CC BY
55А.Т. ГАСПАРИШВИЛИ кандидат философских наук, доцент, доцент факультета глобальных процессов МГУ имени М.В. Ломоносова*
А.А. ОНОСОВ кандидат философских наук, ведущий научный сотрудник философского факультета МГУ имени М.В. Ломоносова**
Актуальные вопросы миграционной политики современной России
Одним из главных направлений государственной политики современной России является миграционная политика. В ней принято выделять несколько измерений. Как правило, называют экономическое, демографическое, социальное, геополитическое и связанное с национальной безопасностью. Это обусловлено тем, что управление миграционными процессами определяется тремя различными причинами: экономической, необходимостью обеспечить безопасность государства и требованием соблюдать права человека1. Таким образом, эффективная миграционная политика должна отвечать интересам государства, общества и мигрантов. Однако в реальности это едва ли осуществимо.
По мнению некоторых авторов, в России за последние 25 лет последовательно сменялись периоды, когда миграционная политика определялась гуманитарными соображениями и правами человека (первая половина 90-х гг.), когда брали верх, прежде всего, интересы национальной безопасности (2002-2007 гг.) и когда на первый план выходили интересы экономики и бизнеса (2007-2010 гг.)2.
* Гаспаришвили Александр Тенгизович, e-mail: [email protected] ** Оносов Александр Аркадьевич, e-mail: [email protected]
1 См.: Ивахнюк И.В. Перспективы миграционной политики России: выбор верного пути. М., 2011, с. 32.
2 См. там же, с. 33.
За минувшую после распада Советского Союза четверть века в России создана серьезная правовая база, регулирующая миграционные процессы. Российское законодательство в сфере реализации миграционной политики опирается на нормы международного права, к которым государство официально присоединилось и взяло на себя обязательства по их выполнению. Правовая база миграционной политики России включает в себя федеральное и региональное законодательство, а также многосторонние и двусторонние международные договоры и соглашения СССР и Российской Федерации, регламентирующие взаимоотношения государств в сфере внешней миграции.
Согласно общепризнанным нормам международного права основой миграционных процессов выступают права и свободы человека, которые признаются и гарантируются Конституцией Российской Федерации. Ст. 27 Конституции закрепляет право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, а также право на свободный выезд за пределы Российской Федерации и для граждан России - право на беспрепятственное возвращение на ее территорию. В соответствии со ст. 62 (п. 3) Конституции Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральными законами или международными договорами Российской Федерации1.
Столкнувшись в начале 90-х гг. с проблемами постсоветской вынужденной миграции, Россия приняла Закон «О беженцах»2. Этот закон определяет основания и порядок признания беженцами на территории Российской Федерации, устанавливает экономические, социальные и правовые гарантии защиты прав и законных интересов беженцев. Он базируется на Женевской конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протоколе, касающемся статуса беженцев, 1967 г. Два положения Конвенции считаются крайне принципиальными и в их отношении недопустимы никакие оговорки
1 Конституция Российской Федерации. Официальный текст с учетом поправок, внесенных в 2014 г. М., 2017.
2 Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-I «О беженцах». URL: zakonbase.ru/zakony/4528-1-ot-1993-02-19-o-bezhencah (дата обращения: 01.03.2017)
- это определение понятия «беженец» и «принцип невысылки». Последний означает, что ни одно подписавшее Конвенцию государство не вправе против воли беженца выслать его со своей территории или возвратить его на территорию, на которой он опасается преследования.
Присоединившись к этим основополагающим международным актам, направленным на защиту беженцев, Россия дополнила их положения своим национальным иммиграционным законодательством, приняв ряд законов, регулирующих правовое положение данной категории граждан в РФ. В 1994 г. в рамках СНГ Россия ратифицировала Московское соглашение от 24 сентября 1993 г. о помощи беженцам и вынужденным переселенцам. Это Соглашение устанавливало дополнительные гарантии оказания помощи беженцам и вынужденным переселенцам и было первой и гуманной реакцией государств по оказанию поддержки своему населению в условиях вооруженных конфликтов.
В 90-е гг. в России отсутствовал ряд базовых законов в области миграции. Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» был принят 15 августа 1996 г.1. В 2002 г. были приняты два важнейших закона, которые формально закрепили новые приоритеты миграционной политики России, -Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»2 и Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»3.
С принятием Закона о правовом положении иностранных граждан были связаны большие ожидания. Предполагалось, что он урегулирует положение миллионов мигрантов, которые после распада СССР прибыли в Россию из бывших союзных республик и остались без какого-либо правового статуса, однако на деле он создал для них дополнительные
1 Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». URL: https://rg.ru/1996/08/22/vjezd-vyezd-dok.html (дата обращения: 01.03.2017).
2 Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации». URL: http://www.zakonrf.info/zakon-o-grazhdanstve/ (дата обращения: 01.03.2017).
3 Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». URL: http://xn-l1adkk.xn-p1ai/wp-content/uploads/2014/10/FZ-115.pdf (дата обращения: 01.03.2017).
трудности на пути к российскому гражданству. Одновременно с введением излишне усложненных процедур привлечения иностранной рабочей силы сузились легальные каналы трудовой миграции, что, в конечном счете, привело к дальнейшему росту нелегальной трудовой миграции и усилению коррупции в миграционной сфере1.
В Законе о гражданстве содержатся принципы российского гражданства и правила, регулирующие отношения, связанные с гражданством Российской Федерации.
В целом эти законы имели ограничительную направленность. Сложная процедура получения разрешения на временное проживание и вида на жительство делала очень затруднительной процедуру приобретения гражданства для большинства законопослушных мигрантов. Не менее сложной была и регистрация иммигрантов, которую необходимо было осуществить в трехдневный срок. Для большинства граждан, прибывающих в страну в безвизовом режиме, это требование оказалось трудновыполнимым из-за ограниченности пунктов регистрации и бюрократической волокиты. В борьбе с нелегальной миграцией акцент ставился на выдворение иностранного гражданина за пределы РФ2.
В качестве положительного примера оперативного реагирования различных заинтересованных федеральных органов и государственных должностных лиц на текущее (и на тот момент нежелательное) изменение тенденций в одной из миграционных сфер, а именно в области внешней образовательной миграции, динамика которой в перспективе объективно означала сокращение факторов влияния Российской Федерации на региональные и мировые процессы гуманитарного, духовного, культурного и иного характера, можно привести подготовку и принятие Федерального закона от 23 июля 2013 г. № 203-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях создания дополнительных благоприятных условий для обучения в Рос-
1 См.: Ивахнюк И.В. Вводная статья. Поучительная история концептуализации миграционной политики в Российской Федерации // Миграция в России 2000-2012. Хрестоматия: В 3 т. М., 2013, т. 2.
2 См.: Денисенко М.Б., Хараева О.А., Чудиновских О.С. Иммиграционная политика в Российской Федерации и в странах Запада. М., 2003, с. 27-28.
сийской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства». Проект данного закона был подготовлен, когда обозначилось ежегодное сокращение численности обучавшихся в Российской Федерации иностранных граждан, и в связи с этим он был направлен на достижение трех основных макроцелей:
- предоставление иностранным учащимся максимально льготных условий для осуществления трудовой деятельности в Российской Федерации (т.е. без каких-либо квот и иных подобных количественных ограничений);
- разрешение мигрантам, изначально въехавшим в Россию с целью осуществления трудовой деятельности, проходить обучение в нашей стране без необходимости их выезда для этого из нашей страны или оформления ими для указанной новой цели пребывания в Российской Федерации каких-либо дополнительных разрешительных документов;
- определение дополнительных аспектов целевого привлечения в Российскую Федерацию для обучения иностранных граждан и лиц без гражданства, в первую очередь тех, кто признается соотечественниками в соответствии с Федеральным законом от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом».
Первой попыткой концептуализации миграционной политики стала Концепция регулирования миграционных процессов Российской Федерации 2003 г. Первоначально она планировалась как Концепция государственной миграционной политики, однако в процессе работы в связи с осложнением международной обстановки изменились государственные приоритеты и основной упор был сделан на национальную безопасность. В Концепции были представлены меры по регулированию внутренней и внешней миграции, которые в основном носили ограничительный характер.
Практически сразу после утверждения Концепции стало ясно, что она не способствует созданию рациональной и эффективной системы управления миграционными процессами и требуется разработка принципиально иной модели, которая подчеркнула бы роль миграции как важного ресурса и условия развития России. Разработка новой Концепции миграционной политики началась в 2005 г., однако в силу
различных объективных и субъективных причин продолжалась на протяжении семи лет и была утверждена Президентом России В.В. Путиным 13 июня 2012 г.
В период разработки проекта Концепции в 2006 г. были приняты новые законодательные документы, которые радикальным образом изменили миграционный режим в стране. Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и существенные изменения в Законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (внесенные согласно Федеральному закону от 18 июля 2006 г. № 110-ФЗ), вступившие в силу с 15 января 2007 г., показали, что нашей страной были предприняты серьезнейшие действия для того, чтобы сделать миграционную политику более либеральной. Для этого были введены в действие новые правила регистрации мигрантов и выдачи разрешений на работу иностранным работникам, что увеличило легальные каналы временного трудоустройства граждан СНГ.
После вступления в силу законов, принципиально меняющих систему постановки на миграционный учет и трудоустройства граждан СНГ, произошло существенное увеличение числа законно пребывающих и работающих в России граждан этих стран. Только в течение 2007 г. на миграционный учет встали около 7 млн. граждан стран СНГ, российские миграционные службы выдали более 1,7 млн. разрешений на работу иностранным гражданам, что на 70% больше, чем в 2006 г., и в 2,5 раза больше, чем в 2005 г.1.
Таким образом, в 2006-2007 гг. российское законодательство впервые получило направленность на регулирование миграции и предотвращение ее незаконной формы не путем жестких ограничений, а, наоборот, путем предоставления мигрантам большей свободы передвижения, беспрепятственных условий для правового оформления2. Ужесточение миграционного законодательства с 2014 г., по данным ФМС,
1 См.: Аналитический доклад по итогам международного научно-практического семинара «Миграция на постсоветском пространстве: тенденции, последствия и перспективы» (2-3 декабря 2011 г., Москва, МГУ имени М.В. Ломоносова), с. 11.
2 См.: Зайончковская Ж. Новая миграционная политика России: первые итоги // Новое миграционное законодательство Российской Федерации:
повлекло за собой снижение потока мигрантов на 20% с начала 2015 г. по сравнению с аналогичным периодом 2014 г.1.
С 2015 г. вступили в действие очередные изменения в миграционное законодательство РФ. Так, въезд граждан СНГ в Россию теперь стал возможен только по загранпаспортам (кроме граждан Беларуси, Казахстана и Украины), система выдачи квот для безвизовых стран заменена на патентную систему. Вместо квот, которые получали юридические лица, и разрешений на работу, получаемых иностранными гражданами, а также патентов для работы у физических лиц, теперь требуется обязательное приобретение патента на трудовую деятельность сроком на месяц с возможностью продления на год. Мигранты обязаны приобрести медицинскую страховку, что снижает финансовую нагрузку на российское здравоохранение. Кроме того иностранные граждане должны подтверждать знание русского языка, истории и законодательства России2. Иностранные граждане из визовых стран получают разрешение на работу в прежнем порядке - в их случае сохраняются квоты для юридических лиц и разрешения на работу для самих иностранных граждан.
Российские законодатели усилили ответственность за нарушение правил регистрации и миграционного учета. Введена уголовная ответственность за фиктивную регистрацию, т.е. регистрацию по заведомо поддельным документам, а также в помещении, где человек изначально не собирался проживать. Увеличены штрафы за проживание без регистрации для мигрантов, для собственников квартир, в которых проживают граждане без регистрации, а также для чиновников, которые зарегистрировали граждан с нарушением законодательства.
В плане концептуализации миграционной политики прогрессивным шагом стало принятие Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. Концепция разработана в соответствии с правовыми актами РФ, а также с общепризнанными прин-
правоприменительная практика / Под ред. Г. Витковской, А. Платоновой и В. Школьникова. М., 2008, с. 75.
1 См.: Рабочий момент. URL: http://www.newizv.ru/politics/2014-06-24/203664-rabochij-moment.html (дата обращения: 01.03.2017).
2 См.: Мигранты в России: что изменится с 2015 года. URL: http://itar-tass.com/obschestvo/1648164 (дата обращения: 01.03.2017).
ципами и нормами международного права. Концепция исходит из экономических и демографических интересов России, определяет цели, задачи, основные направления, принципы и механизмы государственной миграционной политики. В этом документе официально утверждается, что «переселение мигрантов на постоянное место жительства в Российскую Федерацию становится одним из источников увеличения численности населения страны в целом и ее регионов, а привлечение иностранных работников по приоритетным профессионально-квалификационным группам в соответствии с потребностями российской экономики является необходимостью для ее дальнейшего поступательного развития»1. Тем самым поставлена точка в спорах о том, нужны или не нужны мигранты.
Концепция миграционной политики впервые ставит вопрос интеграции мигрантов в российское общество. Одной из задач государственной миграционной политики ставится содействие адаптации и интеграции мигрантов, противодействие ксенофобии, воспитание толерантности, формирование конструктивного сотрудничества между мигрантами и принимающим сообществом, причем важная роль в решении этого вопроса отводится институтам гражданского общества, которые должны организовать соответствующую работу как с мигрантами, так и с местным населением.
Также впервые в Концепции государственной миграционной политики на период до 2025 г. в качестве одного из приоритетных направлений миграционной политики заявлено привлечение мигрантов-инвесторов, введение для этой категории граждан упрощенного порядка получения российского гражданства при условии инвестирования средств в национальную экономику. Миграционная политика в этой части должна строиться во взаимосвязи с государственной политикой по созданию в России благоприятного инвестиционного климата, повышению конкурентоспособности российских регионов.
Несмотря на «прорывной» характер Концепции государственной миграционной политики на период до 2025 г. необходимо отметить, что основной акцент сделан на регулировании иммиграции, а вопросы эмиграции практически
1 Концепция миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. URL: http:// http://www.kremlin.ru/events/president/news/15635 (дата обращения: 01.03.2017).
не разработаны. Тем не менее проблема эмиграции весьма актуальна. Либерализация регулирования миграционных процессов привела к получению российскими гражданами свободы передвижения, свободы выбора места жительства, доступа к образованию за рубежом, возможности зарубежного трудоустройства. В то же время свобода выезда за пределы России, увеличение эмиграционного потока, сопровождавшегося «утечкой умов», имели и отрицательные последствия для страны.
В Концепции необходимо было четко обозначить субъекты миграционной политики: государство, бизнес-структуры, экспертное сообщество, общественные организации, диаспоры и диаспоральные организации, землячества, средства массовой информации и т.д.
Стоит отметить, что на современном этапе миграционное законодательство Российской Федерации не в полной мере соответствует текущим и будущим потребностям экономического, социального и демографического развития российского общества. Российские законодательные и исполнительные структуры предпринимают шаги по его совершенствованию, разрабатывая новые законы и принимая дополнения и изменения к уже существующим. Их практическое осуществление позволит реализовать позитивный потенциал, заложенный в миграционных процессах, ускорить социально-экономическое развитие и обеспечить рост благосостояния населения.
Гаспаришвили А.Т., Оносов А.А. Актуальные вопросы миграционной политики современной России. В статье рассматриваются основные принципы современной государственной миграционной политики России, прослеживается, как за последние 25 лет менялись ее доминанты. В статье анализируется правовая база, регулирующая миграционные процессы на современном этапе.
Ключевые слова: миграционные процессы, миграционная политика, трудовая миграция, миграционное законодательство, мигранты.
Gasparishvili A.T., Onosov A.A. Topical issues of the migration policy of contemporary Russia. The article considers main principles of the contemporary migration policy of Russia; its dominant changes over the past 25 years are analized. The article also deals with the legal framework regulating migration processes at the present time.
Keywords: migration processes, migration policy, labor migration, migration legislation, migrants.
