CC BY
141
Актуальные проблемы, возникающие при рассмотрении споров об установлении кадастровой стоимости объектов недвижимости, равной их рыночной стоимости
З.М. Слепцова юрист ООО «Содружество земельных юристов» (г. Москва)
Зинаида Михайловна Слепцова, sleptsova@zem-advokat.ru
Согласно российскому законодательству кадастровая стоимость является налоговой базой для расчета земельного налога, налога на имущество физических лиц, налога на имущество организаций. Помимо исчисления налогов, кадастровая стоимость применяется для расчета арендной платы по договорам аренды государственной (муниципальной) собственности. В связи с тем, что кадастровая стоимость имеет широкое применение, возможность снижения кадастровой стоимости у многих вызывает интерес.
В соответствии с абзацами 11-13 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 135-Ф3 «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (далее - Закон об оценочной деятельности) кадастровая стоимость может быть оспорена по одному из двух оснований:
1) недостоверность сведений, использованных при проведении кадастровой оценки;
2) установление кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости.
С каждым годом количество заявлений об оспаривании кадастровой стоимости неуклонно растет. Так, например, по официальным данным Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росреестр), в 2016
году в Комиссию по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости (далее - Комиссия) поступили 57 849 заявлений об оспаривании кадастровой стоимости, что почти в 1,5 раза больше, чем в 2015 году, и в 1,7 раза больше, чем в 2014 году. Также наблюдается связанная с этим тенденция по увеличению количества судебных дел об оспаривании кадастровой стоимости объекта недвижимого имущества. Например, по информации, представленной на официальном сайте Росреестра [2], в 2016 году судами принято к производству 11 099 административных исковых заявлений об оспаривании кадастровой стоимости - количество, превышающее более чем в два раза показатели прошлых лет.
Рассмотрим ТОП-5 вопросов, с которыми сталкиваются юристы, практикующие оспаривание кадастровой стоимости объектов недвижимости посредством установления ее стоимости равной рыночной.
Необходима ли судебная экспертиза?
За последние два года в судебной практике сформированы достаточно четкие правила оспаривания кадастровой стоимости в судебном порядке. Так, при рассмотрении этой категории дела суды назначают оценочную экспертизу 1, несмотря на отсут-
Смотри:
апелляционное определение Московского городского суда от 9 ноября 2016 года по делу № 33а-41971/2016;
решение Московского городского суда от 11 июля 2016 года по делу № 3а-759/2016;
апелляционное определение Московского городского суда от 9 марта 2016 года по делу № 33а-4832/2016.
ствие в существующем законодательстве требования о назначении судебной оценочной экспертизы по делам об установлении кадастровой стоимости равной рыночной. В этом случае цель проведения судебной оценочной экспертизы - установление факта наличия либо отсутствия нарушений в отчете об оценке рыночной стоимости объекта недвижимого имущества и определение действительной рыночной стоимости при их обнаружении.
На первый взгляд, подобная практика предназначена для установления реального, экономически обоснованного размера рыночной стоимости объекта недвижимого имущества, что, по сути, должно способствовать соблюдению интересов как государства (муниципального образования), так и заинтересованного лица (собственника или арендатора). Однако такая практика создает некое противоречие между двумя величинами рыночной стоимости - рыночной стоимостью, установленной отчетом заинтересованного лица, и рыночной стоимостью, установленной судебным экспертным заключением [1]. В этой ситуации отчет заинтересованного лица, представляемый в суд, теряет свою значимость, поскольку в любом случае судом будет назначена судебная оценочная экспертиза, по результатам которой будет вынесено решение.
Результатом проведения экспертизы по делу об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимого имущества равной его рыночной стоимости почти в 100 процентах случаев является признание изначального отчета не соответствующим требованиям законодательства. Такая практика, по нашему мнению, является не вполне справедливой, поскольку первоначальный отчет об оценке рыночной стоимости подготавливается специализированными оценочными организациями, зачастую имеющими больший опыт работы в сфере оценки, нежели судебные эксперты.
Кроме того, российское законодательство предъявляет к административному исковому заявлению требование о при-
ложении положительного экспертного заключения саморегулируемой организации оценщиков (далее также - СРОО) на представляемый отчет. По сути, такое экспертное заключение подтверждает соответствие прилагаемого отчета всем требованиям, установленным законом. Содержание судебной экспертизы и вопросы, поставленные на разрешение, дублируют экспертизу, проведенную СРОО и приложенную к административному исковому заявлению. Единственным объективным различием между экспертизой СРОО и судебной экспертизой является то, что эту работу выполняют разные экспертные организации.
Исходя из изложенного можно сделать вывод о преувеличении значимости проведения судебной оценочной экспертизы при рассмотрении дел об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимого имущества равной его рыночной стоимости, поскольку отчет, представляемый в суд, проходит достаточную проверку посредством подготовки экспертного заключения саморегулируемой организации оценщиков. Действующий механизм оспаривания кадастровой стоимости в суде, заключающийся в установлении кадастровой стоимости на основании заключения эксперта, объективно не может гарантировать установление реальной рыночной стоимости.
Таким образом, для заявителей необходимость назначения судебной оценочной экспертизы (при наличии необходимости представления экспертизы саморегулируемой организации оценщиков), несомненно, означает увеличение денежных затрат на проведение процедуры оспаривания кадастровой стоимости.
Кто оплачивает судебные расходы?
Актом толкования законодательства, в частности абзацем 3 пункта 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30 июня 2015 года № 28 «О некоторых вопросах, возникающих при
рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости» (далее - Постановление № 28), устанавливается, что если административный ответчик не оспаривает заявленную рыночную стоимость ни по основаниям возникновения, ни по содержанию, то судебные расходы относятся на административного истца. Из этого разъяснения можно сделать вывод о том, что распределение судебных расходов по делам об установлении кадастровой стоимости земельного участка равной его рыночной стоимости (в том числе расходов на проведение экспертизы), зависит от наличия активной позиции административного ответчика и степени ее проявления - представление возражений, заявлений, ходатайств.
При этом в судебной практике, которая сложилась как до принятия Постановления № 28, так и после его принятия, активная позиция административного ответчика, проявленная в заявлении возражений, ходатайств относительно представленного размера рыночной стоимости, не воспринимается как основание для отнесения судебных расходов (оплаты экспертизы и т. п.) на административного ответчика 2, судебные расходы всегда лежат на заявителе. Соответственно, можно сделать вывод о том, что подобная практика судов противоречит указанному положению Постановления № 28, поскольку, представляя возражения на административное исковое заявление, административный ответчик оспаривает размер рыночной стоимости, указанный истцом, либо основания возникновения права истца на оспаривание кадастровой стоимости.
Общая сумма затрат, которые несет заинтересованное лицо при обращении в суд с заявлением об оспаривании кадастровой стоимости, формируется из затрат на получение отчета о рыночной стоимости объекта недвижимости и положительного
экспертного заключения СРОО, на юридические услуги представителя в суде (в соответствии с требованием об обязательном наличии высшего юридического образования у лица, обращающегося за оспариванием кадастровой стоимости, установленным статьей 55 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации; далее - КАС РФ), а также на оплату судебной оценочной экспертизы.
Таким образом, лицо, имеющее желание оспорить кадастровую стоимость объекта недвижимого имущества для целей снижения налогового бремени или уменьшения размера арендных платежей, может не получить доступ к правосудию из-за высоких материальных требований (предварительных затрат, связанных с подачей административного искового заявления), что, на наш взгляд, является несправедливым условием.
Необходимо ли проведение экспертизы саморегулируемой организацией оценщиков?
Еще одной особенностью российского законодательства об оспаривании кадастровой стоимости является противоречие положений нормативных актов, регулирующих правоотношения по оспариванию кадастровой стоимости. В основном противоречия связаны с перечнем документов, необходимых для предоставления в суд.
Одной из таких коллизий является соотношение положений пункта 5 части 2 статьи 246 КАС РФ и статьи 24.18 Закона об оценочной деятельности.
Так, положения КАС РФ устанавливают необходимость приложения к административному исковому заявлению положительного экспертного заключения, подготовленного экспертом саморегулируемой организации оценщиков, однако Закон об оценочной деятельности со 2 июня
2 См. апелляционные определения Московского областного суда от 10 августа 2016 года по делу № 33а-19502/2016 и от 27 июня 2016 года по делу № 33а-14665/2016.
2016 года не содержит положение о необходимости приложения к исковому заявлению такого экспертного заключения. Суды же единогласно выносили определения о возврате административных исковых заявлений, приложения к которым не содержали положительное экспертное заключение СРОО.
Этот вопрос стал предметом разбирательства в Конституционном Суде Российской Федерации 3, который определил, что требование о представлении положительного заключения СРОО в суд не действует с момента утраты юридической силы нормы Закона об оценочной деятельности о представлении положительного экспертного заключения вне зависимости от положений КАС РФ. Однако судебная практика до сих пор не изменилась.
Такие законодательные противоречия могут привести к несению дополнительных расходов, обусловленных необходимостью судебного представительства по причине отказа судом в принятии административного искового заявления.
Что делать, если в государственный кадастр недвижимости внесена новая кадастровая стоимость?
Согласно абзацу 10 Закона об оценочной деятельности заявление о пересмотре кадастровой стоимости может быть подано в период с даты внесения в Единый государственный реестр недвижимости (далее также - ЕГРН) результатов определения кадастровой стоимости по дату внесения в ЕГРН очередных результатов определения кадастровой стоимости, но не позднее чем в течение пяти лет с даты внесения в Единый государственный реестр недвижимости оспариваемых результатов определения кадастровой стоимости.
Однако в практике возникает ситуация, когда очередные результаты определения кадастровой стоимости вносятся в ЕГРН до
окончания периода действия предыдущей кадастровой стоимости, в результате чего заинтересованные лица лишаются права на оспаривание кадастровой стоимости. Несмотря на то, что Постановлением № 28 предоставляется возможность восстановления срока на оспаривание кадастровой стоимости в судебном заседании, в указанном случае механизм восстановления срока нереализуем.
Исходя из положений пункта 14 приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 4 мая 2012 года № 263 (в редакции от 16 мая 201 3 года) при поступлении заявления о пересмотре кадастровой стоимости секретарь проверяет срок подачи заявления. В случае если заявление подано по истечении срока для подачи заявлений в Комиссию, то заявления подлежит возврату без рассмотрения его Комиссией. Об отказе в приеме документов для рассмотрения вопроса о пересмотре кадастровой стоимости Комиссией секретарь составляет уведомление.
Согласно пункту 9 Постановления № 28 досудебный порядок урегулирования спора по делам об оспаривании кадастровой стоимости выражается в отказе в удовлетворении заявления о пересмотре кадастровой стоимости либо документах, подтверждающих факт обращения в Комиссию и нерассмотрение ею заявления в установленный законом срок. Уведомление об отказе в принятии заявления для рассмотрения Комиссией подписывается секретарем, следовательно, не может рассматриваться как соблюдение досудебного порядка, что, в свою очередь, является основанием для возврата административного искового заявления по истечении срока на устранение недостатков.
В результате заинтересованное лицо лишено права на оспаривание кадастровой стоимости объекта недвижимости в случаях, когда очередные результаты определения кадастровой стоимости вносятся
См. определение Конституционного Суда Российской Федерации от 9 марта 2017 года № 592-О.
3
в ЕГРН ранее даты, с которой она подлежит применению.
Защита права посредством обращения в суд с заявлением о признании действий Комиссии незаконным также не приведет к положительному результату, поскольку в действиях Комиссии отсутствуют нарушения законодательства.
Такое положение, безусловно, нарушает права лиц, заинтересованных в снижении кадастровой стоимости, поскольку возможность снижения налога до экономически обоснованного размера фактически не может быть реализована без каких-либо объективных причин.
Таким образом, норма законодательства, не позволяющая обращаться с заявлением об оспаривании кадастровой стоимости после внесения очередных результатов определения кадастровой стоимости, представляется нецелесообразной, поскольку у заинтересованных лиц до окончания налогового периода остается право на применение предыдущих результатов определения кадастровой стоимости. Полагаем разумным изменить период обращения с заявлением об оспаривании кадастровой стоимости, установить срок до даты, с которой новые результаты определения кадастровой стоимости подлежат применению.
Могут ли муниципальные образования оспорить кадастровую стоимость
объекта недвижимости в сторону ее увеличения?
В последнее время общественность широко обсуждает разумность предоставления права на оспаривание муниципальными образованиями кадастровой стоимости частных объектов недвижимости в сторону увеличения.
Сторонники этой идеи аргументируют свою позицию тем, что результаты определения кадастровой стоимости земельных участков, находящихся в частной собственности, напрямую затрагивают права муниципальных образований как получателей
налога. В то же время ввиду того, что рыночная стоимость может быть определена разными экспертами в различном размере, обращение муниципального образования с заявлением об оспаривании кадастровой стоимости частного объекта недвижимости может привести к завышению рыночной стоимости объекта недвижимости, а значит, к невозможности реализации права собственника (налогоплательщика) на уплату экономически обоснованных налоговых платежей, что противоречит статье 5 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ).
Возможность оспаривания муниципальными образованиям кадастровой стоимости объектов, находящихся в государственной (муниципальной) собственности, также расценивается неоднозначно.
С одной стороны, муниципальные образования должны иметь возможность влиять на кадастровую стоимость, поскольку они являются получателями арендных платежей.
С другой стороны, влиять на кадастровую стоимость должны иметь возможность и арендаторы в силу следующего: ввиду закрепления принципа платности землепользования в независимости от того, является ли пользователь объекта недвижимости собственником или арендатором, у него возникает обязанность внесения определенных платежей в пользу государства (арендных платежей или налоговых отчислений). Поскольку обязанность по внесению указанных платежей лежит на всех землепользователях (за исключением льготных категорий, указанных в статье 395 НК РФ), пользователь земельного участка должен иметь гарантию экономической обоснованности размера вносимых платежей.
Если в отношении налоговых платежей статьей 5 НК РФ прямо устанавливается гарантия экономической обоснованности, то в случае с арендными платежами такая гарантия устанавливается законами субъектов Российской Федерации посредством установления нормы об исчислении аренд-
ных платежей исходя из кадастровой стоимости арендуемого земельного участка. В отношении земельного налога и арендных платежей такая гарантия реализуется именно посредством предоставления арендаторам права установления кадастровой стоимости равной рыночной.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Шиляев С. А. Как исключить конкуренцию в судах двух отчетов об оценке одного объекта со значительно различающимися результатами // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2016. № 11.
2. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии : [официальный сайт]. иЯЬ: http://www. rosreestr.ru/ (дата обращения: 3 мая 2017 года).
3. О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости : постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30 июня 2015 года № 28 // Российская газета. 2015. № 150.
4. Апелляционное определение Московского областного суда от 10 августа 2016 года по делу № 33а-19502/2016.
5. Апелляционное определение Московского областного суда от 27 июня 2016 года по делу № 33а-14665/2016.
6. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 9 марта 201 7 года № 592-О.
7. Апелляционное определение Московского городского суда от 9 ноября 2016 года по делу № 33а-41971/2016.
8. Решение Московского городского суда от 11 июля 2016 года по делу
№ 3а-759/2016.
9. Апелляционное определение Московского городского суда от 9 марта 2016 года по делу № 33а-4832/2016.
10. Об оценочной деятельности в Российской Федерации : Федеральный закон от 29 июля 1998 года № 135-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 31.
11. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации : Федеральный закон от 8 марта 2015 года № 21-ФЗ : в редакции от 28 марта 2017 года (с изменениями от 13 апреля 2017 года) // Собрание законодательства Российской Федерации, 2015, № 10, ст. 1391.
12. Об утверждении Порядка создания и работы комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости и признании утратившим силу приказа Минэкономразвития России от 22 февраля 2011 года № 69 «Об утверждении Типовых требований к порядку создания и работы комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости» : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 4 мая 2012 года № 263 : в редакции от 16 мая 2013 года (с изменениями от 3 марта 2017 года) // Российская газета. 2012. № 177.
13. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 31 июля 1998 года № 146-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 31.
14. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) : Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 117-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 32.
