CC BY
371
2. ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА, ЮРИДИЧЕСКАЯ АНТРОПОЛОГИЯ
2.1. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Трунина Е.В., к. ю. н., доцент
Место работы: ФГБОУ ВПО «МГУ им. Н.П. Огарева»
Аннотация: в статье рассмотрены актуальные проблемы теории административных регламентов федераль-
ных органов исполнительной власти.
Ключевые слова: административные регламент, исполнительная власть
TOPICAL ISSUES OF ADMINISTRATIVE REGULATION THEORY OF EXECUTIVE FEDERAL INSTITUTIONS
TruninaE.V., PhD in Law, associate professor Place of work: State University named after N. Ogaryov.
Summary: There are considered the actual problems of the theory of administrative regulation of executive federal institutions.
Keywords: administrative regulations, executive power
В условиях проводимой в последние годы в нашей стране модернизации государственного управления в административную деятельность федеральных органов исполнительной власти стал активно внедряться институт административных регламентов, призванный создать принципиально новое административноправовое регулирование взаимоотношений между государством, с одной стороны, и гражданами и юридическими лицами, - с другой. Административные регламенты становятся основными нормативными правовыми актами, регулирующими внутреннюю организацию органов исполнительной власти, процедуры исполнения государственный функций и предоставления государственных услуг.
Термин «регламент» (франц. reglament от regle -правило) означает правила, устанавливающие, регулирующие порядок и время проведения мероприятий и действий, осуществления деятельности, ограничивающие их определенными пределами [1]. В юридических словарях регламент обозначается также как нормативный правовой акт, регулирующий внутреннюю организацию и порядок деятельности какого-либо государственного органа и его подразделения [2].
В доктрине административного права административные регламенты единодушно рассматриваются учеными как административные акты, устанавливающие административные процедуры. Нормативное определение административного регламента содержится в Постановлении Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» [3]. Данное постановление не дает общего понятия административного регламента, а определяет его отдельно применительно к государственным функциям и услугам. Однако и в том и другом случае административный регламент обозначается как нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур
(действий) федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда. При этом административный регламент исполнения государственных функций устанавливает сроки и последовательность административных процедур (действий) при осуществлении государственного контроля (надзора), а административный регламент предоставления государственных услуг закрепляет административные процедуры (действий), осуществляемые по запросу физического или юридического лица либо их уполномоченных представителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий в соответствии с требованиями Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [4].
Представляется, что наиболее точно особенности административного регламента как административного акта указывает Ноздрачев А.В., отмечая, что «если одни административные акты (материальные) содержат предписания, устанавливающие компетенцию органов исполнительной власти, и тем самым закрепляют их организационную структуру и систему, а также круг субъектов, участвующих в их деятельности, и содержание их правоспособности, предоставленной им в связи с участием в деятельности того или иного органа исполнительной власти, то административные регламенты содержат нормы другого рода и назначения -правовые предписания, устанавливающие процедуры, на основе которых и органы исполнительной власти, и субъекты, участвующие в их деятельности, осуществляют предоставленные им права и выполняют возложенные на них обязанности» [5].
В научной литературе предложены различные классификации административных регламентов. Широкий перечень классификационных критериев встречается у Давыдова К.В., классифицирующий административные регламенты по юридическим свойствам; степени обобщенности; видам закрепленных административных процедур; области (сфере) применения; в зависи-
Е.В. Трунина
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ АДМИНИСТРА ТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
мости от уполномоченного нормотворческого органа и т.п. [6]. Ноздрачев А.Ф. единственным содержательным критерием дифференциации административных регламентов считает предмет административного регламентирования. Ученым выделяются следующие виды административных регламентов:
1) органа исполнительной власти;
2) межведомственного взаимодействия;
3) исполнения государственной функции;
4) предоставления государственных услуг;
5) должностные регламенты [5].
Значимым для классификации административных регламентов является также деление административных процедур на позитивные и юрисдикционные процедуры. Подавляющая часть принятых в настоящее время административных регламентов устанавливает позитивные административные процедуры. Принятие административных регламентов, содержащих юрисдикционные процедуры, носит единичный характер.
В настоящее время следует констатировать, что процесс принятия федеральными органами исполнительной власти административных регламентов не является завершенным. В этом направлении предстоит проделать еще большую работу, которая, безусловна, должна быть подкреплена соответствующей теоретической базой. До сих пор в научной доктрине ряд вопросов остается дискуссионным. Так, например, отсутствие нормативного определения и единого научного понимания понятия «государственная функция» оставляет открытым вопрос о перечне административных регламентов, которые должны урегулировать их исполнение. Так, одни ученые указывают, что «административными регламентами должно быть урегулировано исполнение всех государственных функций и отдельных процессов, обеспечивающих их исполнение...», другие предлагают предмет регулирования административных регламентов суживать «до уровня собственно функций (как основных направлений властной деятельности)» [7]. Однако данные суждения требуют уточнений. В компетенции любого федерального органа исполнительной власти можно найти функции, описание последовательности административных действий при исполнении которых невозможно или нецелесообразно.
Следует отметить, что Правила разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 16.05.2011 № 373, конкретизировали предмет административных регламентов. Согласно п. 1 Правил, административным регламентом является нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) при осуществлении государственного контроля (надзора). Данная формулировка позволяет придти к выводу о том, что административные регламенты должны выступать правовой формой закрепления административных процедур осуществления государственного контроля (надзора), и, прежде всего, контрольных мероприятий. Кроме того, п. 7 Правил устанавливает, что регламенты разрабатываются на основании полномочий, предусмотренных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, и включаются в перечень государственных услуг и государственных функций по кон-
тролю и надзору, формируемый Министерством экономического развития РФ. Отсюда следует, что административные регламенты распространяются на государственные функции федеральных органов исполнительной власти и органов государственного внебюджетного фонда, реализуемых в рамках контрольнонадзорной деятельности данных органов.
В подтверждении предметной направленности административных регламентов выступают положения п. 3 ч. 2 ст. 4 Федерального закона РФ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в ред. ФЗ от 18.07.2011 г. № 242-ФЗ), предусматривающие полномочия федеральных органов исполнительной власти по разработке административных регламентов осуществления федерального государственного контроля (надзора) или проведения проверок в соответствующих сферах деятельности [8].
При этом необходимость принятия административного регламента, устанавливающего административные процедуры государственного контроля (надзора), не должна ставиться в зависимость от ее детализации действующими нормативными правовыми актами. Считаем ошибочным утверждение о том, что «в тех случаях, когда закон исчерпывающим образом устанавливает и регулирует административные процедуры как разновидность правовой (юридической процедуры), принятие административных регламентов не является необходимым» [9]. Данный подход не учитывает сущность и назначение административных регламентов. Яцкин А.В. удачно подмечает, что «ни один федеральный закон или постановление Правительства не дает возможности установления персональной ответственности при реализации административных процедур»..., при этом предпринимаемая в административных регламентах детализация описания отдельных действий до уровня «ответственных» «имеет принципиальный характер, так как позволяет осуществить логический переход к должностным регламентам» [10].
Не утихают научные споры вокруг разграничения правовой сущности государственной услуги и государственной функции. Законодательное определение государственной услуги появилось только с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Согласно закону, государственная услуга - деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги (под. 1 ст. 1). Из данного определения можно вычленить следующие признаки государственной услуги. Во-первых, она должна относиться к функциям органа, предос-
тавляющего государственную услугу. Во-вторых, предоставляться только по запросам заявителей. В-третьих, ее предоставление осуществляется в пределах полномочий органа.
К сожалению, данное определение не раскрывает сущность государственной услуги, а указывает только на формальные признаки ее предоставления. Используя их, вычленить из полномочий органов публичной власти собственно услуги невозможно. Эти же признаки равным образом можно отнести и к государственным функциям. В связи с этим, стоявший перед учеными и практиками вопрос об ограничении государственных услуг от государственных функций так и остается открытым. Как следствие, однотипные полномочия государственных органов в одних административных регламентах определены в качестве государственных функций, в других - государственных услуг. В качестве примера можно назвать осуществление федеральными органами государственной власти полномочий по информированию и консультированию.
Достаточно распространенной является позиция отожествления услуг со всей деятельностью органов публичной власти. Следует согласиться с учеными, что «главным недостатком «широкой концепции» публичных услуг (в различных ее вариантах) является то, что она еще больше размывает границы между деятельностью по оказанию государственных услуг и контрольно-надзорной деятельностью, поскольку такого рода определение охватывает практически любую внешнюю административную деятельность» [6]. Следует добавить, что рассмотрение государственных услуг в контексте их оказания такому «клиенту» или «заказчику», как государство, представляет собой теоретико-правовую конструкцию, которая в структуре административной реформы не используется» [11].
Представляется, что государственную услугу следует определять как получение гражданином и юридическим лицом благ в их частных интересах, не связанных с исполнением обязательств. Для разграничения функций и услуг видится необходимым использовать следующие подходы к их определению: под функцией понимать «нормативно установленный вид властной деятельности органа государства», а под «услугой» - «способ удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц» [12]. Следует согласиться с учеными, указывающими, что «услуги связаны с использованием административного потенциала, но, в отличие от функций, не предполагают прямое исполнение полномочий, являющихся основным назначением органа» [13]. При этом «там, где речь идет о властно-распорядительных полномочиях, не могут иметь места государственные услуги» [14]. В связи с этим к услугам не могут относиться так называемые «вынужденные услуги», основанные на исполнении гражданами и юридическими лицами возложенных на них государством обязанностей: по регистрации, лицензированию, получению документов и т.п., в которых явно доминирует публичный интерес.
Вышеуказанные проблемы свидетельствуют, что разработка административных регламентов происходит в условиях отсутствия единых и четких теоретических конструкций. На сегодняшний день выработка единой концептуальной базы принятия административных регламентов - важнейшая задача юридической науки, имеющая важную практическую цель - повышение качества исполнения федеральными органами исполнительной власти государственных функций и предоставления государственных услуг.
Список литературы:
1. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. «Современный экономический словарь» (ИНФА-М, 2006)
2. Большой юридический словарь /Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских - 2-е изд., перераб. и доп. М.: иНфРа-М, 2003.
3. Собрание законодательства Российской Федерации. 30.05.2011. № 22. ст. 3169.
4. Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 31. Ст. 4179.
5. Ноздрачев А.Ф. Системная регламентация административной деятельности: отечественная доктрина и практика // Законодательство и экономика. 2011. № 8.
6. Давыдов К.В Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории / Под ред. Ю.Н. Старилова. М.: Nota Bene, 2010
7. Административная реформа в России. Научнопрактическое пособие. Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой.
8. Российская газета. № 266. 30.12.2008.
9. Филатова А.В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора) / под ред. Н.М. Конина. Саратов: Научная книга, 2009.
10. Яцкин А.В. Правовое регулирование разработки административных регламентов //Журнал российского права. 2006. № 10.
11. Новиков А.Б. Концепция «сервисной таможни» в системе административной реформы в Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс»
12. Тихомиров Ю.А. Правовые аспекты административной реформы// Законодательство и экономика. 2004. № 4.
13. Путило Н.В. Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления // Журнал российского права. 2007. № 6.
14. Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. № 10.
Reference list:
1. Rayzberg B. A. Lozovsky L.Sh. Starodubtseva E.B. "The modern economic dictionary" (INFA-M, 2006)
2. The big legal dictionary / Under the editorship of A.Ya.Sukharev, V.E.Krutskikh - the 2nd prod. reslave. and additional M: INFRA-M, 2003.
3. Russian Federation Code. 30.05.2011. No. 22. Art. 3169.
4. Russian Federation Code. 2010 . No. 31. Art. 4179.
РЕЦЕНЗИЯ
Настоящая работа рекомендована для печати в научном периодическом издании по результатам международной научно-практической конференции «Совершенствование российского законодательства: отечественный и зарубежный опыт», посвященная памяти Тимофея Васильевича Васильева - первого председателя Мордовского окружного суда, внесшего заметный вклад в становление национальной государственности мордовского народа, проходившей 18-19 октября на юридическом факультете Мордовского государственного университета. Орг. комитет конференции. http://urf.mrsu.ru/
