CC BY
64управление
Татьяна Николаевна Самсонова, старший преподаватель кафедры государственной службы и кадровой политики Алтайского филиала ФГОУ ВПО «Сибирская академия государственной службы» в г. Барнауле
В статье дан обзор актуальных проблем законодательно-нормативного регулирования современного делопроизводства, которые определяют возникновение однотипных управленческих ситуаций в различных учреждениях и организациях, требующих решения.
актуальные проблемы
законодательно-
нормативного
регулирования
современного
делопроизводства
Нормативные и методические основы документационного обеспечения управления в нашей стране были сформированы в советское время. Особенности советской системы управления способствовали созданию государственной системы документационного обеспечения управления (ГСДОУ), основанной на принципах унификации и стандартизации документирования и организации работы с документами1.
Когда в 2007 году был введен в действие национальный стандарт ГОСТ Р ИСО 15489 «Управление документами. Общие требования», являющийся аутентичным переводом международного стандарта ИСО 15489-1:2001 «Информация и документация. Управление записями. Общие положения», стало очевидным, что сложившаяся в нашей стране система делопроизводства вполне соответствует рекомендуемым международным комитетом по стандартизации принципам управления документами.
Внимательное изучение методических рекомендаций по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти (далее - методические рекомендации), утвержденных приказом Росархива №76 от 23.12.2010, дает основание констатировать следующее: правила делопроизводства, разработанные в 70-е гг. ХХ в., с незначительными изменениями действуют в конце первого десятилетия XXI в.
Для конца XX - начала XXI в. характерно стремительное развитие всех сторон жизнедеятельности общества. Этот процесс напрямую касается и делопроизводства. Информацион-
ные технологии не вносят радикальных изменений в этапы и содержание работы с документами, обусловленные сущностью документа как фиксатора и носителя информации: создание документа; передача-получение; регистрация; контроль за исполнением; сохранение. В то же время в связи с использованием потенциала компьютерной техники кардинально меняются формы и методы документирования и работы с документами. Следовательно, законодательные правовые акты и методические документы должны регламентировать работу в системе электронного документооборота с использованием современных информационно-коммуникационных технологий. Развитие административной реформы в России также вызывает необходимость дальнейшего развития нормативных основ управления документами на государственном уровне.
По этим причинам законодательно-правовая база, регламентирующая делопроизводство, ежегодно обновляется и дополняется. Так, в течение прошедшего 2009 г. вышли постановления правительства, непосредственно касающиеся вопросов организации делопроизводства: Постановление Правительства РФ от 15.06.2009 №477 «Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» и Постановление Правительства РФ от 22.09.2009 №754 «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота». В настоящее время идет работа над внесением изменений в федеральные законы «Об электронной цифровой подписи», «Об информации,
информационных технологиях и о защите информации».
В то же время есть необходимость обозначить ряд проблем в нормативном регулировании современного делопроизводства, которые требуют решения с целью повышения эффективности управления. Прежде всего, отметим, что наметилась положительная тенденция в развитии нормативных основ современного делопроизводства. Впервые в нашей стране правила делопроизводства для федеральных органов исполнительной власти (далее - правила делопроизводства) утверждены Постановлением Правительства РФ2. Всероссийский научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (далее - ВНИИДАД) по поручению главы правительства подготовил методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, которые в настоящее время проходят регистрацию в Министерстве юстиции РФ. Таким образом, обозначилось повышение статуса нормативных документов, регламентирующих делопроизводство. Выход правил делопроизводства означает отмену действия типовой инструкции по делопроизводству для федеральных органов исполнительной власти, на основе которой составлены действующие в настоящее время индивидуальные инструкции по делопроизводству в системе государственного и муниципального управления.
Появление новых правил делопроизводства и отмена типовой инструкции по делопроизводству обусловлены необходимостью упоря-
алтайский вестник государственной и муниципальной службы
дочения процесса внедрения новых информационных технологий в системы управления, так как действующая ранее типовая инструкция по делопроизводству для федеральных органов исполнительной власти в основном была ориентирована на работу с документами на бумажных носителях. Согласно п. 1.4 положения типовой инструкции распространяются на организацию работы с документами независимо от вида носителя, включая их подготовку, регистрацию, учет и контроль исполнения, осуществляемые с помощью автоматизированных (компьютерных) технологий3. Несмотря на возможность использования различных носителей, перечисленные процессы подразумевают применение системы автоматизации делопроизводства, но не действие системы электронного документооборота, охватывающей все стадии жизненного цикла документа.
Таким образом, проблемы организации делопроизводства оказались в поле зрения руководства страны. Наметилось преодоление ситуации, сложившейся в середине первого десятилетия ХХ! в., которая характеризовалась недостаточным вниманием власти к сфере регулирования делопроизводства. Михаил Ларин, директор ВНИИДАД, еще в 2002 г. отмечал отставание документоведческих разработок нормативного и методического характера от темпов развития информационных технологий и изменений носителей информации, подчеркивал необходимость установления единых принципов и требований к организации работы с документацией в органах управления, с учетом различий форм собственности, их уровней и используемых технологий. Директор ВНИИДАД также отмечал, что несовершенство действующей системы управления документацией, информационными ресурсами в целом является результатом в первую очередь неопределенности организационно-правового статуса данной функции и ее недооценки4.
Однако отметим, что утверждение правил делопроизводства частично решает упомянутые проблемы. Обратим внимание на то, что новые правила делопроизводства, в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2006 №149-Ф3 «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», содержат раздел о документальном фонде федерального органа исполнительной власти. В данном разделе гово-
рится о том, что федеральный орган исполнительной власти формирует свой документальный фонд из образующихся в процессе его деятельности документов. Впервые вменяется в обязанность федерального органа исполнительной власти разработка и утверждение по согласованию с Росархивом перечня документов, образующихся в процессе его деятельности, а также в процессе деятельности подведомственных ему организаций, с указанием сроков хранения. Таким образом, повышается ведомственная ответственность за формирование и обеспечение сохранности документированной информации.
Особый интерес в правилах делопроизводства вызывает раздел, посвященный особенностям работы с электронными документами в федеральном органе исполнительной власти. В последнее время идеи и возможности формирования электронного правительства намного опережают практику. Можно перечислить множество объективных и субъективных причин и факторов, тормозящих процесс внедрения электронного документооборота в практику государственного и муниципального управления, однако основная причина кроется в недостаточной законодательной и нормативно-методической проработке данного вопроса.
В настоящее время на уровне субъекта Федерации сложно найти федеральное ведомство, в котором бы электронный документооборот полностью или частично заменил бумажный. В лучшем случае наблюдается дублирование и крайне редко совмещение бумажного и электронного документооборота. Следовательно, внедрение электронного документооборота не снижает, а увеличивает трудозатраты на ведение делопроизводства со всеми вытекающими отсюда последствиями. Тем не менее правила делопроизводства подчеркивают, что каждое отдельное ведомство в инструкции по делопроизводству должно установить порядок создания, получения, обработки, хранения и использования электронных документов в условиях применения ведомственной системы электронного документооборота, а также порядок отправки, получения и регистрации электронных сообщений.
Не будем забывать о том, что российская система управления традиционно ориентированная на жесткое применение принципа единоначалия, очень
медленно реагирует на предписания к самостоятельным действиям. Приведем простой пример. Каждому федеральному ведомству отныне дано право по согласованию с Росархивом устанавливать сроки хранения документов собственного информационного фонда, а также определять вид носителя (электронный или бумажный), на котором этот документ будет создаваться и храниться. Эти предписания должны быть зафиксированы в ведомственных инструкциях по делопроизводству, ведомственных перечнях с указанием сроков хранения документов и, соответственно, номенклатурах дел. При этом действующий ныне типовой перечень управленческих документов с указанием сроков хранения не содержит указаний или рекомендаций по поводу выбора носителя документа. Совершенно очевидно, что отдельным ведомствам будет не просто принимать верные решения и проходить процедуру согласования вышеупомянутых документов. Следовательно, дальнейшая разработка типовых информационных технологий процессов и процедур управления, обеспечивающих достоверность, полноту, сохранность и защиту информации, крайне необходима, в том числе и для повышения оперативности внедрения информационных технологий в делопроизводство.
Проблемы законодательного и нормативного регулирования современного делопроизводства во многом определяются тем, что Росархив с 2004 г. имеет статус Федерального агентства в составе Министерства культуры РФ. Для более глубокого и масштабного участия данного ведомства в регулировании делопроизводства требуется изменение статуса Росархива и расширение его полномочий, прежде всего в направлении осуществления функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию докумен-тационного обеспечения управления и архивного дела.
Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, в соответствии со ст. 11 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» №149-Ф3 от 27.07.2006, должны стать основой для регламентации делопроизводства в органах местного самоуправления в пределах их компетенции5. Таким образом, основным нормативным источником для
управление
составления инструкций по делопроизводству для системы муниципального управления в настоящее время являются правила делопроизводства. Однако составители данного документа включили в него правила документирования и организации работы с документами только для федеральных органов исполнительной власти. Например, в правилах приводятся наименования реквизитов обязательных для составления документов в федеральных органах исполнительной власти. Большая часть наименований реквизитов соответствуют рекомендациям действующего стандарта ГОСТ Р 6.30 - 2003. Однако некоторые реквизиты переименованы: реквизит «резолюция» в новых правилах делопроизводства именуется «указания по исполнению документов», а реквизит «заголовок к тексту» теперь называется «наименование документа». В наименования отдельных реквизитов включено указание на принадлежность реквизита к составу документов, создаваемых в федеральных органах исполнительной власти, например: «наименование федерального органа исполнительной власти», «справочные данные о федеральном органе исполнительной власти». При составлении инструкций по делопроизводству в организациях системы муниципального управления, естественно, будут возникать вопросы по выбору состава и наименований реквизитов, на которые в правилах и методических рекомендациях нет однозначного ответа. Указанный в стандарте ГОСТ Р 6.30 -2003 реквизит «герб субъекта Федерации или муниципального образования» вообще не приведен в данных правилах.
В результате при разработке инструкции по делопроизводству для районной или поселковой администрации специалисты не смогут найти в правилах делопроизводства в полном объеме необходимую для себя информацию и вынуждены будут пользоваться иными нормативными документами, в частности ГОСТ Р 6.30 - 2003. Но в связи с тем, что требования новых правил делопроизводства и упомянутого стандарта не совпадают даже по составу реквизитов, принцип унификации при составлении документов подвергается очередному испытанию. Документы, создаваемые в организациях разного уровня управления, будут отличаться друг от друга по составу, расположению и оформлению реквизитов. В результате вероятно возникновение проблем в ин-
формационном обмене между организациями. К сожалению, отсутствие единых требований к оформлению документов в разных ведомствах приводит к возвратному движению документов, так как юридическая сила входящих документов нередко подвергается сомнению. Заложниками подобных ситуаций становятся не только организации, но и граждане.
Таким образом, новые правила делопроизводства и методические рекомендации к ним должны стать основой для разработки ведомственных инструкций по делопроизводству не только в федеральных органах исполнительной власти, но и иных организациях системы государственного и муниципального управления. На этот же документ придется ориентироваться организациям негосударственного сектора, так как с отменой типовой инструкции по делопроизводству иного нормативного документа, дающего методику организации делопроизводства, в организации не найти.
С какими проблемами столкнутся специалисты при разработке индивидуальных инструкций по делопроизводству?
Как уже упоминалось в данной статье, правила делопроизводства, в соответствии с их названием, ориентированы только для федеральных органов исполнительной власти. Однако разработчики ведомственных инструкций привыкли работать с единым текстом типовой инструкции по делопроизводству, который они дополняли материалом об особенностях регламентации делопроизводства в конкретном ведомстве. Тем не менее анализ ряда действующих в настоящее время ведомственных инструкций по делопроизводству позволяет нам сделать вывод о том, что неоднозначное и неправильное толкование текста типовой инструкции по делопроизводству -явление достаточно частое в современной деловой практике. Небрежность составителей инструкций приводит к непониманию в межведомственном общении, а иногда и к лишней работе специалистов конкретного ведомства.
Однако новый нормативно-методический документ не упрощает, а осложняет работу составителям ведомственных инструкций. Специалистам каждого ведомства придется основательно редактировать исходный документ. Дело в том, что методические рекомендации, в соответствии со своим названием, только предписывают содержание раз-
делов инструкции и содержат ссылки на приложение к данному документу, в котором содержатся уточняющие материалы. Специфическая структура текста методических рекомендаций предполагает, что составлением ведомственных инструкций по делопроизводству должны заниматься специалисты достаточно высокой квалификации во избежание вышеупомянутых ошибок.
Существует еще одна проблема нормативного регулирования делопроизводства, затрудняющая межведомственный информационный обмен и составление ведомственных локальных нормативных актов. ГОСТ Р 51141-98 «Термины и определения» (Архивное дело и делопроизводство), утвержденный Постановлением Госстандарта России от 27 февраля 1998 г. №28, требует обновления. В свое время этот стандарт способствовал формированию однозначности использования делопроизводственных терминов в научной и методической литературе, нормативных и организационных документах, регламентирующих делопроизводство, и деловом общении. За последнее время появилось несколько нормативных документов, которые вводят в действие новую терминологию, необходимую для обозначения делопроизводственных понятий и процедур, появившихся в связи с использованием в управлении информационных технологий. Так, ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 дает определение терминов: «метаданные», «миграция», «конвертирование» и других6. Термины «электронный документ», «электронная цифровая подпись» среди других определяются в методических рекомен-дациях7. В то же время упомянутые нормативные документы дают разную трактовку одних и тех же терминов, которая, в свою очередь, отличается от того, как они определены в ГОСТ Р 51141.
Прокомментируем толкование понятие документа, приведенное в различных нормативных источниках. В настоящее время в российском законодательстве есть два определения термина «документ». Они близки друг другу и по смыслу, и по содержанию.
Документ - материальный носитель с зафиксированной на нем в любой форме информацией в виде текста, звукозаписи, изображения и (или) их сочетания, который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и предназначен для передачи во времени
алтайский вестник государственной и муниципальной службы
№ ^
2010
и пространстве в целях общественного использования и хранения8.
Документ - материальный объект с зафиксированной на нем информацией в виде текста, звукозаписи или изображения, предназначенный для передачи во времени и пространстве в целях хранения и общественного использования9.
В ГОСТах можно найти три варианта отличающихся друг от друга определений.
Документ - зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее иденти-фицировать10.
Документ - зафиксированная на материальном носителе идентифицируемая информация, созданная, полученная и сохраняемая организацией или физическим лицом в качестве доказательства при подтверждении правовых обязательств или деловой деятельности11.
В правилах делопроизводства приведен еще один вариант определения. Документ - официальный документ, созданный государственным органом, органом местного самоуправления, юридическим или физическим лицом, оформленный в установленном порядке и включенный в документооборот федерального органа исполнительной власти12.
В научной литературе мы нередко сталкиваемся с разными трактовками и определениями одних и тех же терминов, что объясняется продолжающимся исследовательским процессом. Однако терминология разрабатывается для того, чтобы можно было классифицировать объекты. Следовательно, в нормативных документах отсутствие однозначности не уместно, и настоятельно требуется утверждение новой редакции ГОСТ Р 51141-98 «Термины и определения». В этот нормативный документ необходимо включить появившуюся в иных источниках современную терминологию и дать единую трактовку основных делопроизводственных терминов для однозначного использования в нормативной литературе и деловой практике.
Необходимо обозначить еще одну достаточно острую проблему, требующую оперативного решения. Действующие в настоящее время правила делопроизводства являются обязатель-
ными для системы государственного и муниципального управления. Система стандартов, регламентирующих современное делопроизводство, имеет рекомендательный характер. Для собственников и руководителей предприятий негосударственного сектора в настоящее время нет достаточных ориентиров для документирования и организации работы с документами.
Документ - это средство общения между организациями и гражданами. Свое отношение к полученному документу на традиционном бумажном носителе специалист формирует на основе двух составляющих: аутентификации документа, т.е. принятия решения о доверии к документу на основании целостности носителя и не вызывающих сомнений реквизитов, и корректности содержания, т.е. сопоставления смысла документа и условий или обстоятельств его создания.
Аутентичность документа и корректность его восприятия составляют основу однозначного толкования его передающей и получающей сторонами, а также, что не менее важно, третьей независимой стороной, уполномоченной разрешить возможные конфликты. Проблема заключается в том, что в современной России нет нормативного документа, обязательного для всех граждан и организаций, с указанием состава реквизитов, придающих документу (как на бумажном, так и на электронном носителе) свойство юридической силы (аутентичности). Закон о документе или нормативный документ иного статуса, но обязательный для исполнения всеми предприятиями, организациями и гражданами, необходим для организации беспрепятственного информационно-документационного обмена, для защиты прав и законных интересов граждан и организаций.
Таким образом, для совершенствования и повышения эффективности системы управления, дальнейшего использования в ней информационных технологий, необходимо развитие законодательной и нормативно-методической основы организации делопроизводства.
1 Государственная система документа-ционного обеспечения управления. Общие требования к документам и службам доку-ментационного обеспечения (ГСДОУ): приказ Главархива СССР от 25 мая 1988 г. №33. М., 1991.
2 Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти: утв. постановлением Правительства Российской Федерации №477 от 15 июня 2009 г. // Собрание законодательства РФ. 2009. №25. Ст. 3060.
3 Типовая инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти: утв. приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации от 8 ноября 2005 г. №536, зарегистрирована в Минюсте РФ 27 января 2006 г. Регистрационный №7418 // Российская газета. 2006. 7 февраля.
4 Ларин М.В. Проблемы совершенствования документационного обеспечения управления в современных условиях // Экономика и жизнь. 2002. 5 ноября.
5 Об информации, информационных технологиях и о защите информации: Федеральный закон от 27 июля 2006 г. №149-Ф3 // Собрание законодательства РФ. 2006. №31 (ч. I). Ст. 3448.
6 ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 ССИБИД. Управление документами. Общие требования. - Введ. 01.07.2007. М., 2007.
7 Методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти: утв. приказом Росархива №76 от 23 декабря 2009 г. // Собрание законодательства РФ. 2009. №41. Ст. 4818.
8 Об обязательном экземпляре документов: Федеральный закон от 12 декабря 1994 г. №77-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. №1. Ст. 1.
9 О библиотечном деле: Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. №78 -ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. №1. Ст. 2.
10 ГОСТ Р51141-98. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения : утв. постановлением Госстандарта РФ от 27.02.1998. М., 1998.
11 ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 ССИ-БИД. Управление документами. Общие требования. - Введ. 01.07.2007. М., 2007.
12 Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти: утв. постановлением Правительства Российской Федерации №477 от 15 июня 2009 г. // Собрание законодательства РФ. 2009. №25. Ст. 3060.
