CC BY
27
Актуальные проблемы применения программного метода распределения муниципального бюджета на примере города Нижнего Новгорода Actual problems of application of the program method of allocation of the municipal budget an example of Nizhny Novgorod
Гришина Елена Олеговна Grishina Elena Olegovna, преподаватель кафедры гуманитарных и социально-экономических
дисциплин ПФ ФГБОУВО «РГУП» Кузьменко Оксана Витальевна Kuzmenko Oksana Vinalievna, аспирант кафедры финансы и кредит ИЭП ННГУ им. Лобачевского
Аннотация: В статье рассмотрены актуальные проблемы программного бюджетирования, выявленные при проведении комплексного анализа и оценки эффективности реализации муниципальных программ города Нижнего Новгорода за 2016 год. Предложены пути совершенствования распределения и контроля использования денежных средств.
Abstract: This article devoted to actual problems of program budgeting identified during a comprehensive analysis and assessment of efficiency of realization of Nizhny Novgorod's municipal programs in 2016.
Ключевые слова: управление финансами, бюджетирование, муниципальный бюджет, программный метод, муниципальные программы.
Keywords: financial management, budgeting, municipal budget, program method, municipal program.
С 2004 года в РФ осуществляется комплексная административная и бюджетная реформа - переход к бюджетированию, ориентированному на результат[8]. Опираясь на мировой опыт таких стран как США, Германия, Великобритания, Япония, основным механизмом перераспределения бюджетных ресурсов по сферам обеспечения жизнедеятельности населения становится применение программно-целевого управления.[9] Программно-
целевой метод бюджетного планирования заключается в системном выделении бюджетных средств в соответствии с утвержденными целевыми программами, которые необходимы для решения как экономических, так и социальных задач, имеет строгую целевую направленность и обеспечивается финансовым контролем за использованием денежных средств.[6]
28 июня 2012 года Президент Российской Федерации озвучил послание о Бюджетной политике в 2013-2015 годах, где ставится одна из приоритетных задач реализации бюджетной политики на 2013 год — переход к «программному бюджету».[5] Важно учесть тот факт, что муниципальное образование в первую очередь выступает в качестве субъекта-организатора разработки и исполнения муниципальных программ. [7]
В российской научной литературе проблемы программного бюджетирования рассмотрены достаточно подробно, например, в работах Н.Н. Шаша. А.И. Бородина, А.А. Татуева, А.Г. Бреусовой, Н.И. Яшиной, а также в коллективной монографии под общей ред. В.В. Карпова, А.А. Кораблевой, в которой вопрос о программном бюджетировании рассмотрен комплексно и всесторонне.
Однако необходимо отметить, что подавляющее большинство работ раскрывают вопрос о переходе со сметного бюджетирования на программный метод распределения расходов - и содержат рекомендации по формированию программ и методики оценки эффективности. В то же время, практически не изучены проблемы, которые возникают у муниципальных образований уже после осуществления такого перехода. Именно этой проблематике и посвящена данная статья.
Нижний Новгород перешел на программный принцип бюджетирования с 2015 года. Администрацией города разработана вся необходимая правовая база: - Порядок разработки, реализации и оценки эффективности муниципальных программ города Нижнего Новгорода и методических рекомендаций по разработке и реализации муниципальных программ города Нижнего Новгорода (утв. постановлением администрации города Нижнего
Новгорода от 08.04.2014 №1228) - далее Порядок;
- Перечень муниципальных программ города Нижнего Новгорода (утв. постановлением администрации города Нижнего Новгорода от 08.07.2014г. № 2542);
- Методика оценки эффективности реализации муниципальных программ города Нижнего Новгорода (утв. постановлением администрации города Нижнего Новгорода от 16.04.2015 №689).
Работа базировалась на опыте федерального и областного правительства, был тщательно изучен опыт других муниципалитетов и обеспечено единство целеполагания с Нижегородской областью. В состав целевых индикаторов были включены показатели оценки деятельности ОМСУ и показатели из Майских указов Президента1. Введен полугодовой мониторинг реализации муниципальных программ и ежегодная комплексная оценка эффективности.
Основополагающей целью программного метода является выявление непосредственных результатов расходования бюджетных средств и других бюджетных показателей, на основании которых можно делать выводы о степени достижения поставленных целей. Однако процесс осуществления программного бюджетирования отлажен не полностью, практика выявила наличие ряда проблем:
1. Недостаточная доля программных расходов в бюджете города.
Доля программных расходов в бюджете города Нижнего Новгорода с момента перехода на программный метод бюджетирования была относительно высокой (порядка 90%). В 2017 году программным принципом распределено 92,4% бюджета города. [3] Вместе с тем, у города есть перспективы для развития в этом направлении, например, в бюджете Нижегородской области доля программных расходов составляет 95,4%[1]
Таким образом, хотя Нижний Новгород характеризуется относительно высокой долей программных расходов в бюджете города, увеличение данного
1 Майские указы — сложившееся в периодической публицистике наименование серии из 11 указов, подписанных В. В. Путиным 7 мая 2012 года в день вступления в должность Президента РФ, и содержащие 218 поручений Правительству РФ для выполнения в течение 2012-2020 годов.
показателя представляется вполне реалистичным. Например, с 2016 года в РФ активно развивается система приоритетного проектирования. Однако на муниципальном уровне финансирование приоритетных проектов зачастую оказывается за пределами программного бюджетирования (в частности, в Нижнем Новгороде за пределами муниципальных программ находится приоритетный проект «Формирование комфортной городской среды», чей объем финансирования составляет 868,1 млн. руб.)[2].
Увеличение доли программных расходов в бюджете города приведет к большей прозрачности бюджета, повышению финансовой дисциплины структурных подразделений администрации, усилит контроль над целевым расходованием средств (напомним, что программная часть бюджета, в отличие от непрограммной части, является объектом мониторинга и комплексной оценки эффективности).
2. Основа муниципальных программ - текущая деятельность структурных подразделений администрации.
Муниципальные программы и их планы реализации по большей части содержат мероприятия текущего характера и описывают рутинные действия структурных подразделений администрации города.
Сравнительный анализ муниципальных программ за 2015, 2016 и 2017 годы демонстрирует, что в муниципальных программах из года в год находят свое отражение одни и те же мероприятия, выполняемые в рамках своей текущей деятельности. Круг мероприятий ограничен обязанностями администрации города, не исполнять которые органы местного самоуправления не могут. В связи с этим важнейшее значение имеет реализация принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств.
Под эффективностью и результативностью использования бюджетных средств понимается достижение наилучшего результата с применением определенного бюджетом объема денежных средств. [6]
Мероприятия, направленные на развитие отраслей общественной жизни, представлены в недостаточном количестве. Таким образом, нарушается сам
принцип бюджетирования, ориентированного на результат - качество работы и достигнутые результаты, равно как и неэффективные действие и неисполненные мероприятия практически никак не влияют на формирование новых муниципальных программ и деятельность ответственных исполнителей.
По мероприятиям, касающихся капитального строительства информация представлена не полностью, либо такие мероприятия относятся к непрограммным расходам, что, как уже было отмечено выше, ведет к отсутствию достаточного контроля над целевым расходованием средств. В муниципальных программах полностью отсутствуют мероприятия связанные с НИОКР.
Для решения данной проблемы необходимо расширить перечень мероприятий, и сделать акцент на действия, направленные на развитие сфер жизни общества, полностью отобразив деятельность по капитальному строительству.
3. Несовершенная система индикаторов муниципальных программ.
В большинстве программ индикаторы, характеризующие степень достижения цели, подобраны исходя из имеющейся у структурных подразделений статистической информации и простоты расчетов, а не с целью максимально объективной и ясной характеристики полученных результатов.
Для создания системы индикаторов муниципальных программ целесообразно использовать систему SMART. Обычно система критериев SMART используется при постановке задач, ведущих к достижению целей, но поскольку индикаторы являются численной характеристикой выполнения задач, логично применить к ним те же требования. Таким образом, индикаторы должны отвечать следующим критериям:
1. Конкретность (Что достигается?)
2. Измеримость (В чем это измеряется?)
3. Достижимость (Реально ли это достигнуть?)
4. Актуальность (Достижение этого приведет к поставленной цели?)
5. Ограничение во времени (В какие сроки это будет достигнуто?)
С 2017 года в Нижнем Новгороде в действие вступили новые муниципальные программы, и критерии SMART во многом были учтены. В действующих на сегодняшний день муниципальных программах системе SMART соответствуют 161 индикатор, корректировки требуют 29 индикаторов.
Таким образом, для более объективной оценки достигнутых результатов по итогам реализации муниципальных программ и прозрачности бюджета для граждан, необходимо привести в соответствие с критериями SMART более 15% индикаторов.
4. Низкое качество финансового прогнозирования.
Трехлетнее бюджетирование на уровне города введено только с 2017 года, поэтому механизм среднесрочного бюджетного планирования еще слабо отрегулирован. По этой причине объем финансирования муниципальных программ на все три года установлен одинаковым. Естественно, это является грубым допущением, негативно сказывающимся на качестве планирования перечня мероприятий и индикаторов.
Необходимо скорректировать бюджетный прогноз, опираясь на динамику прошлых лет, Стратегию социально-экономического развития города Нижнего Новгорода, долгосрочные финансовые прогнозы, и в соответствии с этим уточнить объем финансирования, указанный в муниципальных программах, а также соответствующим образом изменить планируемые индикаторы - чтобы обеспечить максимально объективное планирование мероприятий, опирающихся на реальные объемы финансирования.
5. Неактуальность муниципальных программ.
В течение года объем финансирования программ претерпевает регулярные изменения. В 2016 году бюджет города Нижнего Новгорода прошел 10 редакций. В среднем, с каждой редакцией бюджета вносятся изменения по бюджетам 14 муниципальных программ. Таким образом, объем финансирования каждой программы, предусмотренный в бюджете, в среднем был изменен 6 раз. В то же время, сами муниципальные программы за тот же период редактировались всего один раз.
Вместе с объемом финансирования, выделяемого на реализацию муниципальной программы, меняются и выполненные мероприятия, и соответственно плановые значения индикаторов. Своевременное приведение муниципальных программ и планов реализации в соответствие с новыми редакциями решения о бюджете необходимо для объективного планирования и прозрачного бюджетирования. Однако из указанных выше данных следует, что муниципальные программы практически никогда не соответствуют текущей редакции бюджета.
Важно отметить, что отсутствие актуализированных программ оказывает большое влияние на объективность оценки эффективности их реализации. При расчете оценки эффективности муниципальных программ Нижнего Новгорода за 2016 год для некоторых показателей плановые значения принимались равными фактически достигнутым за год значениям в связи с отсутствием актуализированных планов реализации программ на 2016 год.
Таким образом, достоверность полученных в результате оценки эффективности сведений находится под вопросом. Своевременная актуализация программ и планов реализации - ключевой шаг к прозрачности использования бюджетных средств.
6. Неактуальность мониторинга.
Мониторинг муниципальных программ города Нижнего Новгорода проводится каждое полугодие (в соответствии с Порядком). При этом очевидно, что такой периодичности недостаточно для принятия руководством оперативных решений. Отсутствие у руководства актуальных данных о ходе реализации программ не позволяет принимать своевременные решения о перераспределении средств, более тщательном контроле проблемных вопросов, замене запланированных мероприятий более эффективными.
Мониторинг реализации муниципальных программ должен иметь оперативный характер и проводится не реже чем раз в квартал. Оптимальным же решением было бы внесение изменений в Порядок - установление ежемесячного мониторинга, с последующим докладом о существующих
проблемах и предложениях по их решению, выносимого на заседания городской Думы Нижнего Новгорода параллельно при принятии решения о внесении изменений в городской бюджет.
7. Низкое качество отчетности.
Отчеты, предоставляемые ответственными исполнителями программ, находятся на качественно низком уровне. В них содержится большое количество арифметических и фактических ошибок, необходимые комментарии даются очень скупо и не ко всем того требующим случаям, пояснительные записки к отчетам не содержат необходимой информации. По итогам оценки эффективности муниципальных программ за 2016 год лишь по 4 из 22 программ отчет был предоставлен в полном объёме и своевременно.
Для решения данной проблемы считаем целесообразным проводить ежегодный семинар, посвященный корректному заполнению отчетных форм, а также повысить весовой коэффициент критерия «Качество и полнота представляемого ответственным исполнителем отчета о реализации муниципальной программы» в методике оценки эффективности муниципальных программ.
8. Отсутствие отображения кредиторской задолженности.
Бюджет города Нижнего Новгорода является дефицитным, и в течение года образуется кредиторская задолженность, которая гасится из бюджета в течение следующего года. Однако в муниципальных программах и отчетах об их реализации данные сведения не находят отражения. Информация о кредиторской задолженности наличествует в планах реализации, однако в виду их неактуального состояния - не дает реальной картины.
Между тем, очевидно, что кредиторская задолженность снижает возможности ответственного исполнителя реализовывать мероприятия, запланированные на новый год и соответственно достигать поставленных целевых индикаторов. Фактически, объем финансирования муниципальной программы не равен сумме, указанной в решении о бюджете - он уменьшается на объем задолженности по данной программе за прошлый год.
По состоянию на 1 января 2016 года объем кредиторской задолженности составлял 1,34 млрд. руб., об этом сообщает управление по работе со СМИ администрации Нижнего Новгорода со ссылкой на первого заместителя директора департамента финансов Владимира Лакасева.[10]
Корректное отображение в отчетах о реализации муниципальной суммы, направленной на погашение кредиторской задолженности, необходимо для адекватной оценки результатов работы этого года. Для этого необходимо в соответствующей форме отчетности выделять отдельной строкой мероприятия по погашению кредиторской задолженности.
9. Слабое взаимодействие с Правительством Нижегородской области.
Одним из способов получения дополнительного бюджетного финансирования в бюджетной практике являются федеральные целевые программы.
В 2016 году объем привлеченных из вышестоящих бюджетов средств составил 14,1 млрд. руб. (объем средств из городского бюджета - 11 млрд. руб.). Наибольший объем средств привлечен по муниципальным программам «Развитие образования в городе Нижнем Новгороде» (10,2 млрд. руб., 3,52 руб. средств областного и федерального бюджетов на 1 руб. собственных городских средств) и «Развитие транспортной инфраструктуры города Нижнего Новгорода» (3,6 млрд. руб., 1,62 руб. областного и федерального бюджетов на 1 руб. собственных городских средств) [4].
Таким образом, средства вышестоящих бюджетов являются основным источником финансирования муниципальных программ. Однако нельзя не отметить низкий уровень взаимодействия с Правительством Нижегородской области, что непосредственно сказывается на результатах реализации муниципальных программ.
В 2016 году из 13 государственных программ Нижегородской области, в рамках которых предполагается предоставление субсидий бюджетам муниципальных образований, город Нижний Новгород участвовал в 8 государственных программах, т.е. в 60% возможных случаях. Уровень
софинасирования варьировался от 1% по мероприятиям развития дорожной инфраструктуры до 70% по мероприятиям по обеспечению дополнительными социальными выплатами молодых семей на строительство (приобретение) жилья при рождении (усыновлении) ребенка. В условиях дефицитного бюджета города, необходимо регулярно проводить работу по снижению доли софинансирования муниципалитета для достижения максимально выгодного договора об участии в областных программах.
При этом важно отметить, что и в случае заключения договора об участии города в государственной программе Нижегородской области и софинансировании мероприятий, зачастую мероприятия не выполнялись полностью по причине приостановки/прекращении договора с Правительством Нижегородской области в связи с недофинансированием обязательств муниципалитета, передачи полномочий - и как следствие недовыполнение запланированных мероприятий.
Необходимо усилить контроль над взаимодействием с вышестоящими бюджетами, акцентировав внимание на участие в максимально возможном количестве государственных программ, при полном соблюдении обязательств муниципалитета по уже заключенным договорам.
В связи с развитием приоритетных проектов на уровне федерации, необходимо проработать вопрос об их интеграции в сложившуюся систему муниципальных программ с целью участия в данных проектах - и получения соответствующего целевого софинансирования - при сохранении прозрачности муниципального бюджета.
Библиографический список
1. Закон Нижегородской области от 22 декабря 2015 года №196-З «об областном бюджете на 2016 год»
2. Постановление администрации города Нижнего Новгорода от 25 мая 2017 г. № 2380 об утверждении программы «Формирование комфортной городской среды города Нижнего Новгорода» на 2017 год.
3. Решение городской Думы города Нижнего Новгорода от 16 декабря 2015 г. № 255 «О бюджете города Нижнего Новгорода на 2016 год»
4. Основные сведения о результатах мониторинга реализации муниципальных программ и комплексной оценке эффективности муниципальных программ за 2016 год, URL: https://www.admgor.nnov.ru/vlast/tselevie-programmL/informatsiya-o-realizatsii-munitsipalnih-programm/informatsiya-o-realizatsii-munitsipalnih-programm-2016-goda/informatsiya-o-realizatsii-munitsipalnih-programm-po-itogam/
5. Губанова Е. Е. Анализ основных причин необходимости корректировки государственных программ // Молодой ученый. — 2014. — №16. — С. 232-234.
6. Институт государственных и муниципальных услуг в современном праве Российской Федерации: монография / С.А. Васильев, Е.Ю. Грачева, Е.Н. Дорошенко и др.; отв. ред. В.И. Фадеев. М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2016. 208 с.
7. Кретонова К.Д. Муниципальные социальные программы как способ развития региона // Политика, экономика и инновации. — 2016. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/munitsipalnye-sotsialnye-programmy-kak-sposob-razvitiya-regiona
8. Лапин А.Е., Ломовцева Н.Н., Илехменев В.А. Оценка эффективности реализации государственных программ (американская и российская практика) // Научные ведомости белгородского государственного университета. — 2013. — № 8-1 (151), том 26 — С. 80-86
9. Рыкова И.Н., Фокина Т.В. Совершенствование подходов к системе оценки эффективности государственных программ Российской Федерации // Современная наука: актуальные проблемы теории и практики. — 2014. — № 910
10. Столица Нижний, URL: http://stnmedia.ru/?id=37845
