CC BY
785
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАССМОТРЕНИЯ ДЕЛ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ МИРОВЫМИ СУДЬЯМИ
Т.Р. ОМЕЛЬЧЕНКО
помощник мирового судьи
А.А. МИШУНИНА
к.ю.н., консультант Тюменской областной думы
Рассмотрение дела об административном правонарушении - это центральная стадия производства по делам об административных правонарушениях [1]. Это положение в полной мере относится к юрисдикционной деятельности мировых судей по выполнению задач производства по делам об административных правонарушениях с целью установления объективной истины по материалам дела и принятия соответствующего акта.
Проведённый анализ правоприменительной практики рассмотрения судьями дел об административных правонарушениях выявил в КоАП РФ ряд пробелов и недостатков.
Проблемы с надлежащим извещением
Одну из проблем, возникающих при рассмотрении административных дел, представляет собой процедура извещения лиц, в отношении которых рассматриваются дела об административных правонарушениях. Она стоит особенно остро при назначении дела к рассмотрению, учитывая сжатые сроки давности привлечения к административной ответственности и рассмотрения административных дел.
В отличие от гражданского процесса, для которого характерны диспозитивные и состязательные начала, где бремя извещения смещено от суда на заинтересованное лицо, в административном процессе оно возлагается, прежде всего, на судью.
Часть 2 ст. 25.1 КоАП РФ предусматривает рассмотрение дела об административном правонарушении с участием лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, и устанавливает, что в отсутствие указанного лица дело может быть
рассмотрено, если имеются данные о его надлежащем извещении о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела, либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.
Вместе с тем КоАП РФ не раскрывает понятие «надлежащее извещение» и не предусматривает никаких требований к форме, срокам и содержанию документа о рассмотрении дела, направляемого лицу, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении. На практике это приводит к тому, что извещение лиц производится ненадлежащим образом.
Письменное извещение - это надлежащее извещение?
Судебной практике известны случаи письменных извещений о рассмотрении дел, передаваемых инспекторами ГИБДД при составлении протокола об административном правонарушении, с указанием одного и того же адреса места рассмотрения дела (как правило, это не кабинет судьи, а канцелярии) и одного времени для рассмотрения большого количества дел. По мнению Панко-вой О.В., «такая практика не является правомерной, так как согласно п. 1 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ вопрос об извещении участников процесса должен решаться судьёй при подготовке дела к слушанию» [2]. Однако в обзоре судебной практики по делам об административных правонарушениях за 9 месяцев 2008 года Судебной коллегии по гражданским делам суда ХМАО-Югры разъясняется, что вручение судебной повестки о времени и месте судебного заседания может быть произведено и сотрудником ГИБДД.
Факт вручения повестки удостоверяется подписью лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, на корешке повестки, который возвращается в суд. При соблюдении мировым судьёй требования ст. 29.1 КоАП РФ о проведении подготовки к рассмотрению дела, назначение времени и места рассмотрения дела на дату и время, указанные в протоколе об административном правонарушении и в судебной повестке, вручённой сотрудником ГИБДД лицу, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, будет правомерным1.
Точка зрения Верховного суда
О спорности данного вопроса свидетельствует также позиция Верховного Суда РФ, который в ответах на вопросы за I квартал 2007 г, утверждённых Постановлением Президиума ВС РФ от 30.05.2007 г. разъяснил, что вручение судебной повестки сотрудником ГИБДД нельзя считать ненадлежащим извещением лица о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, так как судье необходимо принимать меры для быстрого извещения участвующих в деле лиц о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении в целях соблюдения установленных ст. 29.6 КоАП РФ сроков.
Однако годом раньше ВС РФ занимал обратную позицию. В обзоре судебной практики за 4 квартал 2005 года2 говорится, что извещение лица о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении должностным лицом, составившим протокол об административном правонарушении, нельзя признать надлежащим, поскольку в соответствии с пп. 1, 2 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ решение вопросов о назначении времени и места рассмотрения дела об административном правонарушении и вызове в судебное заседание лиц, указанных в ст.ст. 25.1-25.10 КоАП РФ, отнесено к компетенции судьи, уполномоченного рассматривать дело об административном правонарушении. При назначении дела к рассмотрению лицом, составившим протокол об административном правонарушении, до направления дела в суд пропускается стадия подготовки дела к разбирательству, имеющая важное значение, а это может повлечь нарушение прав, в частности, лица, в отношении которого ведётся дело об административном правонарушении, и потерпевшего.
Проблемы с почтовыми извещениями
В большинстве случаев судьи направляют судебные повестки почтой по месту жительства
правонарушителя, указанного в протоколе об административном правонарушении. Очень часто лица, привлекаемые к административной ответственности, не заинтересованы в быстром рассмотрении дела и уклоняются от получения повестки. Например, с целью затягивания процесса правонарушитель нередко отказывается от вручения ему судебного извещения, либо не является в организацию связи за его получением. Кроме того, достаточно распространены ситуации, когда при составлении протокола об административном правонарушении гражданин, в отношении которого ведётся производство по делу, называет вымышленный адрес своего места жительства или адрес, по которому он уже не проживает, что фактически приводит к невозможности надлежащего извещения этого лица. Согласно Постановления Пленума ВС РФ лицо, в отношении которого ведётся производство по делу, считается извещённым о времени и месте судебного рассмотрения, когда с указанного им места жительства (регистрации) поступило сообщение о том, что оно фактически не проживает по этому адресу3.
Влияние надлежащего извещения на сроки давности
Ненадлежащее извещение лиц, привлекаемых к административной ответственности, является одной из причин, по которой значительная часть дел неоднократно откладывается, а затем прекращается за истечением сроков давности привлечения к административной ответственности. Так, часть 1 ст. 29.6 КоАП РФ содержит предписание, согласно которому судья, получив дело об административном правонарушении, обязан рассмотреть его в пятнадцатидневный срок. Этот срок предусмотрен законом для уведомления и вызова участников административного производства в судебное заседание, для направления (в случае необходимости) запросов и решения иных вопросов, связанных с рассмотрением дела. В случае поступления ходатайств от участников производства по делу об административном правонарушении, либо в случае необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств дела, срок рассмотрения дела может быть продлён судьей, но не более чем на один месяц (ч. 2 ст. 29.6 КоАП РФ). Судья также должен учитывать сроки давности привлечения лица к административной ответственности, которые не могут быть нарушены. Постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правона-
1 Обзор судебной практики по делам об административных правонарушениях за 9 месяцев 2008 года Судебной коллегии по гражданским делам суда ХМАО-Югры.
2 Обзор судебной практики за 4 квартал 2005 года утвержден Постановлением Президиума ВС РФ от 01.03.2006 года.
3 Постановление Пленума Верховного Суда РФ 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при
применении Кодекса РФ об административных правонарушениях» п. 6.
рушения. Многие авторы считают двухмесячный срок давности недостаточным [3]. Кроме того, ненадлежащее извещение лица, привлекаемого к административной ответственности, является основанием для отмены апелляционной инстанцией постановления мирового судьи о привлечении лица к административной ответственности.
В целях соблюдения установленных ст. 29.6 КоАП РФ сроков рассмотрения дел об административных правонарушениях, судье необходимо принимать меры для быстрого извещения участвующих в деле лиц о времени и месте судебного рассмотрения. Поскольку КоАП РФ не содержит каких-либо ограничений, связанных с таким извещением, оно, в зависимости от конкретных обстоятельств дела, может быть произведено с использованием любых доступных средств связи, позволяющих контролировать получение информации лицом, которому оно направлено (судебной повесткой, телеграммой, телефонограммой, факсимильной связью и т.п.)1.
Почему действующий порядок
уведомления мешает административному судопроизводству?
По мнению Дошина П.А. [4], действующий современный метод уведомления фактически исключает практическую реализацию этого способа борьбы с административными правонарушениями. Действующий правовой механизм полностью устарел и не отражает современных реалий, которые должны быть учтены:
- отсутствует жёсткий паспортный режим в стране (люди живут не там, где прописаны, возможна временная регистрация, человек может не иметь регистрации и т.д.);
- уведомление по почте при жёстких сроках является слабым звеном в механизме привлечения к административной ответственности и не соответствует современным объективным условиям;
- органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях, не должны быть поставлены в зависимость от добросовестности лица, привлекаемого к административной ответственности, в вопросах получения соответствующих вызовов и уведомлений;
- возможность предоставления заведомо неверной информации о себе лицом, привлекаемым к административной ответственности;
- при разработке нового механизма уведомления лиц, привлекаемых к административной ответственности.
Нужен ли судебный протокол?
Другим важным обстоятельством, негативно сказывающимся на установлении объективной
истины, является отсутствие указания на обязательное ведение протокола при рассмотрении дела об административном правонарушении единоличным органом административной юрисдикции. КоАП РФ предусмотрел обязательность ведения такого протокола только при рассмотрении дела коллегиальным органом (ст. 29.8 КоАП РФ). Вместе тем в законе нет запрета на ведение протокола судьями. В этой связи Пленум Верховного Суда РФ разъяснил, что в необходимых случаях судья вправе вести протокол рассмотрения дела2.
На практике, в некоторых случаях мировые судьи, при рассмотрении административных дел, вынуждены вести протоколы судебных заседаний. Например, в ходе рассмотрения дел могут устно допрашиваться два и более свидетелей, испрашиваться объяснения у экспертов по заключениям, заявляться ходатайства, предоставляться устные объяснения лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении. Все полученные в ходе рассмотрения дела сведения, объём которых может быть весьма значительным, без протокола мировой судья не имеет возможности процессуально фиксировать. Кроме того, если в постановлении по делу об административном правонарушении содержание этих сведений будет искажено, лицо, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, его защитник и иные участники производства не будут иметь возможности процессуально это оспорить, что может привести к существенному нарушению их прав.
Отсутствие законодательно закреплённой обязанности вести протокол при рассмотрении дела об административном правонарушении, с одной стороны, осложняет работу судьи и может повлечь существенное нарушение прав лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении. С другой стороны, учитывая загруженность судов административными делами, отсутствие законодательного требования ведения протоколов упрощает работу судей (судебное рассмотрение дела проходит быстрее, возможность секретаря не участвовать в процессе, упрощение оформления материалов дела). Всё это позволяет судьям увеличить число рассмотренных административных дел.
Кому доверить ведение протокола?
Приняв решение о необходимости ведения протокола судебного разбирательства, некоторые судьи привлекают секретаря. Однако, данное право может быть реализовано судьёй только лично, без привлечения секретаря судебного заседания, процессуальная фигура которого в КоАП РФ не
1 Постановление Пленума Верховного Суда РФ 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса РФ об административных правонарушениях» п. 6.
2 п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 г. № 5.
предусмотрена. Вероятно, задумкой авторов кодекса являлось то, что при осуществлении административной юрисдикции мировой судья, помимо осуществления правосудия, будет самостоятельно заниматься извещением участников процесса, ведением протокола, проверкой явки в судебное заседание лиц, которые должны участвовать в судебном заседании [5]. Соответственно такой протокол должен быть подписан самим судьёй; замечания на протокол не могут быть принесены, а поступившие на него возражения могут быть указаны в жалобе на постановление (решение) по делу1.
С учётом сказанного было бы целесообразно дополнить КоАП РФ нормами, предоставляющими возможность ведения протокола при рассмотрении дела единоличным органом, а также право подачи замечаний на соответствующий протокол участникам процесса по делу об административном правонарушении. По мнению Мельгуно-ва В.Д., это позволит более эффективно защитить права участников процесса по делу об административном правонарушении [6]. Иванова О.А. также поднимает данный вопрос [1]: «судьи, как правило, рассматривают дела об административных правонарушениях, за совершение которых
законодатель предусматривает наиболее суровые виды наказаний. При судебном разбирательстве целесообразно ведение протокола рассмотрения дела, так как при отсутствии указанного документа невозможно проверить, соблюдены ли судьей права и законные интересы участников админист-ративно-юрисдикционного процесса. Поэтому необходимо внести изменения в ст. 29.8 КоАП РФ, предусмотрев обязательное ведение протокола о рассмотрении дела судьей: 1. Протокол о рассмотрении дела об административном правонарушении составляется при рассмотрении дела коллегиальным органом и судьей».
В данной статье рассмотрены далеко не все, а лишь некоторые проблемные вопросы, которые возникают на практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях судьями. Кодекс РФ об административных правонарушениях является сложным законодательным актом, при его разработке нельзя было предусмотреть все возможные практические ситуации. Только реализация положений Кодекса с последующим обобщением практики его применения может выявить вопросы, требующие дополнения или редакционного уточнения.
ЛИТЕРАТУРА
1. Диссертация Ивановой О.А. «Административная ответственность участников дорожного движения за правонарушения, совершенные в состоянии опьянения», Омск, 2004. - 129 с.
2. Панкова О.В. Настольная книга судьи по делам об административных правонарушениях» под редакцией Н.Г. Салищевой. - М., 2008 г.
3. Головко В.В., Москаленко С.С. К вопросу о совершенствовании применения процессуальных сроков по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения // Мировой судья, 2006, № 11.
4. Дошин П.А. Актуальные проблемы уведомления в производстве по делам об административных правонарушениях // Юридический мир, 2006, № 10.
5. Диссертация Л.В. Родиной «Правовой статус мирового судьи в административном процессе».
6. Мельгунов В.Д. О некоторых вопросах совершенствования процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях // Административная ответственность: вопросы теории и практики, 2005. - 208 с.
1 Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый квартал 2006 г.
