Научная статья на тему 'Актуальные проблемы теории административных регламентов федеральных органов исполнительной власти'

Актуальные проблемы теории административных регламентов федеральных органов исполнительной власти Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
2371
372
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Область наук
Ключевые слова
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕГЛАМЕНТ / ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Трунина Е. В.

В статье рассмотрены актуальные проблемы теории административных регламентов федеральных органов исполнительной власти.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

TOPICAL ISSUES OF ADMINISTRATIVE REGULATION THEORY OF EXECUTIVE FEDERAL INSTITUTIONS

There are considered the actual problems of the theory of administrative regulation of executive federal institutions.

Текст научной работы на тему «Актуальные проблемы теории административных регламентов федеральных органов исполнительной власти»

2. ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА, ЮРИДИЧЕСКАЯ АНТРОПОЛОГИЯ

2.1. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Трунина Е.В., к. ю. н., доцент

Место работы: ФГБОУ ВПО «МГУ им. Н.П. Огарева»

Аннотация: в статье рассмотрены актуальные проблемы теории административных регламентов федераль-

ных органов исполнительной власти.

Ключевые слова: административные регламент, исполнительная власть

TOPICAL ISSUES OF ADMINISTRATIVE REGULATION THEORY OF EXECUTIVE FEDERAL INSTITUTIONS

TruninaE.V., PhD in Law, associate professor Place of work: State University named after N. Ogaryov.

Summary: There are considered the actual problems of the theory of administrative regulation of executive federal institutions.

Keywords: administrative regulations, executive power

В условиях проводимой в последние годы в нашей стране модернизации государственного управления в административную деятельность федеральных органов исполнительной власти стал активно внедряться институт административных регламентов, призванный создать принципиально новое административноправовое регулирование взаимоотношений между государством, с одной стороны, и гражданами и юридическими лицами, - с другой. Административные регламенты становятся основными нормативными правовыми актами, регулирующими внутреннюю организацию органов исполнительной власти, процедуры исполнения государственный функций и предоставления государственных услуг.

Термин «регламент» (франц. reglament от regle -правило) означает правила, устанавливающие, регулирующие порядок и время проведения мероприятий и действий, осуществления деятельности, ограничивающие их определенными пределами [1]. В юридических словарях регламент обозначается также как нормативный правовой акт, регулирующий внутреннюю организацию и порядок деятельности какого-либо государственного органа и его подразделения [2].

В доктрине административного права административные регламенты единодушно рассматриваются учеными как административные акты, устанавливающие административные процедуры. Нормативное определение административного регламента содержится в Постановлении Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» [3]. Данное постановление не дает общего понятия административного регламента, а определяет его отдельно применительно к государственным функциям и услугам. Однако и в том и другом случае административный регламент обозначается как нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур

(действий) федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда. При этом административный регламент исполнения государственных функций устанавливает сроки и последовательность административных процедур (действий) при осуществлении государственного контроля (надзора), а административный регламент предоставления государственных услуг закрепляет административные процедуры (действий), осуществляемые по запросу физического или юридического лица либо их уполномоченных представителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий в соответствии с требованиями Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [4].

Представляется, что наиболее точно особенности административного регламента как административного акта указывает Ноздрачев А.В., отмечая, что «если одни административные акты (материальные) содержат предписания, устанавливающие компетенцию органов исполнительной власти, и тем самым закрепляют их организационную структуру и систему, а также круг субъектов, участвующих в их деятельности, и содержание их правоспособности, предоставленной им в связи с участием в деятельности того или иного органа исполнительной власти, то административные регламенты содержат нормы другого рода и назначения -правовые предписания, устанавливающие процедуры, на основе которых и органы исполнительной власти, и субъекты, участвующие в их деятельности, осуществляют предоставленные им права и выполняют возложенные на них обязанности» [5].

В научной литературе предложены различные классификации административных регламентов. Широкий перечень классификационных критериев встречается у Давыдова К.В., классифицирующий административные регламенты по юридическим свойствам; степени обобщенности; видам закрепленных административных процедур; области (сфере) применения; в зависи-

Е.В. Трунина

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ АДМИНИСТРА ТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

мости от уполномоченного нормотворческого органа и т.п. [6]. Ноздрачев А.Ф. единственным содержательным критерием дифференциации административных регламентов считает предмет административного регламентирования. Ученым выделяются следующие виды административных регламентов:

1) органа исполнительной власти;

2) межведомственного взаимодействия;

3) исполнения государственной функции;

4) предоставления государственных услуг;

5) должностные регламенты [5].

Значимым для классификации административных регламентов является также деление административных процедур на позитивные и юрисдикционные процедуры. Подавляющая часть принятых в настоящее время административных регламентов устанавливает позитивные административные процедуры. Принятие административных регламентов, содержащих юрисдикционные процедуры, носит единичный характер.

В настоящее время следует констатировать, что процесс принятия федеральными органами исполнительной власти административных регламентов не является завершенным. В этом направлении предстоит проделать еще большую работу, которая, безусловна, должна быть подкреплена соответствующей теоретической базой. До сих пор в научной доктрине ряд вопросов остается дискуссионным. Так, например, отсутствие нормативного определения и единого научного понимания понятия «государственная функция» оставляет открытым вопрос о перечне административных регламентов, которые должны урегулировать их исполнение. Так, одни ученые указывают, что «административными регламентами должно быть урегулировано исполнение всех государственных функций и отдельных процессов, обеспечивающих их исполнение...», другие предлагают предмет регулирования административных регламентов суживать «до уровня собственно функций (как основных направлений властной деятельности)» [7]. Однако данные суждения требуют уточнений. В компетенции любого федерального органа исполнительной власти можно найти функции, описание последовательности административных действий при исполнении которых невозможно или нецелесообразно.

Следует отметить, что Правила разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 16.05.2011 № 373, конкретизировали предмет административных регламентов. Согласно п. 1 Правил, административным регламентом является нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) при осуществлении государственного контроля (надзора). Данная формулировка позволяет придти к выводу о том, что административные регламенты должны выступать правовой формой закрепления административных процедур осуществления государственного контроля (надзора), и, прежде всего, контрольных мероприятий. Кроме того, п. 7 Правил устанавливает, что регламенты разрабатываются на основании полномочий, предусмотренных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, и включаются в перечень государственных услуг и государственных функций по кон-

тролю и надзору, формируемый Министерством экономического развития РФ. Отсюда следует, что административные регламенты распространяются на государственные функции федеральных органов исполнительной власти и органов государственного внебюджетного фонда, реализуемых в рамках контрольнонадзорной деятельности данных органов.

В подтверждении предметной направленности административных регламентов выступают положения п. 3 ч. 2 ст. 4 Федерального закона РФ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в ред. ФЗ от 18.07.2011 г. № 242-ФЗ), предусматривающие полномочия федеральных органов исполнительной власти по разработке административных регламентов осуществления федерального государственного контроля (надзора) или проведения проверок в соответствующих сферах деятельности [8].

При этом необходимость принятия административного регламента, устанавливающего административные процедуры государственного контроля (надзора), не должна ставиться в зависимость от ее детализации действующими нормативными правовыми актами. Считаем ошибочным утверждение о том, что «в тех случаях, когда закон исчерпывающим образом устанавливает и регулирует административные процедуры как разновидность правовой (юридической процедуры), принятие административных регламентов не является необходимым» [9]. Данный подход не учитывает сущность и назначение административных регламентов. Яцкин А.В. удачно подмечает, что «ни один федеральный закон или постановление Правительства не дает возможности установления персональной ответственности при реализации административных процедур»..., при этом предпринимаемая в административных регламентах детализация описания отдельных действий до уровня «ответственных» «имеет принципиальный характер, так как позволяет осуществить логический переход к должностным регламентам» [10].

Не утихают научные споры вокруг разграничения правовой сущности государственной услуги и государственной функции. Законодательное определение государственной услуги появилось только с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Согласно закону, государственная услуга - деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги (под. 1 ст. 1). Из данного определения можно вычленить следующие признаки государственной услуги. Во-первых, она должна относиться к функциям органа, предос-

тавляющего государственную услугу. Во-вторых, предоставляться только по запросам заявителей. В-третьих, ее предоставление осуществляется в пределах полномочий органа.

К сожалению, данное определение не раскрывает сущность государственной услуги, а указывает только на формальные признаки ее предоставления. Используя их, вычленить из полномочий органов публичной власти собственно услуги невозможно. Эти же признаки равным образом можно отнести и к государственным функциям. В связи с этим, стоявший перед учеными и практиками вопрос об ограничении государственных услуг от государственных функций так и остается открытым. Как следствие, однотипные полномочия государственных органов в одних административных регламентах определены в качестве государственных функций, в других - государственных услуг. В качестве примера можно назвать осуществление федеральными органами государственной власти полномочий по информированию и консультированию.

Достаточно распространенной является позиция отожествления услуг со всей деятельностью органов публичной власти. Следует согласиться с учеными, что «главным недостатком «широкой концепции» публичных услуг (в различных ее вариантах) является то, что она еще больше размывает границы между деятельностью по оказанию государственных услуг и контрольно-надзорной деятельностью, поскольку такого рода определение охватывает практически любую внешнюю административную деятельность» [6]. Следует добавить, что рассмотрение государственных услуг в контексте их оказания такому «клиенту» или «заказчику», как государство, представляет собой теоретико-правовую конструкцию, которая в структуре административной реформы не используется» [11].

Представляется, что государственную услугу следует определять как получение гражданином и юридическим лицом благ в их частных интересах, не связанных с исполнением обязательств. Для разграничения функций и услуг видится необходимым использовать следующие подходы к их определению: под функцией понимать «нормативно установленный вид властной деятельности органа государства», а под «услугой» - «способ удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц» [12]. Следует согласиться с учеными, указывающими, что «услуги связаны с использованием административного потенциала, но, в отличие от функций, не предполагают прямое исполнение полномочий, являющихся основным назначением органа» [13]. При этом «там, где речь идет о властно-распорядительных полномочиях, не могут иметь места государственные услуги» [14]. В связи с этим к услугам не могут относиться так называемые «вынужденные услуги», основанные на исполнении гражданами и юридическими лицами возложенных на них государством обязанностей: по регистрации, лицензированию, получению документов и т.п., в которых явно доминирует публичный интерес.

Вышеуказанные проблемы свидетельствуют, что разработка административных регламентов происходит в условиях отсутствия единых и четких теоретических конструкций. На сегодняшний день выработка единой концептуальной базы принятия административных регламентов - важнейшая задача юридической науки, имеющая важную практическую цель - повышение качества исполнения федеральными органами исполнительной власти государственных функций и предоставления государственных услуг.

Список литературы:

1. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. «Современный экономический словарь» (ИНФА-М, 2006)

2. Большой юридический словарь /Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских - 2-е изд., перераб. и доп. М.: иНфРа-М, 2003.

3. Собрание законодательства Российской Федерации. 30.05.2011. № 22. ст. 3169.

4. Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 31. Ст. 4179.

5. Ноздрачев А.Ф. Системная регламентация административной деятельности: отечественная доктрина и практика // Законодательство и экономика. 2011. № 8.

6. Давыдов К.В Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории / Под ред. Ю.Н. Старилова. М.: Nota Bene, 2010

7. Административная реформа в России. Научнопрактическое пособие. Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой.

8. Российская газета. № 266. 30.12.2008.

9. Филатова А.В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора) / под ред. Н.М. Конина. Саратов: Научная книга, 2009.

10. Яцкин А.В. Правовое регулирование разработки административных регламентов //Журнал российского права. 2006. № 10.

11. Новиков А.Б. Концепция «сервисной таможни» в системе административной реформы в Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс»

12. Тихомиров Ю.А. Правовые аспекты административной реформы// Законодательство и экономика. 2004. № 4.

13. Путило Н.В. Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления // Журнал российского права. 2007. № 6.

14. Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. № 10.

Reference list:

1. Rayzberg B. A. Lozovsky L.Sh. Starodubtseva E.B. "The modern economic dictionary" (INFA-M, 2006)

2. The big legal dictionary / Under the editorship of A.Ya.Sukharev, V.E.Krutskikh - the 2nd prod. reslave. and additional M: INFRA-M, 2003.

3. Russian Federation Code. 30.05.2011. No. 22. Art. 3169.

4. Russian Federation Code. 2010 . No. 31. Art. 4179.

РЕЦЕНЗИЯ

Настоящая работа рекомендована для печати в научном периодическом издании по результатам международной научно-практической конференции «Совершенствование российского законодательства: отечественный и зарубежный опыт», посвященная памяти Тимофея Васильевича Васильева - первого председателя Мордовского окружного суда, внесшего заметный вклад в становление национальной государственности мордовского народа, проходившей 18-19 октября на юридическом факультете Мордовского государственного университета. Орг. комитет конференции. http://urf.mrsu.ru/

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.