CC BY
5нарушении правил безопасности при ведении строительных работ.
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР
Э. Р. ИСЛАМОВА
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ К АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ по ст. 19.28 КоАП РФ
Коррупция является одной из наиболее актуальных проблем российского общества1. Значительная часть коррупционных правонарушений совершается в сфере предпринимательской деятельности в интересах юридических лиц.
На выездном заседании Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по безопасности и противодействию коррупции, состоявшемся 21 апреля 2014 г., первый заместитель Генерального прокурора Российской Федерации А. Э. Буксман отметил, что наиболее часто выявляются правонарушения, связанные с передачей денежных средств за освобождение юридических лиц от административной ответственности, за обеспечение победы по итогам участия юридического лица в конкурсных процедурах (в том числе при размещении заказов для государственных и муниципальных нужд), за оказание юридическим лицам преференций в ходе реализации должностными лицами разрешительных и контрольных функций2.
1 По последним данным Всероссийского центра изучения общественного мнения коррупция — это проблема, которая больше всего волнует граждан России. URL: http://www. wciom.ru/ most-serious-problems/ (дата обращения: 23.09.2014).
2 URL: http://www.genproc.gov.ru /smi/ news/ genproc/news-108824/ (дата обращения: 23.09.2014).
Важной антикоррупционной правовой мерой является применение ответственности к юридическим лицам.
Положения об ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения содержатся в ст. 26 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции 2003 г., согласно которой против коррупции каждое государство-участник принимает такие меры, какие, с учетом его правовых принципов, могут потребоваться для установления ответственности юридических лиц за участие в преступлениях, обеспечивает применение в отношении юридических лиц, привлекаемых к ответственности, эффективных, соразмерных и оказывающих сдерживающее воздействие уголовных и неуголовных санкций, включая денежные.
Названная Конвенция ООН ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ с заявлениями, согласно которым Российская Федерация не обладает юрисдикцией в отношении деяний юридических лиц, признанных преступными.
До настоящего времени уголовная ответственность юридических лиц нормами российского национального права не предусмотрена.
Представляется, что введение такой ответственности нецелесообразно. Справедливым является мнение ученых, полагающих, что «предложения по введению уголовной ответственности юридических лиц носят поверхностный характер, игнори-
руют существующую доктрину уголовного права и в случае их реализации способны дезорганизовать систему уголовного судопроизводства и стать дополнительным источником коррумпированности правоохранительных и иных государственных органов»1.
Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции"» от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях включена статья 19.28, предусматривающая ответственность юридических лиц за незаконное вознаграждение от имени юридического лица2.
Цель установления административной ответственности юридических лиц заключается в обеспечении исполнения требований ст. 575 Гражданского кодекса Российской Федерации, ч. 3 ст. 12.1 Федерального закона «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3, а также п. 6 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ и пп. 5, 6 ч. 1 ст. 14 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ, определяющих ограничения для должностных лиц, замещающих должности государственной службы и государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, должности муниципальной службы и муниципальные должности.
1 Арбузов С. С., Кубанцев С. П. О перспективе введения в России института уголовной ответственности юридических лиц / / Журнал российского права. 2012. № 10. С. 106.
2 В настоящее время названная статья дей-
ствует в редакции Федерального закона «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» от 4 мая 2011 г. № 97-ФЗ.
Правом возбуждения административных дел по названной статье КоАП РФ наделен только прокурор.
Изучение прокурорской практики свидетельствует о неоднозначности толкования положений ст. 19.28 КоАП РФ и вызванной этим противоречивости судебной практики.
Зачастую затруднения при возбуждении дел об административных правонарушениях вызывает определение объективной стороны правонарушения.
Рассматривая вопрос о наличии основания для возбуждения дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 19.28 КоАП РФ, следует выяснять, имели ли место неправомерные действия, состоящие в передаче, предложении или обещании должностному лицу соответствующего имущества либо оказании услуг имущественного характера, предоставлении имущественных прав за совершение им в интересах определенного юридического лица действия (бездействие), связанного с занимаемым этим должностным лицом служебным положением.
Как правило, основанием для возбуждения административного дела по ст. 19.28 КоАП РФ по факту передачи, предложения незаконного вознаграждения от имени и в интересах юридического лица служат данные о совершении коммерческого подкупа, дачи и получения взятки (ст.ст. 204, 290, 291 УК РФ).
Так, основанием для возбуждения Уз-ловским межрайонным прокурором Тульской области административного производства в отношении ООО <...> послужили обстоятельства, установленные вступившим в законную силу приговором суда в отношении должностных лиц Комитета по вопросам жизнеобеспечения администрации МО «Узловский район» К. и Б., осужденных по п. «а» ч. 5 ст. 290 УК РФ за получение взятки. Постановлением мирового судьи ООО <...>, представителями которого указанным лицам передано незаконное вознаграждение, привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 19.28 КоАП РФ в виде штрафа в размере 1 млн р.3
3 Постановление мирового судьи Узловского судебного района Тульской области по делу об административном правонарушении от 6 ноября 2013 г.
Мировым судьей г. Новочебоксарска Чувашской Республики ООО <...> привлечено к административной ответственности в связи с тем, что директор ООО <...> С. передала выполняющему управленческие функции работнику ОАО <...> Ш. 82 тыс 500 р. за беспрепятственную отгрузку и поставку ООО <.> продукции ОАО <...>. Ранее приговором Новочебоксарского городского суда Ш. приговорен к лишению свободы на срок четыре года условно с испытательным сроком три года со штрафом в размере 1 млн 800 тыс. р.1
Обычно дела об административных правонарушениях по фактам предложения и передачи незаконного вознаграждения возбуждаются после вступления в законную силу обвинительного приговора по уголовному делу указанной категории, который в последующем служит основным доказательством совершения юридическим лицом правонарушения.
Вместе с тем возможность привлечения юридического лица к административной ответственности по таким фактам не ставится в зависимость от наличия постановления о возбуждении уголовного дела, обвинительного приговора по названным статьям УК РФ в отношении физического лица2.
Например, в феврале 2013 года постановлением мирового судьи Петродворцо-вого района г. Санкт-Петербурга на основании постановления, вынесенного прокуратурой, ООО <...> привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 19.28 КоАП РФ. При этом только в марте 2013 года состоялся приговор Петро-дворцового районного суда г. Санкт-Петербурга, которым генеральный директор ООО <...>, передававший взятку в интересах юридического лица, признан виновным в совершении преступления, предусмотренного ч. 3 ст. 30, ч. 2 ст. 291 УК РФ.
Факт незаконной передачи названного в ст. 19.28 КоАП РФ имущества, а также факт оказания услуг имущественного характера, предоставления имущественных
1 URL: http://www/genproc.gov.ru/smi/ news/ genproc/news-106104/ (дата обращения: 18.09.2014).
2 Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал
2012 года : утв. Президиумом Верховного Суда Рос. Федерации 10 апр. 2013 г.
прав может быть отражен не только в обвинительном приговоре, но и в постановлении суда или следователя о прекращении уголовного дела по нереабилитирую-щим основаниям (например, в связи со смертью обвиняемого).
КоАП РФ не предусмотрено такое понятие, как покушение на правонарушение, в связи с чем наличие или отсутствие негативных последствий не имеет значения применительно к правонарушению, предусмотренному ст. 19.28 КоАП РФ. Состав рассматриваемого правонарушения является оконченным с момента совершения неправомерных действий, т. е. с момента передачи вознаграждения либо его предложения, обещания.
Например, вступившим в законную силу приговором Балаковского районного суда Саратовской области Е., действовавший в интересах ООО <...>, признан виновным в совершении неоконченного преступления — покушения на взятку, при этом Саратовским областным судом, несмотря на доводы жалобы об отсутствии в действиях юридического лица состава правонарушения, ООО <...> признано виновным в совершении правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.28 КоАП РФ3.
Как показывает судебная практика, действия по передаче вознаграждения от имени и в интересах юридического лица могут и не быть уголовно наказуемыми. Так, Сахалинской транспортной прокуратурой установлено, что заместителем начальника отдела летных стандартов и сертификации Дальневосточного межрегионального территориального управления воздушного транспорта Федерального агентства воздушного транспорта Росавиации М. согласно заданию руководителя с целью оценки способности обеспечивать безопасное и качественное выполнение воздушных перевозок ОАО <...> проводился инспекционный контроль на перроне и на маршруте воздушного судна. При этом авиакомпанией в лице директора, действовавшего в интересах общества, и должностным лицом М. заключен договор на возмездное оказание услуг, по условиям которого М. как исполнитель принял на себя обязательства по выполнению проверки самолетовождения у старшего штурмана-инструктора, а авиакомпания
3 Постановление Саратовского областного суда от 30 мая 2011 г. по делу № 7-335/11.
как заказчик обязалась выплатить за выполненные работы по данному договору денежные средства. Согласно платежной ведомости за исполнение услуг по указанному договору денежные средства М. были получены. По данному факту возбуждено дело об административном правонарушении по ст. 19.28 КоАП РФ, по результатам рассмотрения которого ОАО <...> признано виновным в совершении коррупционного правонарушения1.
Для привлечения юридического лица к административной ответственности по ст. 19.28 КоАП РФ должен быть установлен факт совершения действий (передачи, предложения и обещания вознаграждения) от имени и в интересах юридического лица.
В частности, вознаграждение может передаваться должностному лицу в целях прекращения проводимой в отношении юридического лица проверки2; непринятия мер по изъятию арестованного имущества юридического лица и его реализации, предоставления отсрочки исполнения обязательств по исполнительному производству3; для решения вопроса о ненаправлении в суд заявления с иском к юридическому лицу4; за сокрытие факта привлечения юридического лица к административной ответственности за совершение правонарушения (путем подмены (замены) в протоколе об административном правонарушении сведений о привлекаемом к административной ответственности лице)5; за совершение действий по выдаче юридическому лицу лицензии на право ведения образовательной деятельности в отсутствие необходимых документов6; за бездействие судебного пристава-исполнителя и отложение им исполнительных действий, направленных на реализацию подвергнутого аресту имущества7.
1 Постановление Хабаровского краевого суда от 21 нояб. 2013 г. по делу № 4А-530/2013.
2 URL: http://www.sarprok.ru\ViewNews. aspx? NewsID=27431 (дата обращения: 23.09.2014).
3 Решение Череповецкого городского суда Вологодской области от 2 июля 2012 г. № 12-395/2012.
4 Постановление Волгоградского областного суда от 11 янв. 2012 г. по делу № 7а-1061/11.
5 Постановление Алтайского краевого суда от 8 апр. 2013 г. по делу № 4а-140/2013.
6 URL: http://www.prokhmao.ru/news/ 38068/ (дата обращения: 23.09.2014).
7 Постановление Санкт-Петербургского го-
родского суда от 24 июля 2013 г. № 4 А-1110/13.
Отсутствие доказательств совершения незаконных действий от имени и в интересах юридического лица влечет прекращение дела об административном правонарушении по ст. 19.28 КоАП РФ в связи с отсутствием состава правонарушения.
Так, Ленинским районным судом г. Ростова-на-Дону при рассмотрении дела в отношении ООО <...> установлено, что по результатам проверки сотрудником прокуратуры А. подготовлен проект постановления в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ для решения вопроса о направлении собранных материалов в следственные органы для решения вопроса об уголовном преследовании генерального директора общества Е., действия которой могли быть квалифицированы как содержащие признаки уголовно наказуемых деяний, предусмотренных ч. 1 ст. 171 и ч. 1 ст. 238 УК РФ. Из постановления о возбуждении дела об административном правонарушении по ст. 19.28 КоАП РФ в отношении ООО <...> следовало, что в служебном кабинете прокурора отдела А. юрисконсульт ООО <...> Ш., действуя совместно и согласованно с генеральным директором ООО <...> Е., реализуя единый преступный умысел на дачу взятки должностному лицу прокуратуры за совершение им заведомо незаконного бездействия, т. е. прекращение проверочных действий и ненаправление материалов проверки в отношении ООО <...> в следственные органы для принятия решения в порядке ст.ст. 144, 145 УПК РФ и непринятие мер прокурор -ского реагирования, передали А. взятку в виде денег в размере 1 млн 500 тыс. р. Однако суд, изучив материалы дела, пришел к выводу, что должностное лицо прокуратуры А. решал вопрос не о привлечении генерального директора ООО <.. .> к административной ответственности за совершение определенных административных правонарушений, а принимал решение о привлечении к уголовной ответственности за совершение уголовно наказуемых деяний. С учетом таких обстоятельств дело об административном правонарушении было пре-кращено8.
Следует отметить, что сложилась неоднозначная судебная практика по вопросу
8 Решение Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону. URL: http://www. rospra-vosudie.com/ court-leninskij-rajonnyj-sud-g- ros-tova-na-donu-rostovskaya-oblast-s/act-103211142 (дата обращения: 23.09.2014).
установления факта наличия у лиц, совершивших незаконные действия по передаче, предложению или обещанию должностному лицу незаконного вознаграждения, права действовать от имени этого юридического лица.
Судами г. Санкт-Петербурга, как правило, юридические лица привлекаются к административной ответственности по ст. 19.28 КоАП РФ, если деяния, предусмотренные диспозицией, совершаются лицами, выполняющими управленческие функции в организациях.
В Пермском крае мировым судьей прекращено административное дело по ч. 1 ст. 19.28 КоАП РФ в отношении ООО <...> в связи с отсутствием состава правонарушения, поскольку А., передававший взятку в размере 20 тыс. р. сотруднику милиции за возвращение изъятых игровых автоматов, находившихся в помещении, в котором ООО <...> осуществляло свою деятельность, не являлся его руководителем или учредителем1.
Вместе с тем имеются и случаи привлечения юридических лиц к административной ответственности в связи с совершением физическими лицами, не являющимися участниками, органами управления или работниками юридических лиц, незаконных действий в интересах таких юридических лиц. Так, постановлением мирового судьи г. Москвы ООО <...> привлечено к административной ответственности в связи с тем, что Р. (не являющийся сотрудником ООО <...> и не обладающий организационно-распорядительными функциями), признанный виновным в совершении преступления, предусмотренного ч. 3 ст. 30 ст. 291 УК РФ, в интересах ООО <...> передал оперуполномоченному сотруднику МВД деньги в размере 500 долларов США в качестве взятки за прекращение проверки в отношении ООО <.>2.
Представляется, что значение имеют не должность, занимаемая физическим лицом, осуществляющим незаконные действия по обещанию, предложению и передаче вознаграждения, а обстоятельства,
1 Кремнева Е. В., Красникова Е. В., Павловская Н. В., Симонова И. С. Ответственность юридических лиц за коррупционные правонарушения : методические рекомендации. М., 2012. С. 15—16.
2 URL: http://ach.tpprf.ru/expert opinions /305 (дата обращения: 17.09.2014).
свидетельствующие о совершении этих действий от имени и в интересах юридического лица, и наличие соответствующих доказательств.
Практика привлечения юридических лиц к ответственности за коррупционные правонарушения продолжает нарабатываться органами прокуратуры, в 2013 году увеличилось количество рассмотренных судами дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.28 КоАП РФ (в 2013 году рассмотрено 164, в 2012 — 108, в 2011 — 68). Сумма штрафов, наложенных по вынесенным в 2013 году постановлениям, составила 334 млн 720 тыс. р., по постановлениям, вступившим в законную силу в 2013 году, — 248 млн 20 тыс. р. Из них взыскано принудительно и уплачено добровольно лишь 88 млн 700 тыс р., т. е. 35, 8%3.
Приведенные статистические данные свидетельствуют о недостаточной эффективности применения указанной нормы КоАП РФ, при этом в настоящее время меры, позволяющие обеспечить исполнение постановлений юридическими лицами, отсутствуют. Сами по себе существенные размеры материальных санкций не могут оказывать сдерживающего воздействия на коррупционные правонарушения в отсутствие эффективного механизма исполнения назначенных наказаний.
В этой связи обоснованны предложения о введении такой меры обеспечения по делу об административном правонарушении, как наложение ареста на имущество юридического лица, включая денежные средства (данная мера предусмотрена, например, ст. 8.7 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях)4, ведь эффективность реализации мер ответственности за правонарушения, в том числе коррупционные, зависит от того,
3 Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях за 12 месяцев 2013 года. URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=2361 (дата обращения: 23.09.2014).
4 URL: http://www.genproc.gov.ru/ smi/ news/genproc/news-108824/ (дата обращения: 18.09.2014) ; Хавин А. Л. Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях в отношении юридического лица // Административное право и процесс. 2010. № 4. С. 55.
насколько справедливым и неотвратимым будет наказание.
Т. В. ЗАНИН
ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ ПОЛОЖЕНИИ ст. 5.59 КоАП РФ И ПОНЯТИЯ «ПУБЛИЧНО ЗНАЧИМЫЕ ФУНКЦИИ»
Одним из важнейших конституционных прав гражданин Российской Федерации является право на обращение в органы власти с различными заявлениями и жалобами. Фактически реализация этого права выступает необходимым каналом получения информации о реальном положении дел в обществе, «лакмусовой бумажкой» его состояния, отражающей результаты проводимых реформ, их эффективность. В целях надлежащего функционирования такого канала действующим законодательством предусмотрен механизм его поддержания в надлежащем состоянии.
Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.
В качестве элемента защиты данного права выступает предусмотренная законодательством Российской Федерации ответственность лиц, виновных в его нарушении. В частности, такая ответственность определена в ст. 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (введена Федеральным законом «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 11 июля 2011 г. № 199-ФЗ, который вступил в законную силу с 25 июля 2011 г.). При этом право на возбуждение дела по данной статье относится к исключитель-
ной компетенции прокурора (ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ).
За шесть месяцев 2014 года по постановлениям прокуроров Волгоградской области к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ привлечено 64 должностных лица (АППГ — 66, за 6 мес. 2012 г. — 46)1. Это свидетельствует о неединичных нарушениях прав граждан на объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращений.
В то же время в связи с принятием Конституционным Судом Российской Федерации постановления «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» от 18 июля 2012 г. № 19-П в правоприменительной практике прокуратуры области возникли определенные трудности.
Названным Постановлением взаимосвязанные положения ряда статей Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой они препятствуют распространению положений данного Федерального закона на отношения, связанные с рассмотрением органами государственной власти и органами местного самоуправления обращений объединений граждан, включая юридические лица, а также рассмотрению обращений осуществляющими публично значимые функции государственными и муници-
1 Данные статистической отчетности о работе прокуратуры Волгоградской области по форме «АДМ» — о работе прокурора в сфере административного преследования по ст. 5.59 КоАП РФ за 6 мес. 2014 г., 6 мес. 2013 г. и 6 мес. 2012 г.
