CC BY
274
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ РАССМОТРЕНИЯ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Е.В. Третьякович, канд. юрид. наук, начальник правового управления Мурманский арктический государственный университет (Россия, г. Мурманск)
Аннотация. Данная статья посвящена проблемным вопросам рассмотрения обращений граждан в России. Сформулированы предложения по внесению изменений в законодательство, действующее в рассматриваемой сфере.
Ключевые слова: обращение гражданина; права граждан; правовой статус гражданина; юридическая техника; нормативный правовой акт.
Право на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления, к должностным лицам (далее - право на обращение) - важная составляющая правового статуса человека и гражданина в любом демократическом правовом государстве. Значимость указанного права сложно переоценить, поскольку оно дает гражданину реальную возможность влиять на принимаемые публично-властные решения, стимулирует субъектов, обладающих властными полномочиями, к более эффективному и качественному выполнению возложенных на них задач. Как точно подмечено в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 года № 19-П (далее - Постановление), право на обращение является «инструментом взаимодействия личности и публичной власти» [1].
Реальное, а не номинальное влияние на власть возможно только благодаря действенному и эффективному механизму реализации права гражданина на обращение. В целях создания такого механизма в России государственные органы уделяют повышенное внимание, особенно в последние пять лет, институту обращений граждан. Так, например, ежегодно, начиная с 12 декабря 2013 года, в День Конституции Российской Федерации проходит Всероссийский день приема граждан. С апреля 2017 года, в рабочее время в первый вторник каждого месяца, в органах прокуратуры проходит единый день для приема предпринимателей.
Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 17 апреля
2017 г. № 171 «О мониторинге и анализе результатов рассмотрения обращений граждан и организаций» [2] Департамент управления делами Минобрнауки России проинформировал подведомственные Министерству организации, осуществляющие публично значимые функции, о необходимости с 1 января
2018 года: усилить работу по учету и систематизации поступивших обращений граждан (до 1 июня 2018 года - в соответствии с типовым общероссийским тематическим классификатором обращений граждан, организаций и общественных объединений; с 1 июня 2018 года - в соответствии с типовым общероссийским тематическим классификатором обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, объединений граждан, в том числе юридических лиц); установить соответствующее программное обеспечение «счетчик обращений граждан»; предоставить возможность гражданам обращаться в организации в электронной форме; заполнения в электронной форме версии раздела «Результаты рассмотрения обращений» на портале ССТУ.РФ.
Эффективные методы и средства контроля за работой государственных органов и органов местного самоуправления, должностных лиц по рассмотрению обращений граждан необходимы для получения объективной информацию о фактическом состоянии дел, оценки качества выполнения поруче-
ний, повышения исполнительской дисциплины, предотвращения негативных процессов (коррупции, халатности, самоуправства и др.), совершенствования обратной связи с населением.
Согласно статье 4 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее - Закон) [3] закреплены определения терминов:
1) обращение гражданина (далее -обращение) - направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления;
2) предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;
3) заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;
4) жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.
Указанные термины применяются и при направлении обращений в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, осуществляющие публично значимые функции. Согласно разъяснениям Министерства образования и науки РФ, содержащимся в письме от 23 октября 2017 года № ВП-1452/11, к государственным учрежде-
ниям, осуществляющим публично значимые функции относятся, в частности, подведомственные Министерству образовательные организации.
На наш взгляд, указанные определения обращения и его форм (видов) недостаточно конкретизированы, поэтому в процессе непосредственной работы с обращениями граждан зачастую возникает проблема квалификации обращения: что именно считать обращением гражданина? Так, например, заявления работников образовательной организации (на предоставление отпуска, увольнение, оплату проезда к месту использования отпуска и др.), заявления обучающихся (о предоставлении академического отпуска, об отчислении, о переводе и мн. др.) не учитываются при заполнении отчетных форм о результатах рассмотрения обращений граждан, поскольку такого рода заявления подаются в рамках обычной, текущей деятельности организации; права граждан организацией в данном случае не были не нарушены. Однако если просьба гражданина, указанная в заявлении, не будет удовлетворена, гражданин вправе обратиться в организацию с требованием разобраться в ситуации и устранить допущенное (по его мнению) нарушение его конституционных прав и свобод. В такой ситуации заявление гражданина уже будет рассматриваться и учитываться в соответствии с Законом.
С учетом вышеизложенного считаем необходимым в Законе конкретизировать обязательные признаки заявления как формы обращения по смыслу Закона. Кроме того, в определении термина «обращение», закрепленном в статье 4 Закона, следует расширить перечень адресатов обращения: помимо государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица необходимо также указать «государственные и муниципальные учреждения и иные организации, осуществляющие публично значимые функции».
Примечательно, что в статье 2 Закона данные организации названы. Напомним, что указание на такие организации появилось в статье 2 Закона только в
2013 году, во исполнение Постановления, согласно пункту 3 резолютивной части которого «Федеральному законодателю надлежит - исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего Постановления - урегулировать порядок рассмотрения обращений объединений граждан и юридических лиц государственными органами и органами местного самоуправления, а также гарантии рассмотрения обращений граждан государственными учреждениями и иными организациями, осуществляющими публично значимые функции». О том, чтобы привести в соответствие с Постановлением нормы статьи 4 Закона законодатель, по-видимому, забыл.
Кроме того, следует уточнить обязательные реквизиты обращений. Напомним, согласно действующей редакции статьи 7 Закона такими реквизитами являются:
- для письменных обращений: либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату.
- для обращений в форме электронного документа: фамилия, имя, отчество (последнее - при наличии), адрес электронной почты, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения.
Довольно странно, что к основной (содержательной) части обращения в форме электронного документа Законодатель никаких обязательных требований не устанавливает, равно как не требует указания наименования государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляется обращение, должности, фамилии, име-
ни, отчества соответствующего должностного лица.
Налицо недостаток юридической техники, поскольку конструкция статьи 7 Закона не позволяет применять в субсидиарном порядке норму, закрепленную в части 1 статьи 7, к норме, закрепленной в части 3 одноименной статьи Закона.
Обращения граждан относятся к юридическим актам и направлены на достижение определенных правовых последствий, поэтому считаем необходимым к числу обязательных реквизитов обращения относить не просто его суть, а именно текстовое послание гражданина, из смысла которого явственно следует намерение побудить субъекта властных полномочий к совершению определенного юридически значимого деяния (действия или бездействия).
В процессе применения норм Закона, регламентирующих вопросы направления ответа на обращение гражданина, также возникают правовые проблемы. Согласно части 4 статьи 10 Закона ответ на обращение направляется в форме электронного документа по адресу электронной почты, указанному в обращении, поступившем в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в форме электронного документа, и в письменной форме по почтовому адресу, указанному в обращении, поступившем в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме.
Данной нормой не охватываются случаи личного получения гражданином ответа на обращение, а также случаи получения ответа уполномоченным представителем гражданина. Такие пробелы в формулировке статьи позволяют по формальным критериям усмотреть в действиях должностного лица состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 5.59 «Нарушение порядка рассмотрения обращений граждан» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и привлечь должностное
шением порядка рассмотрения обращения гражданина.
Нами были затронуты лишь некоторые проблемные аспекты рассмотрения обращений граждан в России. Однако и этого вполне достаточно, чтобы понять необходимость дальнейшего совершенствования Закона. Надеемся, что законодатель в ближайшее время продолжит работу по приведению Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в соответствие с реалиями взаимоотношений личности и публичной власти.
Библиографический список
1. Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» // Собрание законодательства РФ. - 30.07.2012. - № 31. - Ст. 4470.
2. Указ Президента Российской Федерации от 17.04.2017 № 171 «О мониторинге и анализе результатов рассмотрения обращений граждан и организаций» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru. -17.04.2017.
3. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (ред. от 27.11.2017) // Собрание законодательства РФ. - 08.05.2006. - № 19. - Ст. 2060.
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 23.04.2018) // Собрание законодательства РФ. -07.01.2002. - № 1 (Ч. 1). - Ст. 1.
PROBLEMATIC ISSUES OF CONSIDERING CITIZENS' APPEALS IN RUSSIAN FEDERATION
E.V. Tretiakovich, candidate of legal sciences, head of legal department, graduate student
Murmansk arctic state university (Russia, Murmansk)
Abstract. The article is devoted to the problematic issues of considering citizens' appeals in Russia. The proposals for change of legislation in force are considered.
Keywords: citizen's appeal; rights of citizens; legal status of a citizen; legal writing; legal act.
лицо к административной ответственности в виде административного штрафа в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей [4].
В подобных случаях считаем буквальное толкование нормы недопустимым: до внесения соответствующих поправок в часть 4 статьи 10 Закона личное получение гражданином ответа на свое обращение, равно как и получение его через представителя, например, в силу полномочия, закрепленного в доверенности, не должно считаться нару-
