CC BY
67DOI 10.47643/1815-1329_2023_4_43 УДК 349.4
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ НАЗНАЧЕНИЯ ЗЕМЕЛЬ: КАТЕГОРИЯ И ВИД РАЗРЕШЁННОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ CURRENT ISSUES OF LAND DESIGNATION: CATEGORY AND TYPE OF PERMITTED USE
ФИЛИНА Виктория Александровна,
аспирант, ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству». 105064, Россия, г. Москва, ул. Казакова, 15. E-mail: vfilina17@yandex.ru; Научный руководитель:
НАХРАТОВ Виталий Владимирович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного права, ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству». 105064, Россия, г. Москва, ул. Казакова, 15. E-mail: vfilina17@yandex.ru;
Filina Victoria Alexandrovna,
postgraduate student at the State University of Land Management. 15 Kazakova str., Moscow, 105064, Russia. E-mail: vfilina17@yandex.ru;
Nakhratov V.V.,
PHD of Law, Associate Professor State University of Land Use Planning. 15 Kazakova str., Moscow, 105064, Russia. E-mail: vfilina17@yandex.ru
Краткая аннотация: статья посвящена актуальным вопросам назначения земель: категориям земель и видам разрешенного использования земельных участков.
Abstract: The article deals with topical issues of land designation: categories of land and types of permitted use of land plots.
Ключевые слова: назначение земель, категории и виды разрешенного использования земельных участков.
Keywords: land designation, categories and types of permitted use of land plots.
Для цитирования: Филина В.А., Нахратов В.В. Актуальные вопросы назначения земель: категория и вид разрешенного использования // Аграрное и земельное право. 2023. № 4(220). С. 43-45. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2023_4_43.
For citation: Filina V.A., Nakhratov V. V. Current issues of land designation: category and type of permitted use // Agrarian and Land Law. 2023. No. 4(220). pp. 43-45. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2023_4_43.
Статья поступила в редакцию: 19.04.2023
Земельный кодекс Российской Федерации (далее - ЗК РФ) определяет назначение земель через наиболее общие понятия категорий земель и видов разрешенного использования земельных участков. Виды разрешенного использования земельных участков установлены Классификатором 2021 года1 до этого действовал Классификатор, впервые принятый в 2014 году2. В классификаторе всего 13 видов, которые делятся на подвиды.
Виды разрешенного использования выделяются внутри категорий земель, в связи с чем уместен вывод о том, что категории являются наиболее общим понятием по отношению к видам разрешённого использования. Как указывает Нахратов В.В., классификатор очень спорный. Исключены дачи, существовавшие у нас, по меньшей мере, с начала XVIII века. Критика автора касается и противоречий содержания отдельных видов: теперь два вида садоводства: «садоводство» и «ведение садоводства» (коды, соответственно, 1.5 и 13.2 в Классификаторе), которые часто путают на практике. «Садоводство» не дает права размещения садового дома. «Отсутствует определение сельскохозяйственных угодий и критерии отнесения к тому или иному виду. В связи с чем, возможно неправильное установление цели использования земельного участка и размера арендной платы. Так, земельные участки с видом использования под сенокосы и пастбища могут предоставляться по пп. 12 п. 8 ст. 39.8 ЗК РФ на срок до 3 лет, а по пп. 11 п. 8 этой же статьи с видом использования «под сельскохозяйственное производство» на срок от 3 до 49 лет. При этом вид использования «под сельскохозяйственное производство» предполагает предоставление земельного участка под сенокос и пастбище. Передвижное жилье (п. 2.4) предусматривает размещение «сооружений, пригодных к использованию в качестве жилья (палаточные городки, кемпинги, жилые вагончики, жилые прицепы)», но сооружения в смысле ст. 130 ГК являются недвижимостью [3, с.148-158.].
Категории земель предусмотрены статьей 7 ЗК РФ, и в настоящий момент всего 7 категорий, что было не всегда. В частности, Земельным Кодексом РСФСР было предусмотрено 6 категорий. Далее, начиная с ЗК 1991 года была добавлена категория особо охраняемых территорий и объектов. Классификация земель по назначению возведена в принцип земельного права. «Принцип дифференцированного подхода к
1 Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков URL: https://docs.cntd.ru/document/573114694 (дата обращения 18.04.2023г.)
2 Общероссийский классификатор основных фондов" (принят и введен в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 12 декабря 2014 г. № 2018-ст) URL: https://base.garant.ru/71153994/ (дата обращения 18.04.2023г.)
Нахратов, В.В. Тенденции в развитии земельного и гражданского законодательства, влияющие на землеустройство. Землеустройство и смежные виды деятельности: проблемы правового регулирования: Сб. мат. международной научно-практической конференции. - Москва: ГУЗ, [2019. - с.148-158.]
АГРАРНОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО. 2023. № 4(220)
установлению правового режима земель, учитывающий природные, социальные, экономические и иные факторы, вряд ли претендует на самостоятельность и может быть отнесен к принципу деления земель по целевому назначению на категории и дифференцированному подходу к установлению правового режима земель (пп. 10 п. 1 ст. 1 ЗК)» [1, с. 109-113].
Каждая категория, установленная Земельным кодексом, определяет особенности правового регулирования режима использования земельных участков, в частности, земли сельхозяйственного назначения могут использоваться прежде всего для производства аграрной продукции, что определяет ее ценностный характер как экономического ресурса, обеспечивающего устойчивое продовольственное обеспечение населения. В рамках данной категории выделяют также несельскохозяйственные угодья (овраги, дороги), которые вспомогательно обеспечивают нужды сельского хозяйства или не целесообразны к исключению из отведенных под аграрные цели земель, так как будет нарушена экономическая эффективность или требования землеустройства.
Установленные принципы деления земель на категории прежде всего направлены на обеспечение и закрепление земельных территорий для выполнения определенных законом функций [2, с. 78 - 81.], что позволяет обеспечить разрешительный тип правового регулирования земельных отношений и дифференцированный подход к установлению правового режима земель в зависимости от их характеристик и использования земли [3, с. 42 - 49.].
Дифференциация правового режима земель направлена на реализацию положений, установленных ст. 9 Конституции Российской Федерации о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а также земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Однако, деление земель на категории по целевому назначению как правовая категория, по мнению ряда ученых, имеет недостатки, которые в литературе определяются следующими особенностями:
1. Категоризация земель не является надежным заслоном застройке земель сельскохозяйственного назначения - встречаются случаи, когда земельный участок относится к нескольким категориям земель или возникает неопределенность, к какой именно категории относить некоторые земельные участки (например, в военных городках) [4, с. 42 - 49.];
2. Отсутствует полное распределение земель по категориям5;
3. На практике нередки нарушения, следствием которых является массовый необоснованный перевод ценных земель, в том числе
6
под застройку ;
4. Сложность процедуры перевода земель из одной категории в другую [7, с. 59 - 65.].
С веденными недостатками в целом можно согласиться. Что касается сложности перевода земель из одной категории в другую, то для аграрных земель такая сложность является намеренно установленной, в своем механизме, препятствующем выведению аграрных земель из оборота путем использования под другие цели.
Начиная с 2019 года и по настоящее время рассматриваются вопрос от отказа деления земель на категории и перехода к определению характеристик земельных участков только лишь на основании института разрешённого использования (законопроект № 02/04/01 -19/00087980 от 25.01.2019). В этих целях предусматриваются зоны, которые ныне содержатся в большинстве правил землепользования и застройки муниципальных образований в категориях земель населенных пунктов: сельскохозяйственного назначения, жилые, общественн о-деловые, производственные, рекреационного назначения, зоны ведения садоводства или сельскохозяйственного назначения для собственных нужд граждан, природоохранные зоны, историко-культурного назначения природных лечебных ресурсов, энергетики, транспорта, обеспечения космической деятельности, обеспечения обороны страны и безопасности государства, специального назначения, многоцелевые зоны, зоны лесного фонда и запаса. Данная инициатива была подвержена серьезной критике как в научной среде, так и со стороны представителей природо-ресурсного и природоохранного сектора экономики.
По мнению ряда авторов, такие инициативы преследуют цель понизить уровень правового регулирования земельных отношений, которые в настоящее время осуществляются преимущественно федеральными законами Российской Федерации.
Отмена принципа деления земель, как отмечает Харьков В.Н. [8, с. 82 - 89.] приведет к дезорганизации системы правового регулирования земельных отношений и будет противоречить, в частности, проводимой политики Российской Федерации по охране окружающей среды, что также тесно связано с обеспечением правового регулирования и защиты использования земли и земельных участков, в том числе и недр, расположенных под земельными участками, которые также требуют правовой охраны.
Другой важной проблемой в этом вопросе является обеспечение сохранности земель сельскохозяйственного назначения, что также вызывает достаточные опасения, в случае кардинального изменения законодательства, не приведёт ли это к ухудшению принципов, регулирую-
1 Нахратов В.В. Введение в принципы земельного права // Аграрное и земельное право. [2020. № 12. с. 109-113.]
2 Галиновская Е.А. О направлениях совершенствования установления категорий и разрешенного использования земель // Имущественные отношения в Российской Федерации. [2012. № 10. с. 78 - 81.]
3 Нарышева Н.Г. Переход от деления земель по целевому назначению на категории к территориальному зонированию: за и против // Экологическое право. [2015. № 5. с. 42 - 49.]
4 Липски С.А. Землеустроительное обеспечение как необходимое условие замены института категорий земель территориальным зонированием // Имущественные отношения в Российской Федерации. [2016. № 11. с. 18 - 23.]
5 Нарышева Н.Г. Указ. соч.
6 Галиновская Е.А. Указ. соч.
7Липски С.А. Зонирование территорий как механизм обеспечения целевого использования земель // Имущественные отношения в Российской Федерации. [2013. № 6 (141). с. 59 - 65.]
Харьков В.Н. Принцип деления земель на категории по целевому назначению как основное начало государственного управления в сфере использования и охраны земель // Современное право. [2016. № 9. с. 82 - 89.] URL: https://books.google.ru/books?id=bKAUEAAAQBAJ&pg=PA450&lpg=PA450&dq
щих охрану земель данной категории, как одного из ключевых природных ресурсов, обеспечивающих продовольственную безопасность страны.
Общим принципом регулирования земельных отношений в зарубежных странах и России является использование земли согласно определенному целевому назначению. Приоритет в использовании земли отдается сельскохозяйственному производству. По сути, земли сельскохозяйственного назначения являются национальным достоянием. Перевод в другие категории земель может осуществляться только в связи с общественными нуждами и строго в соответствии с территориальными планами. Во многих странах в земельном законодательстве подробно прописана процедура перевода земель сельскохозяйственного назначения в другие категории земель на основе соблюдения взаимных интересов сторон (собственника земли или землепользователя, с одной стороны, и представителей государственных органов, с другой) [1, с. 82 - 89.].
Помимо земельного законодательства вопросами разрешенного использования земельных участков в настоящее время регулируется положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации, который устанавливает, что порядок использования земель определяется на основе градостроительных регламентов, которые определяют зоны землепользования и, в свою очередь, не устанавливают сельскохозяйственных угодий в своем составе, а лишь общее назначение зон сельскохозяйственного использования, что, на наш взгляд, является большим упущением.
Также Градостроительным кодексом Российской Федерации установлены механизмы перевода земель или земельных участков из одной категории в другую, что служит основанием для бесконтрольной застройки на землях, которые были переведены из земель сельскохозяйственного назначения в категорию индивидуального жилого строительства.
Компетенции органов государственной власти в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения необходимо передавать на региональный и муниципальный уровни власти, что создаст условия для развития оборота земель сельхозназначения на региональном уровне. При этом, полагаем, что законодательство содержит чрезмерные компетенции в органах исполнительной власти в данной сфере, пересмотр которых также необходим.
Законодатель отводит особую роль правовому регулированию и дифференциации соответствующих видов и категорий земель, что имеет важную и характеризующую особенность сферы правового регулирования землепользования.
Институт зонирования в настоящее время успешно реализуется в категории земель населенных пунктов и может быть реализован в рамках других категорий земель. Однако, во-первых, необходимо решить вопрос соотношения понятий видов разрешенного использования земельных участков и назначения, а значит, видов разрешенного использования, объектов недвижимости, во-вторых, наполнить виды разрешенного использования хотя бы примерным содержанием, которого сейчас не дается, в-третьих, определиться с соотношением территориальных зон и видов разрешенного использования земельных участков.
В земельном законодательстве требуется уточнить порядок присвоения и изменения категорий (зон) и урегулировать спорные ситуации.
Библиогра фия:
1. Нахратов, В. В. Тенденции в развитии земельного и гражданского законодательства, влияющие на землеустройство / Землеустройство и смежные виды деятельности: проблемы правового регулирования: Сб. мат. международной научно-практической конференции. - Москва: ГУЗ, 2019. - с. 148-158.
2. Нахратов В.В. Введение в принципы земельного права // Аграрное и земельное право. 2020. № 12. с. 109-113.
3. Галиновская Е.А. О направлениях совершенствования установления категорий и разрешенного использования земель // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. № 10. с. 78 - 81.
4. Нарышева Н.Г. Переход от деления земель по целевому назначению на категории к территориальному зонированию: за и против // Экологическое право. 2015. № 5.с. 42 - 49.
5. Липски С.А. Землеустроительное обеспечение как необходимое условие замены института категорий земель территориальным зонированием // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2016. № 11. с. 18 - 23.
6. Липски С.А. Зонирование территорий как механизм обеспечения целевого использования земель // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. № 6 (141). с. 59 - 65.
7. Харьков В.Н. Принцип деления земель на категории по целевому назначению как основное начало государственного управления в сфере использования и охраны земель // Современное право. 2016. № 9. с. 82 - 89.
8. Нахратов В.В. Частноправовые и публично-правовые основы регулирования оборота земельных участков / Проблемы интеграции частного и публичного права: Учебное пособие для магистров // В. Е. Белов, Е.С. Ганичева [и др.]. - Москва: Русайнс, 2015. - с. 202.
9. Приказ Росреестра от 30.07.2021 № П/0326 «О внесении изменений в классификатор видов разрешенного использования земельных участков, утвержденный приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 № П/0412» (приказ вступил в силу 01.09.2021) URL: http://sromski.ru/01.01.04.01/4980.aspx (дата обращения 18.04.2023г.);
10. Классификатор видов разрешённого использования земельных участков (Приложение к приказу Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 г. № 540) URL:https://base.garant.ru/70736874/53f89421bbdaf741eb2d1ecc4ddb4c33/ (дата обращения 18.04.2023г.).
References:
1. Nakhratov, V. V. Trends in the development of land and civil legislation affecting land management / Land management and related activities: problems of legal regulation: Collection of the International Scientific and practical conference. - Moscow: GUZ, 2019. - pp. 148-158.
2. Nakhratov V.V. Introduction to the principles of land law // Agrarian and land law. 2020. No. 12. pp. 109-113.
3. Galinovskaya E.A. On the directions of improving the establishment of categories and permitted use of land // Property relations in the Russian Federation. 2012. No. 10. pp. 78 - 81.
4. Narysheva N.G. The transition from the division of lands for their intended purpose into categories to territorial zoning: pros and cons // Environmental law. 2015. No.
5.pp. 42-49.
5. Lipsky S.A. Land management support as a necessary condition for replacing the institute of land categories with territorial zoning // Property relations in the Russian Federation. 2016. No. 11. pp. 18-23.
6. Lipsky S.A. Zoning of territories as a mechanism for ensuring the targeted use of land // Property relations in the Russian Federation. 2013. No. 6 (141). pp. 59-65.
7. Kharkiv V.N. The principle of land division into categories according to the intended purpose as the main principle of public administration in the field of land use and protection // Modern law. 2016. No. 9. pp.
82-89. 8. Nakhratov V.V. Private law and public law bases of regulation of turnover of land plots / Problems of integration of private and public law: A textbook for masters // V. E. Belov, E.S. Ganicheva [et al.]. - Moscow: Rusains, 2015. - p. 202.
9. Rosreestr Order No. P/0326 dated 30.07.2021 "On Amendments to the Classifier of Types of Permitted Use of Land Plots Approved by the Order of the Federal Service for State Registration, Cadastre and Cartography dated November 10, 2020 No. P/0412" (the order came into force on 09/01/2021) URL: http://sromski.ru/01.01.04.01/4980.aspx (accessed 18.04.2023);
10. Classifier of types of permitted use of land plots (Appendix to the Order of the Ministry of Economic Development of the Russian Federation No. 540 dated September 1, 2014) URL:https://base.garant.ru/70736874/53f89421 bbdaf741 eb2d1ecc4ddb4c33 / (accessed 18.04.2023).
1Нахратов В.В. Частноправовые и публично-правовые основы регулирования оборота земельных участков / Проблемы интеграции частного и публичного права: Учебное пособие для магистров // В. Е. Белов, Е.С. Ганичева [и др.]. - Москва: Русайнс, [2015. с. 25.]
