CC BY
31Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
УДК 349.41
ББК 67
DOI 10.24412/2073-3313-2021-7-86-91
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПЛАНИРОВКИ ТЕРРИТОРИИ НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ ДЛЯ РАЗМЕЩЕНИЯ ЛИНЕЙНЫХ ОБЪЕКТОВ ТРАНСПОРТНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ
Артур Давидович ВАРДАНЯН, соискатель кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), Главный специалист Транспортно-инженерного центра Государственного автономного учреждения города Москвы «Научно-исследовательский и проектный институт Генерального плана
города Москвы» 4104887@mail.ru
Научная специальность по публикуемому материалу: 12.00.06 — земельное право;
природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
Научный руководитель: В.С. Елисеев, доктор юридических наук
Аннотация. На землях населенных пунктов, территориях с высокой плотностью застройки проживает три четверти населения России. Территориальное планирование, планировка территории, развитие транспортной инфраструктуры населенных пунктов должны осуществляться в целях рационального и долгосрочного развития соответствующих территорий. Статья посвящена некоторым аспектам планировки территории линейных объектов транспортной инфраструктуры на землях населенных пунктов. Рассмотрены вопросы размещения объектов магистральной инфраструктуры. Автор обращает внимание на ряд проблем взаимодействия федеральных органов государственной власти с органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления при осуществлении градостроительной деятельности.
Ключевые слова: населенный пункт, планировка территории, линейный объект транспортной инфраструктуры, объект федерального значения, открытие железнодорожных переездов, территориальное планирование, информационное взаимодействие.
Annotation. Urban lands are overbuilt areas where three quarters of Russian population live. Territorial planning, area planning, and urban transport infrastructure development should be performed to ensure sustainable and long-term development of respective areas. This paper presents some aspects of the area planning for linear transport infrastructures on urban lands. The issues are considered for placement of trunk infrastructures. The author draws attention to some problems in interaction between federal agencies and state and local authorities in the urban development.
Keywords: locality, area planning, linear transport infrastructure, property with federal status, opening of railway grade crossings, territorial planning, information interaction.
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2021
■ начале своей статьи хочу привести немно -Г"^го статистической информации. J-^F На январь 2020 г. доля городского населения в общей численности населения России составляет 74.7%1, при этом площадь земель населенных пунктов в целом по Российской Федерации составляет 20 551 700 га2. (т.е. 205 517 кв км).
Таким образом, на 1,2% площади территории Российской Федерации проживает 74.7% населения страны.
В настоящее время в России идет активное развитие транспортной инфраструктуры, на данные цели расходуются значительные денежные средства. Например, объем финансового обеспечения государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы» на период с 2018 по 2024 гг. составляет чуть менее 17.5 трлн руб.3. Помимо указанной государственной программы реализуются инвестиционные программы субъектов Российской Федерации, проектирование и строительство объектов транспортной инфраструктуры осуществляется и на местном уровне.
Земли населенных пунктов являются наиболее урбанизированной и застроенной территорией с высокой плотностью населения, что обусловливает столкновение различных интересов.
В данной статье хочу обратить внимание на некоторые вопросы взаимодействия федеральных органов с органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления при планировке территории.
Целью формулируемых нами в конце статьи предложений является адаптация, взаимоувязка правовых режимов градостроительной деятельности, условно разделенных на «общий правовой режим» — территории населенных пунктов и «отдельный правовой режим» — территории объектов федерального значения, а также устранение градостроительной, планировочной и информационной «разорванности» территории населенных пунктов.
Одним из инструментов долгосрочного развития и функционирования населенных пунктов как единого пространства, единой взаимосвязанной территории, инструментом сбалансированного и рационального использования земель населенных пунктов является территориальное планирование.
В соответствии с принятым в 2020 г. Законом «Об особенностях регулирования отдельных отношений в целях модернизации и расширения
магистральной инфраструктуры и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон о магистральной инфраструктуре)4, вплоть до конца 2024 г., проектирование и размещение достаточно широкого перечня объектов, перечисленных в распоряжении Правительства РФ от 7 сентября 2020 г. № 2278-р5, может осуществляться без учета долгосрочных документов территориального планирования, одобренных на публичных слушаниях, без учета долгосрочных документов стратегического планирования (ст. 11 ФЗ от 28.06.2014 № 172-ФЗ6).
Развитие транспортной, магистральной инфраструктуры на основании краткосрочных, ведомственных актов, разного рода инвестиционных программ, без учета долгосрочных и стратегических документов, создает риски для развития территорий населенных пунктов и представляется опасным для дальнейшего развития инфраструктуры на высоко урбанизированных территориях поселений.
В качестве примера правового регулирования планировки территорий, действовавшего до принятия Закона о магистральной инфраструктуре7 и действующего в настоящее время, приведу ряд положений нормативно-правовых актов, которые при их комплексном толковании позволят более целостно представить порядок регулирования.
Градостроительным законодательством при регулировании рассматриваемых отношений установлен приоритет размещения объектов федерального значения (пункты 3, 4.1 ст. 9 ГрК РФ)8.
Эксплуатирующими организациями объектов федерального значения в основном являются субъекты естественных монополий, стратегические предприятия, обладающие значительными финансовыми, административными и иными ресурсами.
Вместе с тем градостроительным законодательством установлена обязанность по согласованию документации по планировке территории с органами местного самоуправления (п. 12.7 ст. 45 ГрК РФ9).
Состав согласующих органов, предмет согласования, основания для отказа в согласовании документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений федеральных органов, укрупненно указаны в постановлении Правительства РФ от 26 юля 2017 г. № 88410.
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2021
На местном уровне документы, предусматривающие детальный регламент процедуры согласования указанной документации по планировке, содержащие требования к составу предоставляемых на согласование материалов, порядок взаимодействия отраслевых органов власти соответствующей территории, критерии оценки предлагаемых проектных решений практически повсеместно отсутствуют.
Одновременно с этим, в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 9 февраля 2012 г. № 162-р11, при строительстве, реконструкции объектов федерального значения, не приводящей к изменению основных характеристик объекта, внесение изменений в схему территориального планирования России не требуется.
Например, реконструкция железнодорожных путей общего пользования, предусматривающая их перемещение на 200 м, не приведет к изменению основных характеристик масштабного линейного объекта, но для населенного пункта с высокой плотностью населения, застройки, инженерных сетей это может повлечь пересмотр реализуемых проектных и инвестиционных решений, дополнительные расходы соответствующего бюджета, невозможность обеспечить территории населенного пункта установленным уровнем социальной и транспортной инфраструктуры.
Таким образом, еще до принятия Закона о магистральной инфраструктуре12 в законодательстве реализовывался приоритет размещения объектов федерального значения. А с принятием данного Закона возможности органов местного самоуправления по пересмотру предлагаемых проектных решений по размещению объектов инфраструктуры на территории населенных пунктов заметно сократились. Особенно с учетом ресурсного перевеса в пользу организаций, эксплуатирующих объекты федерального значения.
Хочется также обратить внимание на отсутствие автоматизированного механизма предоставления органам государственной власти субъектов Федерации информации об утвержденной документации по планировке территории, предусматривающей размещение объектов федерального значения.
Пунктом 1.2 ст. 57 ГрК РФ13 предусмотрено, что сведения о документации по планировке, утвержденной уполномоченным федеральным органом, должны размещаться в информацион-
ной системе субъекта Федерации, однако постановления Правительства РФ от 13 марта 2020 г. № 27914 и от 28 сентября 2020 г. № 155815 (вступающее в силу с 01.12.2022) не содержат положений, регулирующих информационное взаимодействие по рассматриваемому вопросу.
В целях создания дополнительного механизма взаимоувязки «общего» и «отдельного» правовых режимов на смежных территориях, в отношении которых права на утверждение документации по планировке предоставлены разным лицам, урегулирования отношений органов государственной власти и местного самоуправления при осуществлении градостроительной деятельности, более эффективного развития территорий, прилегающих в том числе к объектам федерального значение, было принято постановление Правительства РФ от 1 октября 2020 г. № 159116, в соответствии с которым органы местного самоуправления наделены правом инициировать отмену документации по планировке территории, в частности предусматривающую размещение объектов федерального значения, признание отдельных частей такой документации не подлежащими применению.
Отсутствие информационного взаимодействия по вопросам градостроительной деятельности затрудняет реализацию органами местного самоуправления вышеуказанных полномочий, создает информационный вакуум в отношении территории с «отдельным правовым режимом», расположенной в границах населенного пункта.
Значимым препятствием при планировке территории для размещения автомобильных дорог является порядок законодательного регулирования открытия и закрытия пересечений железнодорожных путей автомобильными дорогами.
В соответствии с приказом Минтранса России от 26 марта 2009 г. № 4617 решение об открытии или закрытии переезда принимает владелец железнодорожных путей общего или необщего пользования. Не вдаваясь в особенности правил проектирования переездов, сразу отметим, что вопросы одноуровневых пересечений железнодорожных путей с автомобильными дорогами в основном возникают с путями необщего пользования, находящимися в частной собственности.
Принимая во внимание специфику линейного объекта как целостного, технологически единого объекта, при отказе собственника путей необщего пользования в открытии переезда и
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2021
последующего принятия решения об изъятии части земельного участка под железнодорожным путем необщего пользования и части железнодорожного пути необщего пользования для строительства автомобильной дороги общего пользования железнодорожный путь перестанет функционировать и не сможет быть использован по назначению. Рыночная стоимость данного линейного объекта существенно уменьшится, при выкупе части земельного участка под железнодорожным путем необщего пользования будет необходимо компенсировать собственнику практически полную стоимость данного объекта либо выкупить весь линейный объект.
Действующий порядок открытия переездов зачастую препятствует развитию улично-дорож-ной сети, обеспечению связанности территорий населенных пунктов.
Одновременно с обеспечением развития улично-дорожной сети населенных пунктов необходимо обеспечить бесперебойную работу собственников путей необщего пользования, в связи с чем право на открытие, оборудование и эксплуатацию переездов целесообразно предоставить ограниченному кругу лиц, обладающих финансовыми и кадровыми ресурсами, а также способных организовать взаимодействие с органами местного самоуправления. По нашему мнению, таким критериям в большей степени соответствуют субъекты Федерации как наиболее крупные публично-правовые образования.
Еще одним важным элементом взаимоувязки правовых режимов на территории населенных пунктов является вопрос разработки и принятия на федеральном уровне свода правил «Городская железная дорога», содержащего требования к проектированию и размещению объектов железнодорожного транспорта на территории населенных пунктов, с выделением крупных и крупнейших населенных пунктов в качестве территорий с особыми условиями проектирования.
Потребность в таких нормативах выявилась в ходе реализации проектов Московских центральных диаметров. Идеологически Московские центральные диаметры представляют собой новый вид городского транспорта «наземное метро», который проектируется и размещается на территории плотной городской застройки.
Создание свода правил «Городская железная дорога» должно способствовать более эффективному взаимодействию субъекта естественной монополии ОАО «Российские железные дороги»
с органами исполнительной власти населенных пунктов при осуществлении градостроительной деятельности. Потребность в указанном документе особенно актуальна для крупных и крупнейших городов России как наиболее урбанизированных территорий.
Резюмируя вышеизложенное, представляется необходимым адаптировать и более эффективно взаимоувязать правовые режимы градостроительной деятельности на территории объектов федерального значения и землях населенных пунктов. В связи с этим целесообразно внести ряд изменений, дополнений в федеральное законодательство по вопросам:
1. Документации стратегического планирования в области градостроительной деятельности. Адаптивной, с учетом социально-экономического развития территорий, развития технологий, и в то же время обязательной для всех участников градостроительной деятельности.
2. Информационного взаимодействия в части предоставления органам власти субъектов Федерации информации о содержании документации по планировке, утвержденной уполномоченными федеральными органами.
3. Внесения изменений в приказ Минтранса России от 26 марта 2009 г. № 4618 в части предоставления субъектам Федерации права на открытие, оборудование и эксплуатацию железнодорожных переездов через железнодорожные пути необщего пользования.
4. Принятия обязательного к применению свода правил «Городская железная дорога».
1 URL https://rosstat.gov.ru/folder/12781
2 Федеральная служба государственной регистрации кадастра и картографии: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2019 году // https:// rosreestr.gov.ru/site/activity/gosudarstvennyy-natsionalnyy-doklad-o-sostoyanii- i- ispolzovanii- zemel- rossiyskoy-federatsii/
3 Постановление Правительства РФ от 20.12.2017 № 1596 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы» // СПС «Консультант Плюс»
4 Федеральный закон «Об особенностях регулирования отдельных отношений в целях модернизации и расширения магистральной инфраструктуры и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 31.07.2020 № 254-ФЗ // СПС «Консультант Плюс»
5 Распоряжение Правительства РФ от 07.09.2020 № 2278-р «Об утверждении Перечня объектов инфраструктуры, в отношении которых применяются особенности, уста-
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2021
новленные Федеральным законом «Об особенностях регулирования отдельных отношений в целях модернизации и расширения магистральной инфраструктуры и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс»
6 Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 № 172-ФЗ (ред. от 31.07.2020) // СПС «Консультант Плюс»
7 Федеральный закон от 31.07.2020 № 254-ФЗ...
8 Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 № 190-ФЗ // СПС «Консультант Плюс»
9 Там же.
10 Постановление Правительства РФ от 26.07.2017 № 884 (ред. от 01.10.2020) «Об утверждении Правил подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, и принятия уполномоченными федеральными органами исполнительной власти решений об утверждении документации по планировке территории для размещения объектов федерального значения и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более субъектов Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс»
11 Распоряжение Правительства РФ от 09.02.2012 № 162-р «Об утверждении перечней видов объектов федерального значения, подлежащих отображению на схемах территориального планирования Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс»
12 Федеральный закон от 31.07.2020 № 254-ФЗ.
13 Градостроительный кодекс РФ.
14 Постановление Правительства РФ от 13.03.2020 № 279 «Об информационном обеспечении градостроительной деятельности» (вместе с Правилами ведения государственных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, Правилами предоставления сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности» // СПС «Консультант Плюс»
15 Постановление Правительства РФ от 28.09.2020 № 1558 «О государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности Российской Федерации» (вместе с Правилами ведения государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности Российской Федерации, Правилами предоставления доступа органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц к сведениям, документам, материалам, содержащимся в государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс»
16 Постановление Правительства РФ от 01.10.2020 № 1591 «Об утверждении Правил внесения изменений в документацию по планировке территории, указанную в части 18 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, отмены такой документации или ее отдельных частей, признания отдельных частей та-
кой документации не подлежащими применению и о внесении изменений в Правила подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, и принятия уполномоченными федеральными органами исполнительной власти решений об утверждении документации по планировке территории для размещения объектов федерального значения и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более субъектов Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс»
17 Приказ Минтранса России от 26.03.2009 № 46 «О Порядке открытия и закрытия пересечений железнодорожных путей автомобильными дорогами (железнодорожных переездов)» // http://base.garant.ru/195422/
18 Там же.
Библиографический список
1. Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 № 190-ФЗ // СПС «Консультант Плюс»
2. Федеральный закон «Об особенностях регулирования отдельных отношений в целях модернизации и расширения магистральной инфраструктуры и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 31.07.2020 № 254-ФЗ // СПС «Консультант Плюс»1.
3. Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 № 172-ФЗ (ред. от 31.07.2020) // // СПС «Консультант Плюс»
4. Постановление Правительства РФ от 20.12.2017 № 1596 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы» // СПС «Консультант Плюс»
5. Постановление Правительства РФ от 13.03.2020 № 279 «Об информационном обеспечении градостроительной деятельности» (вместе с Правилами ведения государственных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, Правилами предоставления сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности) // СПС «Консультант Плюс»
6. Постановление Правительства РФ от 28.09.2020 № 1558 «О государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности Российской Федерации» (вместе с Правилами ведения государственной
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2021
информационной системы обеспечения градостроительной деятельности Российской Федерации, Правилами предоставления доступа органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц к сведениям, документам, материалам, содержащимся в государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности Российской Федерации // СПС «Консультант Плюс»
7. Постановление Правительства РФ от 01.10.2020 № 1591 «Об утверждении Правил внесения изменений в документацию по планировке территории, указанную в части 18 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, отмены такой документации или ее отдельных частей, признания отдельных частей такой документации не подлежащими применению и о внесении изменений в Правила подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, и принятия уполномоченными федеральными органами исполнительной власти решений об утверждении документации по планировке территории для размещения объектов федерального значения и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более субъектов Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс»
8. Постановление Правительства РФ от 26.07.2017 № 884 (ред. от 01.10.2020) «Об утверждении Правил подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, и принятия уполномоченными фе-
деральными органами исполнительной власти решений об утверждении документации по планировке территории для размещения объектов федерального значения и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более субъектов Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс»
9. Распоряжение Правительства РФ от 07.09.2020 № 2278-р «Об утверждении Перечня объектов инфраструктуры, в отношении которых применяются особенности, установленные Федеральным законом «Об особенностях регулирования отдельных отношений в целях модернизации и расширения магистральной инфраструктуры и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс»
10. Распоряжение Правительства РФ от 09.02.2012 № 162-р «Об утверждении перечней видов объектов федерального значения, подлежащих отображению на схемах территориального планирования Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс»
11. Приказ Минтранса России от 26.03.2009 № 46 «О Порядке открытия и закрытия пересечений железнодорожных путей автомобильными дорогами (железнодорожных переездов)» // http://base.garant.ru/195422/
12. Федеральная служба государственной регистрации кадастра и картографии: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2019 году // https://rosreestr.gov.ru/site/ activity/gosudarstvennyy-natsionalnyy-doklad-o-sostoyanii-i-ispolzovanii-zemel-rossiyskoy-federatsii/
13. URL https://rosstat.gov.ru/folder/12781
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2021
