CC BY
41АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС
УДК 347.4:339.186 Э. Х. Рахимов
Уфимский юридический институт МВД России
Актуальные вопросы профилактики нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд
АННОТАЦИЯ. На основе практики деятельности органов, осуществляющих контроль в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, проведены анализ совершаемых в данной сфере правонарушений и их классификация в зависимости от стадии осуществления закупки: стадия планирования, подготовки и опубликования документации о закупке; стадия определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков); стадия заключения контракта, приемки и контроля за выполнением поставщиков (исполнителем, подрядчиком) обязательств по контракту. Выявленные типичные нарушения законодательства снабжаются соответствующими комментариями. Выделены факторы, детерминирующие рост нарушений законодательства о контрактной системе, предлагаются конкретные меры по их профилактике как на государственном, так и на внутриорганизационном уровнях.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: контрактная система, государственные закупки, конкуренция, контрактная служба, конкурс, электронный аукцион.
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ: Рахимов Э. Х. Актуальные вопросы профилактики нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Научный портал МВД России. 2020. № 1 (49). С. 94.
E. K. Rakhimov
Ufa Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia
Topical issues of prevention of violations of the legislation on the contract system in the field of purchasing goods, works, services to provide state and municipal needs
ABSTRACT. In this article, based on the practice of the activities of bodies exercising control in the procurement of goods, works, and services for state and municipal needs, an analysis is made of offenses committed in this field and their classification depending on the stage of procurement: the stage of planning, preparation and publication procurement documentation; stage of identifying suppliers (performers, contractors); stage of the conclusion of the contract, acceptance and control over the performance of suppliers (performer, contractor) obligations under the contract. Identified typical violations of the law are provided with relevant comments. On the basis of the work carried out, the author identified factors determining the growth of violations of the law on the contract system, proposes specific measures for their prevention, both at the state and intraorganizational level.
KEYWORDS: the contract system, government procurement, trading, competition, contract service, the electronic auction.
FOR CITATION: Rakhimov E. K. Topical issues of prevention of violations of the legislation on the contract system in the field of purchasing goods, works, services to provide state and municipal needs // Scientific portal of the Russia Ministry of the Interior. 2020. № 1 (49). P. 94 (in Russ.).
Правовое регулирование государственных закупок в наши дни переживает фазу бурного развития. Правовой основой для реформы и преобразований государственных закупок в контрактную систему в России стал Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»1 (далее - Закон о контрактной системе, Закон 44-ФЗ).
В то же время данные статистики позволяют сделать вывод, что реализация правовых норм о контрактной системе осуществляется со значительными трудностями, имея в виду большое количество нарушений законодательства в рассматриваемой сфере.
Так, Федеральной антимонопольной службой Российской Федерации (далее - ФАС России) с учетом территориальных органов по итогам 2017 г. выявлено 51 739 нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок, что на 6,1 % больше аналогичного показателя за 2016 г.2
Федеральным казначейством с учетом территориальных органов в 2017 г. выявлено 4 030 фактов нарушений законодательства в сфере закупок на сумму 29,2 млрд руб., в 2018 г. - 7 036 фактов (+75 %) на сумму 152,9 млрд руб. (+424 %)3.
По результатам проверок Счетной палаты Российской Федерации объем нарушений при осуществлении государственных закупок в 2018 году составил 293,7 млрд руб., что составляет более 38 % от общей суммы выявленных недостатков при поступлении и использовании средств бюджетной системы4.
По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, по состоянию законности в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд за январь - май 2019 г. выявлено 79 522 нарушения (+14,4 % к АППГ), по постановлению прокурора
1 См.: О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд : Федер. закон от 5 апр. 2013 г. № 44-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 14, ст. 1652.
2 См.: Итоговый доклад к расширенному заседанию коллегии ФАС России от 26 сентября 2018 г. URL : https://fas.gov. ru/documents/657268 (дата обращения : 10.07.2019).
3 См.: Итоговый доклад о результатах деятельности Федерального казначейства за 2018 г. и основных направлениях деятельности на среднесрочную перспективу. URL : https:// roskazna.ru/upload/iblock/276/id_fk_2018_god-_2_.docx (дата обращения : 14.07.2019).
4 См.: Отчет о работе Счетной палаты Российской Феде-
рации за 2018 г. URL : http://www.ach.gov.ru/activities/annual_
report/annual-report-2018.pdf (дата обращения : 10.07.2019).
привлечено к ответственности 6 317 лиц (+18,8 % к АППГ)5.
Вышеуказанное положение вещей обусловливает необходимость выявления факторов, детерминирующих рост числа правонарушений в сфере функционирования контрактной системы, и выработку соответствующих мер профилактики их совершения.
Проанализируем нарушения законодательства о контрактной системе, классифицируя их в зависимости от стадии осуществления закупки.
1. Стадия планирования, подготовки и опубликования документации о закупке.
1.1. Принятие заказчиками незаконных правовых актов либо отсутствие с их стороны необходимого нормативного регулирования.
Заказчиками принимаются положения о закупках, комиссиях по определению поставщиков, исполнителей и подрядчиков, контрактных службах с нарушениями Закона 44-ФЗ, встречаются случаи превышения компетенции должностными лицами, издающими соответствующие акты. Принимаются противоречащие законодательству нормативные акты и локальные правовые акты, регулирующие порядок формирования, утверждения и ведения планов-графиков закупок и планов закупок, вопросы деятельности контрактных управляющих и осуществления закупок.
1.2. Несоблюдение требований, устанавливающих обязанность принятия, сроки публикации и содержание планов закупок, планов-графиков. В частности, заказчиками не соблюдаются обязательные требования о сроках опубликования планов-графиков, внесения в них изменений.
1.3. Заключение контрактов с единственным поставщиком в обход конкурентных процедур при превышении установленного законом предельного объема таких закупок в размере 5 % совокупного годового объема закупок.
1.4. Факты дробления контрактов. Заключаются несколько контрактов с одинаковым предметом на сумму, не превышающую ограничение, установленное п. 5 ч. 1 ст. 93 Закона 44-ФЗ. Вместе с тем общая сумма превышает ограничение.
1.4. Отсутствие расчета и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, ее неверное определение, завышение цен. Следует отметить, что данная категория нарушений составила значительную долю среди нарушений, выявленных контрольными органами в сфере заку-
5 См.: Основные результаты прокурорской деятельности за январь-май 2019 г. URL : https://www.genproc.gov.ru/stat/ data/1644740/ (дата обращения : 11.07.2019).
пок в 2018 г. В рамках проверочной деятельности Федерального казначейства Российской Федерации они составляют 89,4 % от общего числа выявленных нарушений6. Среди нарушений, выявленных Счетной палатой Российской Федерации, - 74,6 % от общего числа7.
Запросы о предоставлении ценовой информации направляются несуществующим хозяйствующим субъектам, либо не осуществляющим запрашиваемый вид деятельности, либо аффилированным между собой.
1.5. Ограничение круга участников торгов путем включения в конкурсную и аукционную документацию незаконных условий (в том числе обязанности представлять излишние документы), а также неправомерное сокращение сроков подачи заявок. Например, отсутствие конкретных показателей товара в аукционной документации, неисполнение обязанности производить закупки у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций.
1.6. Нарушения законодательства при утверждении аукционной, конкурсной и котировочной документации. Например, неуказание сроков и порядка приемки поставленного товара, установление требований, не предусмотренных законодательством о контрактной системе.
1.7. Отсутствие в контрактах обязательных условий об ответственности поставщика (исполнителя, подрядчика).
1.8. Установление в документации о закупке требований к описанию участниками закупок в составе своих заявок конкретных показателей технологических процессов изготовления указанных товаров, результатов испытаний, химического состава товаров.
1.9. Размещение информации в форматах, непригодных для осуществления поиска, копирования и печати части фрагмента этих данных (например, в формате фед»).
1.10. Установление чрезмерно сложной и запутанной инструкции по заполнению заявок.
1.11. Публикация проектно-сметной документации в неполном объеме.
1.12. Указание торговой марки без эквивалента.
1.13. Объединение не связанных между со-
бой работ, товаров и услуг в один лот, в том числе при наличии ограничений, предъявляемых к отдельным видам товаров8.
2. Стадия определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков).
2.1. Нарушения законодательства комиссиями по осуществлению закупок при рассмотрении заявок, принятии решений о допуске либо отказе в допуске к участию в торгах, запросах котировок и предложений, определении победителей торгов. Например, допуск участника закупки, не являющегося членом саморегулируемой организации в строительстве, к строительным работам; допуск участников закупки, представивших в заявке показатели товара, не соответствующие требованиям документации; признание заявки участника торгов не соответствующей требованиям документации без законных оснований.
2.2. Факты аффилированности, конфликта интересов между заказчиком, членами комиссии по осуществлению закупок и участниками закупок. Например, родственные связи между учредителями, представителями единоличного исполнительного органа участника закупки и членами комиссии9.
3. Стадия заключения контракта, приемки и контроля за выполнением поставщиком (исполнителем, подрядчиком) обязательств по контракту.
3.1. Заключение (подготовка проектов) контрактов на условиях, отличающихся от указанных в документации о закупке. Например, заказчиком не переносятся в контракт показатели товаров, предложенные в заявке.
3.2. Невключение в контракт обязательных условий об ответственности поставщика (исполнителя, подрядчика) за невыполнение или ненадлежащее выполнение обязательств.
3.3. Неправомерное изменение сторонами условий заключенных контрактов. Например, незаконное заключение ряда дополнительных соглашений к государственному контракту, изменяющих как общие условия, так и порядок расчетов за выполненные работы.
3.4. Заключение государственных контрактов без надлежащего банковского обеспечения и предоставление фиктивных банковских гарантий.
6 См.: Итоговый доклад о результатах деятельности Федерального казначейства за 2018 г. и основных направлениях деятельности на среднесрочную перспективу. URL : https:// roskazna.ru/upload/iblock/276/id_fk_2018_god-_2_.docx (дата обращения : 14.07.2019).
7 См.: Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации за 2018 г. URL : http://www.ach.gov.ru/activities/annual_ report/annual-report-2018.pdf (дата обращения : 10.07.2019).
8 См.: Обзор типовых нарушений в сфере госзакупок. URL : https://fas.gov.ru/news/27963 (дата обращения : 11.07.2019).
9 См.: Рохмистров М. Контрактная система в сфере закупок требует оптимизации : доклад по результатам мониторинга развития системы государственных и корпоративных закупок в Российской Федерации за 2017 г. URL : http://www.ach.gov. ru/press_center/news/32996 (дата обращения : 11.07.2019).
3.5. Ненадлежащий контроль над исполнением контрактов, неприменение механизма юридической ответственности за нарушение поставщиками (подрядчиками, исполнителями) условий контрактов, непринятие мер по расторжению контрактов.
3.6. Несвоевременное направление информации о заключенном (исполненном) контракте в орган кассового обслуживания или опубликование таких сведений в Единой информационной системе в сфере закупок.
3.7. Незаконное изменение условий контактов. Например, заключение дополнительных соглашений, изменяющих порядок оплаты выполненных работ.
3.8. Нарушения, связанные с банковским обеспечением исполнения контрактных обязательств. Принятие банковских гарантий, не обеспечивающих полное покрытие обязательств поставщика (исполнителя, подрядчика) либо содержащих условия, препятствующие выплате денежных средств в случае нарушений со стороны подрядчика, приведших к одностороннему расторжению контракта10.
3.9. Непринятие заказчиками штрафных санкций и мер к расторжению контрактов при их ненадлежащем исполнении.
3.10. Отсутствие контроля со стороны заказчиков за исполнением контрактов.
3.11. Оплата фактически невыполненных работ, неоказанных услуг, непоставленных товаров, завышение объемов работ. Например, заказчиком подписываются акты приемки товаров, работ, услуг, перечисляются денежные средства в полном объеме при условии невыполнения контрагентом обязательств по контракту.
3.12. Неисполнение и (или) несвоевременное исполнение заказчиками обязательств по оплате товаров, работ, услуг по государственным контрактам11.
Какие же факторы приводят к подобного рода нарушениям? По мнению экспертов, одним из значимых факторов, затрудняющих работу контрактной системы и влекущих увеличение коли-
10 См.: Сводный аналитический отчет. URL : https:// www.minfin.ru/common/upload/library/2019/04/main/Svodnyy_ analiticheskiy_otchet_2018_itog.docx (дата обращения : 11.07.2019).
11 См.: Методические рекомендации об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о закупках товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд : письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 1 янв. 2019 г. № 7-16-2019. URL : http://docs.cntd.ru/document/554125895 (дата обращения : 10.07.2019).
чества нарушений, является несовершенство и сложность механизма правового регулирования.
С момента принятия Закона № 44-ФЗ в него было внесено 60 изменений и принято более 100 подзаконных актов, регламентирующих вопросы закупочной деятельности, в ряде случаев - несколько актов по одному вопросу, что приводит к затруднению восприятия и ошибкам (нарушениям) при осуществлении закупочной деятельности заказчиков.
Вторым фактором, способствующим увеличению количества нарушений в контрактной системе, а также усложняющим ее контроль и создающим дополнительные издержки, является большое количество документов, формируемых при осуществлении закупок, и нечеткое закрепление роли контрактной службы в Законе 44-ФЗ.
Положения ст. 38 Закона 44-ФЗ о возможности создания заказчиком контрактной службы без создания специального структурного подразделения приводит к тому, что функции контрактной службы распределяются между множеством работников заказчика, что влечет за собой такие явления, как отсутствие профессионализма, размывание ответственности, эффект «дополнительной нагрузки» в виде закупочной деятельности (подготовки соответствующей документации).
Очевидно, что такое положение вещей требует выработки современного организационно-правового механизма профилактики вышеуказанных правонарушений.
На основе анализа правоприменительной практики, результатов контрольной деятельности в сфере закупок можно определить следующие меры, принятие которых будет способствовать снижению количества нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг.
1. На государственном уровне:
1.1. Провести ревизию нормативной базы контрактной системы, исключить избыточные и дублирующие друг друга правовые нормы.
1.2. Провести комплекс мероприятий по организации нормативного закрепления создания контрактной службы заказчиками в обязательном порядке, предусмотрев соответствующее штатное, финансовое и материально-техническое обеспечение.
1.3. Обеспечить реализацию принципа профессионализма заказчика, закрепленного в ст. 9 Закона о контрактной системе, в частности создать условия для привлечения в сферу закупок квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и навыками в сфере
закупок, установить достойный уровень заработной платы.
2. На уровне заказчика (внутриорганизацион-ные):
2.1. Организовать постоянно действующий семинар по проблемам функционирования контрактной системы, на котором в плановом порядке рассматривать текущие изменения законодательства о контрактной системе, практику его применения.
2.2. В обязательном порядке проводить обучение лиц, задействованных в комиссии по осуществлению закупок, членов контрактной службы, контрактных управляющих.
2.3. Осуществлять анализ мероприятий, проведенных контрольными органами в сфере закупок, и своевременно доводить соответствующую информацию до должностных лиц.
2.4. Разработать и адаптировать под нужды заказчика типовые формы документации и проекты контрактов по основным видам закупок товаров, работ, услуг.
В заключение следует отметить, что вышеуказанные меры, безусловно, не являются панацеей, а могут выступать лишь отдельными элементами комплексного организационно-правового механизма профилактики нарушений законодательства в сфере закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Рукопись поступила в редакцию 26.09.2019, принята к публикации 26.12.2019.
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ
Эльдар Харисович Рахимов, кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры гражданско-правовых дисциплин федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего образования «Уфимский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации» (Российская Федерация, 450103, г. Уфа, ул. Муксинова, д. 2).
E-mail: [email protected]
Тел.: (347)254-82-53
INFORMATION ABOUT THE AUTHOR
Eldar K. Rakhimov, Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor, Head of the Department of Civil Law Disciplines at the Ufa Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia (Ufa, Muksinov St., d. 2, 450103, Russian Federation).
E-mail: [email protected]
Tel.: (347)254-82-53
