CC BY
10
11.2. АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ БАЗ ДАННЫХ, ФОРМИРУЕМЫХ И ИСПОЛЬЗУЕМЫХ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Бояринцева Ольга Анатольевна. Должность: преподаватель. Место работы: Уральский государственный юридический университет. Подразделение: кафедра информационного права. E-mail: boyarintseva. oa@yandex.ru Аннотация
Задача. Особое внимание в статье уделяется проблеме правового регулирования баз данных, формируемых и используемых в сфере государственного и муниципального управления, в современных условиях модернизации информационного общества и развития цифровой экономики. В электронном государстве базы данных, содержащие большие массивы информации в цифровой форме, становятся одним из ключевых активов органов публичной власти, что подтверждает целесообразность выделения таких баз данных в качестве отдельного вида и установления для них особого правового режима. Необходимость обеспечения единства правового регулирования общественных отношений в области государственных и муниципальных баз данных определяет научный интерес к разрешению данного вопроса и его практическую значимость.
Новизна исследования заключается в том, что впервые на уровне научной публикации автором проведен комплексный анализ перспективы совершенствования правового регулирования общественных отношений, возникающих по поводу формирования и использования государственных и муниципальных баз данных, а также сформулированы отдельные концептуальные положения законодательного закрепления правового режима публичных баз данных.
Оригинальность (ценность). В статье обоснована целесообразность введения в правовой оборот понятия «государственная и муниципальная (публичная) база данных» в целях формирования единого правового режима баз данных в сфере государственного и муниципального управления.
Практическое значение. Сформулированные автором выводы и рекомендации могут быть использованы в правотворческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, направленной на повышение эффективности правового регулирования в данной сфере общественных отношений, а также при формировании государственной информационной политики Российской Федерации.
Ключевые слова: база данных; информационный ресурс; правовое регулирование; государственное и муниципальное управление, публичность; информационное общество.
ACTUAL QUESTIONS OF LEGAL REGULATION OF DATABASES WHICH ARE FORMED AND USED IN A SPHERE OF STATE AND MUNICIPAL MANAGEMENT
Boyarintseva Olga Anatolievna. Position: lecturer. Place of employment: Law Ural State Law University. Department: Information law chair. E-mail: boyarintseva.oa@yandex.ru
Annotation
Task. In this article the special attention is paid to a problem of legal regulation of databases, which are formed and used in the sphere of state and municipal management in modern conditions of modernisation of information society and development of digital economy. In an electronic state the databases containing large amounts of information in a digital form, become one of the key asset of the public authorities and it confirms the feasibility of singling out such databases as a separate type and establishing a special legal regime for them. The need to ensure the unity of legal regulation of social relations in the area of state and municipal databases defines scientific interest in the resolution of this question and its practical significance.
The novelty of the research is that for the first time at the level of scientific publication, the author conducted a comprehensive analysis of the prospects for improving legal regulation of social relations arising from the formation and using of state and municipal databases and also are formulated separate conceptual provisions of legislative consolidation of legal regime of public databases.
Originality (integrity). In the article it is proved the feasibility of introducing the term "state and municipal (public) database"into legal turnover in order to form a single legal regime of a database in a sphere of a state and municipal management.
Practical importance. The summary and the recommendation which are formed by the author can be used in a lawmaking activity of public authorities and local self-government, which are aimed at improving efficiency of legal regulation in the sphere of social relationships and also in the formation of state information policy of the Russian Federation.
Keywords: database; information resource; legal regulation; state and municipal management; publicity; information society.
Одним из ключевых факторов модернизации информационного общества и развития цифровой экономики в соответствии со стратегическими документами государственной информационной политики Российской Федерации является обработка больших массивов информации в цифровой форме, осуществляемая в том числе с использованием баз данных.
В Стратегии развития отрасли информационных технологий в Российской Федерации на 2014 - 2020 годы и на перспективу до 2025 года [8] поставлена задача широкомасштабного открытия государственных баз данных, необходимость использования которых обусловлена такими факторами цифрового развития, как формирование единого информационного пространства в системе публичного управления, создание цифровых платформ и технологий для совершенствования межведомственного электронного документооборота и предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме.
Сегодня базы данных прочно вошли в сферу государственного и муниципального управления. Активное применение информационных технологий в деятельности органов публичной власти сопровождается увеличением количества государственных информационных ресурсов, необходимость перевода которых в
цифровую форму в целях последующего качественного и оперативного применения обусловливают создание баз данных официальной информации и их юридическую значимость.
Несмотря на достигнутые результаты в части информационно-технологических изменений в системе публичного управления, в том числе связанные с упрощением административных процедур при предоставлении государственных и муниципальных услуг, созданием ряда важных государственных информационных систем, повышением доступности официальной информации о деятельности органов власти, вопросы упорядочивания информационной сферы публичного управления за счет систематизации больших массивов информации не утрачивают своей актуальности. Состояние информационно-ресурсной основы деятельности органов публичной власти по-прежнему не соответствует заявленным темпам цифрового развития.
В докладе Всемирного банка «Цифровое правительство 2020» подчеркивается, что важность применения единых (централизованных) баз данных в системе публичной власти, признается большинством ведущих стран мира. Политика этих государств основывается на признании баз данных в качестве ключевых активов органов власти и разработке стратегических планов внедрения стандартов интероперабельности, обеспечивающих возможность полной интеграции таких баз данных в системе электронного взаимодействия [4].
Поэтому стратегическое планирование государства в области цифрового развития, основанного на данных, исходит из необходимости дальнейшей оцифровки и систематизации информационных массивов органов публичной власти в целях обеспечения их использования на новом уровне посредством формирования и применения в системе межведомственного электронного взаимодействия единых (базовых) информационных ресурсов в цифровой форме.
Для признания государственного информационного ресурса базовым необходимо его соответствие двум условиям. Во-первых, базовый информационный ресурс должен содержать сведения о первичном правовом статусе объекта или субъекта правоотношений, достаточные для их идентификации при межведомственном информационном взаимодействии органов публичной власти. Во-вторых, особенности правовой природы базовых информационных ресурсов состоят в том, что информация из них должна использоваться для формирования сведений в других информационных ресурсах [9]. Однако по причине того, что многие информационные ресурсы государства последнему требованию не отвечают, им не может быть присвоен статус базовых. Базовые информационные ресурсы формируются на основе эталонных данных, которые включаются в информационный ресурс при первичной регистрации (учете) уполномоченными органами власти действий, фактов и событий, имеющих юридическое значение.
Наряду с базовыми информационными ресурсами в правовой оборот введено понятие «производные государственные информационные ресурсы». К данной категории относятся информационные ресурсы, в которые включаются исключительно данные, не являющиеся эталонными (то есть дублирующие и иные данные). Производные государственные информационные ресурсы делятся на два уровня: используемые при межведомственном взаимодействии или исключительно самим владельцем ресурса (то есть имеющие ведомственный, локальный характер). Следовательно,
основным критерием разграничения базовых и производных государственных информационных ресурсов является вид используемых данных.
Как видим, введение этих двух категорий государственных информационных ресурсов вызвано необходимостью решения проблем, с которыми столкнулось государство при реформировании системы государственного управления и внедрении новых форм деятельности органов публичной власти в условиях активного использования цифровых технологий. Одно из ключевых направлений по решению этих проблем заключается в проведении мероприятий по систематизации больших массивов информации в цифровой форме.
Очевидно, что создание и ведение базовых информационных ресурсов проходит в цифровой форме с использованием баз данных. Например, законодательно установленный правовой режим базового государственного информационного ресурса регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации предусматривает его формирование и ведение в форме базы данных [6]. В базу данных, оператором которой является Министерство внутренних дел РФ, включается информация, поступающая от органов и учреждений, осуществляющих регистрацию по месту пребывания. База данных обеспечивает хранение информации в двух режимах -оперативном (когда с момента снятия с регистрационного учета прошло менее 5 лет) и архивном.
Однако в большинстве нормативных правовых актов, касающихся отдельных базовых информационных ресурсов (федеральный реестр инвалидов, государственный информационный ресурс «Справочник профессий», базовый государственный информационный ресурс в сфере социальной защиты населения, базовый государственный информационный ресурс «Единая информационная система управления кадровым составом государственной гражданской службы Российской Федерации», сводный государственный реестр генно-инженерно-модифицированных организмов и др.), не регламентированы правовые и организационно-технологические основы их создания и ведения в цифровой форме с использованием баз данных. Поэтому по-прежнему на законодательном уровне имеются существенные пробелы в реализации единых стандартов для формирования и использования государственных и муниципальных информационных ресурсов в цифровой форме.
Несмотря на закрепление в Гражданском кодексе РФ легального определения базы данных, существенной проблемой развития законодательства в области формирования и использования баз данных в публичной сфере является смысловая неопределенность и отсутствие терминологического единства в понимании этого объекта в различных нормативных правовых актах. Связана эта проблема, прежде всего, с тем, что легальное определение базы данных подчеркивает специфику данного объекта как составного произведения.
Для дальнейшего совершенствования правового регулирования общественных отношений по поводу формирования и использования баз данных в сфере государственного и муниципального управления представляется необходимой разработка юридической дефиниции и введение в правовой оборот понятия «государственная и муниципальная (публичная) база данных».
Особенностью правовой природы государственных и муниципальных (публичных) баз данных, формируемых и используемых в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, является признак публичности. Публичность в научной литературе рассматривается как свойство объектов (категорий), определяемое их общественной значимостью. Поэтому сущность баз данных с определяющим признаком «публичный» обусловлена прежде всего их общезначимым характером для использования в целях организации межведомственного информационного взаимодействия, оказания государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций, а также предоставления гражданам и организациям доступа к официальной информации.
Например, общественная значимость баз данных для формирования единого информационного пространства в системе публичного управления напрямую связана с организацией функционирования единой системы межведомственного электронного взаимодействия, которая предусматривает возможность использования централизованных баз данных информационными системами, подключенными к системе взаимодействия. Представляется, что в этом случае в нормативных правовых актах, устанавливающих правовой режим базы данных, должна предусматриваться возможность обеспечения к ней доступа через систему межведомственного электронного взаимодействия. Тем не менее, эта проблема по-прежнему остается нерешенной не только на уровне правового регулирования, но и с точки зрения организационно-технологического обеспечения процесса электронного взаимодействия в системе публичного управления. Так, правовой режим баз данных частотных присвоений предусматривает их использование через систему межведомственного электронного взаимодействия [7]. Это один из немногих примеров, когда законодательно закреплена возможность получения органами государственной власти содержащихся в базе данных сведений посредством системы межведомственного электронного взаимодействия. Однако и в данном нормативном правовом акте подробно не регламентированы требования к порядку использования базы данных в процессе межведомственного электронного взаимодействия, обеспечивающие гарантии целостности, достоверности, актуальности и безопасности информации, обмен которой осуществляется при взаимодействии.
Формирование единого информационного пространства в системе публичного управления должно осуществляться путем создания единых централизованных баз данных, обеспечения технической и технологической возможности их интеграции в рамках системы межведомственного электронного взаимодействия, а также обязательного нормативного закрепления правового режима таких баз данных.
К примеру, правовое регулирование электронного взаимодействия на уровне государств - членов Евразийского экономического союза предусматривает использование централизованных баз данных, содержащих электронные документы или сведения из документов, размещенных в национальном сегменте интегрированной информационной системы Евразийского экономического союза (национальный информационный ресурс), или в интеграционном сегменте интегрированной информационной системы Евразийского экономического союза (общий информационный
ресурс) [5]. Возможно, такой опыт следует применить и при совершенствовании российского законодательства.
Применение баз данных для предоставления государственных и муниципальных услуг также является одним из существенных аспектов публичности как характеризующего признака баз данных, применяемых в деятельности органов публичной власти. Понятие публичных услуг отсутствует в законодательстве, но активно обсуждается в науке. В юридической литературе существуют различные подходы к пониманию его признаков.
Л. К. Терещенко, например, рассматривает публичные услуги, прежде всего, с позиции их социальной значимости. Она считает, что основным признаком публичных услуг является наличие публичного интереса в их выполнении. Публичные услуги могут оказывать как государственные и муниципальные органы, так и негосударственные структуры. Но главное, что с их помощью удовлетворяется общественный интерес, поэтому публичная власть должна обеспечить их исполнение [Терещенко, 2004: 16-17].
Участие государства в предоставлении публичных услуг является одним из сущностных признаков публичной власти в современном понимании концепции «сервисного» государства. На использовании публичных баз данных основано оказание многих государственных и муниципальных услуг, регламент предоставления которых установлен в отдельных нормативно-правовых актах (например, предоставление сведений из базы данных по учету трудовых арбитров, государственная услуга по предоставлению сведений из банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и др.).
Между тем в отсутствии единых требований и правил формирования и использования баз данных в системе государственного и муниципального управления заключается основная проблема развития законодательства в области государственных и муниципальных (публичных) баз данных, дополнительный отпечаток на которую накладывают современные тенденции информационного общества и цифровой экономики.
Вопросы нормативного регулирования цифрового развития приобретают не только правоприменительный, но и теоретический характер, чем обусловлено формирование новых направлений научных исследований в области информационного права, вызванных изменением системы общественных отношений в связи расширением масштабов использования цифровых технологий. При этом фундаментальным направлением правового обеспечения информационной сферы в условиях глобализации и трансформации права является систематизация информационного законодательства [Полякова, 2018: 15-22].
В подготовленной под редакцией И. Л. Бачило концепции проекта Информационного кодекса в том числе указывается на необходимость проведения работы по систематизации и кодификации норм, регулирующих публично-правовые отношения и связи применительно к информационным ресурсам и, в частности, к базам данных [Бачило, 2014: 70].
На наш взгляд, для решения основных проблем развития законодательства в области государственных и муниципальных (публичных) баз данных их правовой режим целесообразно установить на уровне федерального закона, закрепляющего единые информационно-правовые основы регулирования в отношении баз данных как объекта публичных правоотношений
комплексного характера (терминологический аппарат, принципы правового регулирования, правовой статус основных субъектов правоотношений по поводу баз данных, порядок создания и введения в эксплуатация, правовой режим формирования, ведения и использования публичных баз данных).
В рамках данного закона публичную базу данных предлагается рассматривать как представленную в электронной форме упорядоченную совокупность документов и иных организованных по определенным критериям и логически связанных между собой достоверных данных сферы государственного или муниципального управления, доступ к которым и их обработка осуществляются с использованием автоматизированных систем и средств вычислительной техники с учетом требований обеспечения информационной безопасности.
В целях осуществления систематизированного учета сведений о формируемых и используемых государственными и муниципальными органами власти базах данных в законе о публичных базах данных необходимо регламентировать процедуру их государственной регистрации и ведения реестра публичных баз данных.
В числе основных положений, касающихся порядка и условий формирования и ведения публичной базы данных, в законе должны быть установлены основания и порядок внесения сведений в публичную базу данных; общие требования к исходным документам, используемым для формирования и ведения базы данных; положения, касающиеся определения видов данных, перечня данных, включаемых в базу данных, используемых форматов данных, кодов (идентификаторов) и классификаторов, а также требования к применению электронной подписи при формировании и ведении публичной базы данных и обеспечению информационной безопасности и др.
Разработка концептуальных положений по совершенствованию правового регулирования общественных отношений в области формирования и использования публичных баз данных в условиях реализации стратегических приоритетов модернизации информационного общества и развития цифровой экономики является сегодня крайне актуальной задачей для повышения эффективности системы государственного и муниципального управления в Российской Федерации и совершенствования информационного законодательства в этой сфере.
Поэтому дальнейшее проведение научных исследований в области правового регулирования государственных и муниципальных (публичных) баз данных как объектов информационных правоотношений имеет важное теоретическое и практическое значение для обеспечения правотворческого процесса, соответствующего темпам информационно-технологических изменений в деятельности органов публичной власти в условиях активного использования цифровых технологий.
Список литературы:
1. Концепция Информационного кодекса Российской Федерации / под ред. И.Л. Бачило. М.: ИГП РАН; Изд-во «Канон+» РООИ «Реабилитация», 2014. 192 с.
2. Полякова Т.А. Перспективы кодификации информационного законодательства // Информационное пространство: обеспечение информационной безопасности и право: сборник науч. трудов / под ред. Т.А. Поляковой, В.Б. Наумова, А.В. Минбалеева. М.: ИГП РАН, 2018. С. 15-22.
3. Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. № 10. С. 15- 23.
4. Цифровое правительство 2020: перспективы для России [Электронный ресурс] // URL: http://www.iis. ru/docs/DigitalGovernmentRussia2020RUS.pdf (дата обращения 10.02.2019).
5. Решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 21.08.2018 № 136 «Об утверждении Правил реализации общего процесса «Использование баз данных документов, оформляемых уполномоченными органами государств - членов Евразийского экономического союза, при регулировании внешней и взаимной торговли, в том числе представляемых при совершении таможенных операций для целей подтверждения соблюдения запретов и ограничений» [Электронный ресурс] // Официальный сайт Евразийского экономического союза http://www.eaeunion.org/, 24.08.2018 (дата обращения 26.06.2019).
6. Постановление Правительства РФ от 05.01.2015 № 4 «Об утверждении Правил формирования, ведения и использования базового государственного информационного ресурса регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации» // СЗ РФ. 2015. № 2, ст. 517.
7. Постановление Правительства РФ от 25.08.2017 № 1014 «О взаимодействии федеральных органов исполнительной власти при использовании баз данных частотных присвоений для радиоэлектронных средств гражданского назначения, радиоэлектронных средств, используемых для нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка, и радиоэлектронных средств, используемых для нужд органов государственной власти, в том числе президентской связи и правительственной связи» // СЗ РФ. 2017. № 36, ст. 5439.
8. Распоряжение Правительства РФ от 01.11.2013 № 2036-р «Об утверждении Стратегии развития отрасли информационных технологий в Российской Федерации на 2014 - 2020 годы и на перспективу до 2025 года» // СЗ РФ. 2013. № 46, ст. 5954.
9. Распоряжение Правительства РФ от 10.05.2014 № 793-р «Об утверждении Концепции методологии систематизации и кодирования информации, а также совершенствования и актуализации общероссийских классификаторов, реестров и информационных ресурсов» // СЗ РФ. 2014. № 20, ст. 2594.
Рецензия
на статью «Актуальные вопросы правового регулирования баз данных, формируемых и используемых в сфере государственного и муниципального управления» преподавателя кафедры информационного права Уральского государственного юридического университета Бояринцевой Ольги Анатольевны
Статья Бояринцевой Ольги Анатольевны посвящена исследованию проблем и основных направлений совершенствования правового регулирования общественных отношений в области формирования и использования баз данных в публичной сфере, что является весьма важным для развития правовой доктрины и совершенствования действующего законодательства.
Актуальность данной темы не вызывает сомнения, поскольку с развитием цифровой платформы предоставления государственных и муниципальных услуг, системы электронного взаимодействия в современном информационном обществе необходимость совершен-
ствования правового регулирования новых общественных отношений, связанных с использованием баз данных в сфере публичного управления, требует привлечения внимания со стороны науки информационного права и предопределяет практическую и теоретическую значимость научных исследований в области баз данных с использованием концептуальных информационно-правовых разработок и методологических подходов науки информационного права.
Статья характеризуется высокой степенью новизны. Впервые на уровне научной публикации автором проведен комплексный анализ закономерностей развития и перспективы совершенствования правового регулирования общественных отношений, возникающих по поводу формирования и использования государственных и муниципальных баз данных. В статье обоснована целесообразность введения в правовой оборот понятия «государственная и муниципальная (публичная) база данных» в целях формирования единого правового режима баз данных в сфере государственного и
муниципального управления. Автор совершенно верно подчеркивает необходимость разработки и принятия отдельного нормативного акта (законопроекта) по базам данных.
Сформулированные автором выводы и рекомендации могут быть использованы в правотворческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, направленной на повышение эффективности нормативно-правового регулирования в данной сфере общественных отношений, а также при формировании государственной информационной политики Российской Федерации.
Научная статья Бояринцевой О.А. «Актуальные вопросы правового регулирования баз данных, формируемых и используемых в сфере государственного и муниципального управления» ранее не была опубликована, соответствует требованиям, предъявляемым к данному виду работ, и рекомендуется для публикации в открытой печати.
Научный руководитель - профессор Кузнецов П.У.
Статья прошла проверку системой «Антиплагиат»; Оригинальность текста 93,14%
