CC BY
20Информационное право
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ БАЗ ДАННЫХ В УСЛОВИЯХ ЦИФРОВОЙ ТРАНСФОРМАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
БОЯРИНЦЕВА Ольга Анатольевна, преподаватель кафедры информационного права
Уральского государственного юридического университета, г. Екатеринбург. E-mail: olga-190786@yandex.ru
Краткая аннотация: Работа посвящена исследованию актуальных вопросов и перспектив совершенствования правового режима баз данных в условиях формирования цифрового государственного управления. Автором обозначены проблемы правового регулирования баз данных, возникшие с формированием цифровой парадигмы развития общества. Новизна исследования заключается в том, что сделанные автором выводы расширяют научные представления о правовой природе государственных и муниципальных баз данных как объектов информационных правоотношений, определяют тенденции модернизации правовых условий формирования и использования баз данных как эффективного инструмента государственного управления в условиях развития цифровой экономики в информационном обществе.
Abstract: The article is dedicated to research of current problems and prospects for improving the legal regime of databases in contexts of the formation of digital state administration. The author points that problems of databases legislation depend on new digital paradigm of the social development. The conclusions presented by the author constitute the scientific novelty of the study. Research results expand scientific conceptions of the legal nature of state and municipal databases as an object of legal relationship. Author determined trends in the modernization of legal conditions for the formation and use of databases. Moreover emphasizes the importance of the database as an efficient instrument the state administration in contexts of the digital economy development in the information society.
Ключевые слова: база данных; информационный ресурс; правовое регулирование; цифровое государственное управление; публичность; информационное общество.
Keywords: database; information resource; legal regulation; digital public administration; publicity; information society.
Стратегическое планирование государства в современный период основывается на признании публичных интересов в создании условий для развития информационного общества как общества знаний, в котором информация имеет преобладающее значение для гражданина, экономики и государства. Увеличение объемов оборота информации, использование прогрессивных цифровых технологий создали объективные предпосылки для цифровой трансформации всех аспектов жизни общества, осуществление которой становится приоритетным направлением государственной информационной политики и определяет ее содержание.
Проходящее в общих тенденциях цифровой трансформации развитие государственного управления строится на результатах длительного периода массовой информатизации. Однако, как справедливо отмечают Т. А. Полякова, А. В. Минбалеев, процесс информатизации, в основе которого лежит массовое применение информационных систем и технологий в целях кардинального улучшения качества жизни, значительного повышения эффективности всех видов деятельности, не остановился ввиду появления цифровизации. Цифровая трансформация не является каким-то совершенно новым явлениям. Процесс цифровизации - это определенное продолжение информатизации общества, перехода в постиндустриальную эпоху, но не просто на основе внедрения ИКТ, а на основе новейших цифровых технологий [5, с. 80-81].
Повышение эффективности государственного управления на основе использования информационных технологий является стратегической комплексной целью
реализации государственной политики на протяжении уже нескольких десятилетий. Начальный этап информатизации государственного сектора связан с административной реформой и характеризовался переходом на массовое использование ИКТ и формированием базовой информационно-технологической инфраструктуры в системе государственного управления. В этот период начался процесс оцифровки и систематизации в электронной форме массивов государственных информационных ресурсов, создания государственных информационных систем, обеспечивающих автоматизированный сбор, обработку и хранение данных, а также организации межведомственного информационного обмена. На следующем этапе стратегической задачей государственной информационной политики становится формирование электронного правительства, в основе которого перевод государственных и муниципальных услуг в электронную форму и повышение информационной открытости государственного управления засчет создания условий для своевременного и беспрепятственного доступа к достоверной и актуальной информации о деятельности органов публичной власти.
Современный этап модернизации государственного управления основан на использовании передовых цифровых технологий последнего поколения (большие данные, искусственный интеллект, облачные вычисления) и характеризуется такими факторами цифрового развития, как формирование единого информационного пространства в системе государственного управления, обработка больших массивов информации в цифровой форме, создание экосистемы цифрового государственного управления, а также
цифровых платформ и технологий для совершенствования межведомственного электронного документооборота и предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме.
В паспорте федерального проекта «Цифровое государственное управление» определено, что его реализация позволит осуществить окончательный переход на электронное взаимодействие граждан и организаций с государством, а также сделает его более удобным, в том числе засчет введения в эксплуатацию облачной цифровой платформы обеспечения оказания государственных и муниципальных услуг и сервисов в электронном виде. Использование данного платформенного решения позволит реализовать реестровую модель оказания государственных и муниципальных услуг и переход к предоставлению результатов оказания услуги в форме электронного документа [10]. В числе первоочередных задач проекта в части создания правовых условий для развития цифрового государственного управления обозначена необходимость принятия нормативных правовых актов, определяющих новые принципы и направления совершенствования предоставления государственных услуг в цифровом виде (реестровая модель, проактивность, экстерриториальность, машиночитаемое описание процесса оказания услуг и др.), а также обеспечивающих преимущественное использование государственными органами единой инфраструктуры электронного правительства.
Между тем, несмотря на обозначенные результаты по формированию эффективных механизмов цифрови-зации деятельности органов государственной власти, а также нормативной регламентации технологических условий процесса оказания государственных услуг в цифровом виде, существенной проблемой развития законодательства является отсутствие единой нормативной правовой основы для регулирования режима информационных ресурсов, систематизированных в электронной форме. Технологически эту функцию выполняют формируемые в органах государственной власти базы данных, в том числе интегрированные в различные автоматизированные информационные системы.
Развитие информационных технологий и стремительное увеличение массивов информационных ресурсов существенно изменили подходы к пониманию роли и значения баз данных. Современные базы данных стали восприниматься не только как интеллектуальный продукт оригинального содержания, но и как эффективное средство создания систематизированных массивов цифровых данных, а также инструмент государственного управления по разрешению проблем и противоречий в области упорядочи-
вания государственных информационных ресурсов.
Трансформация системы общественных отношений по поводу формирования и использования баз данных в сфере государственного управления показывает, что для осуществления их эффективного правового регулирования гражданско-правовых норм сегодня явно недостаточно, поскольку часть четвертая Гражданского кодекса РФ учитывает лишь особенности баз данных как результата интеллектуальной деятельности. Сложности нормативного регулирования правового режима баз данных в сфере государственного управления заключаются в традиционном понимании базы данных как составного произведения, отвечающего критериям результата интеллектуальной деятельности.
И. Л. Бачило в своих работах неоднократно подчеркивала возможность разрешения проблемы правового регулирования в отношении баз данных путем включения в структуру информационного права, в том числе назревшую необходимость систематизации и кодификации норм, регулирующих публично-правовые взаимоотношения и связи применительно к базам данных [1, с. 225; 3, с. 70].
Вопрос включения баз данных в структуру информационного права может быть решен путем введения в правовой оборот понятия «государственная и муниципальная (публичная) база данных»1. Особенности правовой природы таких баз данных определяются совокупностью специальных признаков объекта2, в числе которых можно выделить признак публичности (общественной значимости) баз данных, наличия публичных интересов в их формировании, а также достоверности и актуальности информации, содержащейся в публичной базе данных. Публичность в научной литературе рассматривается как свойство объектов, определяемое их общественной значимостью [2, с. 474484; 6, с. 45; 7, с. 52-55]. Поэтому правовая природа баз данных с определяющим их признаком «публичности» обусловлена общезначимым характером баз данных для использования в целях организации межведомственного информационного взаимодействия, оказания государственных
1 Для целей правового регулирования информационных отношений публичную базу данных предлагается рассматривать как представленную в электронной форме упорядоченную совокупность документов и иных организованных по определенным критериям и логически связанных между собой достоверных данных сферы государственного или муниципального управления, доступ к которым и их обработка осуществляются с использованием автоматизированных систем и средств вычислительной техники с учетом требований обеспечения информационной безопасности.
2 К общим признакам базы данных автор относит: 1) массив документированной информации; 2) упорядоченность (систематизированной"^ содержащихся в базах данных документов и иных сведений; 3) электронная форма представления информации в базе данных; 4) использование специальных информационных технологий и автоматизированных технических средств для формирования базы данных; 5) обеспечение требований безопасности базы данных.
АГРАРНОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО. 2020. № 7(187)
и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций, а также предоставления гражданам и организациям доступа к официальной информации.
Публичные базы данных являются источником предоставления достоверной информации, содержащей уникальные юридически значимые сведения, необходимые для использования в процессе межведомственного электронного взаимодействия для предоставления публичных услуг и исполнения публичных функций. Однако поскольку многие из публичных баз данных изначально создавались органами государственной и муниципальной власти для решения первоочередных задач по переводу в цифровой вид и систематизации государственных информационных ресурсов, состав сведений в них не был гармонизирован. Некоторые из ресурсов велись в бумажном виде и лишь впоследствии переводились в цифровую форму, сохраняя при этом сложившиеся для них традиции по составу данных.
Создаваемая в России национальная система управления данными (НСУД) во многом направлена на решение проблемы интероперабельности и безопасности данных, в том числе засчет обеспечения качества, систематизации и гармонизации государственных данных в различных информационных системах [9].
Основной целью формирования национальной системы управления данными является повышение эффективности создания, сбора и использования государственных данных как для предоставления государственных и муниципальных услуг и осуществления государственных и муниципальных функций, так и для обеспечения потребности физических и юридических лиц в доступе к информации. НСУД представляет «умную» платформу, которая реализует общую методологию для унифицированной работы с данными из множества государственных информационных ресурсов.
Важным элементом национальной системы управления данными является совокупность нормативных правовых, организационных, методологических правил и процедур, регулирующих отношения в сфере управления государственными данными. Основными задачами создания и обеспечения функционирования НСУД в части развития нормативной правовой и методологической базы являются установление единых требований к управлению данными, включая управление сервисами предоставления государственных данных, а также утверждение порядка и критериев определения информационных ресурсов, содержащих эталонные данные.
Проблемы качественного состояния государственных данных, содержащихся в информационных ресурсах органов государственной власти, во многом нашли отражение в проекте цифрового государственного управления, од-
нако пока лишь на уровне государственной информационной политики и предложения вариантов их технологического решения без соответствующих изменений в законодательстве.
Базы данных, содержащие большие массивы информации в цифровой форме, становятся одним из ключевых активов органов публичной власти, что выдвигает на первый план не только задачу разработки и внедрения стандартов интероперабельности публичных баз данных для повышения эффективности механизмов взаимодействия органов власти в цифровом формате, но и создания отвечающей современным тенденциям и перспективам развития информационных отношений правовой основы для реализации этих процессов. Еще больше эта проблема осложняется необходимостью интеграции и совместного использования органами власти публичных баз данных для развития системы межведомственного электронного взаимодействия.
Во многих государствах вся информация о человеке получается из автоматизированных баз данных. Опыт зарубежных стран свидетельствует о том, что базы данных, в которых хранится информация о человеке, взаимосвязаны друг с другом посредством присвоения каждому гражданину страны личного идентификационного кода, который используется одновременно в налоговых базах данных, базах данных пенсионного страхования, в реестре недвижимости и т.д.
Федеральным законом от 08.06.2020 № 168-ФЗ «О едином федеральном информационном регистре, содержащем сведения о населении Российской Федерации» [8] в нашей стране также предусмотрено создание единого федерального информационного ресурса населения, объединяющего сведения об одном физическом лице, содержащиеся в базах данных ведомственного сегмента МВД России системы «Мир», банке данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства, банке данных об осуществлении иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации, базе данных персонального учета лиц, состоящих на воинском учете и др.
На обработке сведений о физическом лице, содержащихся в публичных базах данных, основано создание инфраструктуры цифрового профиля гражданина, предусматривающей возможность использования необходимой информации о человеке посредством «единого окна» для заполнения заявлений о получении государственных и муниципальных услуг, о предоставлении кредитного продукта или отдельных страховых услуг, а также при реализации активного избирательного права.
Несмотря на целый ряд стратегических проектов по цифровой трансформации государственного управления прогрессирующие потребности современного общества в
создании правовых условий для их реализации требуют выработки новых правовых подходов к модернизации уже действующих механизмов правового регулирования под влиянием новых тенденций.
дует начать с разработки и нормативного правового оформления совокупности единых правил и требований к формированию и использованию публичных баз данных. Иначе говоря, в целях совершенствования правового регулирования общественных отношений в области государственных и муниципальных баз данных необходимо принятие единого законодательного акта, создающего системообразующую нормативно-правовую основу для формирования и использования баз данных в публичной сфере в условиях развития цифрового государственного управления и информационного общества.
ствованию, а также обеспечению единства и целостности правового режима данного объекта.
Представляется, что решение этой проблемы сле-
П. У. Кузнецов подчеркивает, что по существу
формируется качественно новое направление развития правовой системы, связанное с обеспечением условий для создания прорывных и перспективных сквозных цифровых платформ и технологий [4].
Новые цифровые условия развития общества
значительно повлияли на изменение общественных отношений в области формирования и использования государственных и муниципальных баз данных, что требует существенной трансформации правовых подходов к совершен-
Библиография:
1. Бачило И.Л. Информационное право: учеб. М.: Издательство Юрайт, 2012. 564 с.
2. Винницкий А.В. Публичная собственность. М.: Статут, 2013. 732 с.
3. Концепция Информационного кодекса Российской Федерации / под ред. И.Л. Бачило. М.: ИГП РАН; Изд-во «Канон+» РООИ «Реабилитация», 2014. 192 с.
4. Кузнецов П.У. Комплексный подход к правовому регулированию общественных отношений в области цифровой экономики // Российский юридический журнал. 2018. № 6. С. 154 - 161; СПС «КонсультантПлюс».
5. Правовое регулирование обеспечения информационной безопасности в условиях больших вызовов в глобальном информационном обществе: монография / под общ. ред. Т.А. Поляковой. Саратов: Амирит, 2019. 236 с.
6. Талапина Э.В. Государственное управление в информационном обществе (правовой аспект). М., 2015. 192 с.
7. Тихомиров Ю.А. Публичное право: учеб. М.: Изд-во БЕК, 1995. 496 с.
8. Федеральный закон от 08.06.2020 № 168-ФЗ «О едином федеральном информационном регистре, содержащем сведения о населении Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 08.06.2020.
9. Распоряжение Правительства РФ от 03.06.2019 № 1189-р «Об утверждении Концепции создания и функционирования национальной системы управления данными и плана мероприятий («дорожную карту») по созданию национальной системы управления данными на 2019 - 2021 годы» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 07.06.2019.
10. Паспорт федерального проекта «Цифровое государственное управление»: утв. президиумом Правительственной комиссии по цифровому развитию, использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности, протокол от 28.05.2019 № 9 [Электронный ресурс] // Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения 12.09.2020).
