statistical Abstract ofthe United States. Washington, GPO, 2001. P. 502.
10. The James A. Baker III Institute for Public Policy. URL: http:// www.bakerinstitute.org.
- 7
