CC BY
139
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
О. Б. Иванов
Е. М. Бухвальд
УДК: 332.021.8; 338.24.021.8 Б01: 10.24412/2071-6435-2022-1-28-41
Актуальные проблемы муниципальной реформы в Российской Федерации
В последние годы в полной мере усилилось чувство неудовлетворенности уровнем и трендами развития российского местного самоуправления. Как показано в статье, эта неудовлетворенность проявляет себя и «снизу», и «сверху». С одной стороны, население теряет интерес к муниципальным выборам, равно как и к способности органов местного самоуправления кардинально решать наиболее значимые вопросы хозяйственного и социального развития территорий. Практически потеряно обращение к непосредственным формам народовластия. Остаются без должного внимания нужды развития малых городов и наиболее отдаленных поселений страны. С другой стороны, эта неудовлетворенность отчетливо ощущается и в высших эшелонах власти. Это касается преобладающей формализации практики муниципального стратегического планирования, отсутствия заинтересованного участия большинства муниципалитетов в реализации федеральных и региональных программ и проектов, в нарастании иждивенческих тенденций в поиске путей наполнения местных бюджетов. Конституционные поправки 2020 года, выразившиеся в интеграции органов государственного и муниципального управления в единый институт публичной власти, обозначили, скорее, лишь генеральный вектор, а не практические пути решения проблем российского местного самоуправления. Сегодня для этого уже недостаточны частичные корректировки, которые постоянно проводились в сфере местного самоуправления с момента старта муниципальной реформы по Федеральному закону № 131-ФЗ от 2003 года. В настоящее время необходимо полностью пересмотреть ключевую идеологию этой реформы и сформировать целостное видение того, каким российское общество и государство хотят видеть отечественный институт местного самоуправления и его роль в достижении национальных приоритетов экономического и социального характера. Этим задачам в полной мере отвечают инициатива Президента Российской Федерации В. В. Путина о подготовке новых «Основ государственной политики в сфере развития местного самоуправления» и последние по времени предложения по радикальному пересмотру соответствующего блока российского законодательства.
Ключевые слова: местное самоуправление, поселенческие и иные муниципалитеты, публичная власть, федерализация реформ, муниципальная реформа, правовое и научное обеспечение
Введение
Принятый в 2003 году Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [18] следует отнести к числу тех законодательных актов, которые на протяжении их «жизни» постоянно подвергались серьезной критике
© О. Б. Иванов, 2022 © Е. М. Бухвальд, 2022
и, соответственно, стали объектом большого числа изменений и дополнений. Причина подобной ситуации видится, прежде всего, в том, что изначально в основу закона не была положена четкая долговременная программа реформирования российского местного самоуправления, отражающая видение той его модели, которая соответствовала бы ключевым интересам государства, общества и граждан Российской Федерации. На момент разработки закона такой документ формально имелся. Это — «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления» 1999 года [17].
Этот документ, номинально сохраняющий свое действие до настоящего времени, имеет много позитивных моментов, отражающих самые востребованные направления совершенствования институционально-правовых и экономических основ российского местного самоуправления. Многие из положений этого документа сохраняют свою актуальность и сегодня. Однако на деле проекция основных положений этого документа на содержание Федерального закона № 131-Ф3 оказалась весьма ограниченной. Модель местного самоуправления, закрепленная в этом законе, в преимущественной мере представляла собой произвольное переложение на российскую «почву» соответствующих фрагментов зарубежного (прежде всего немецкого) опыта. Это — двухуровневые муниципальные районы, одноуровневые городские округа. Напротив, многие позитивные моменты Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в упомянутом Законе отражения не нашли. В частности, это касается акцента на федерализации организации местного самоуправления, на существенном укреплении финансово-бюджетных основ муниципального управления и ряде других важных позиций.
Концептуальная непроработанность положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предопределившая его постоянные корректировки, негативно сказалась на правоприменительной практике, основанной на данном законе, прежде всего, в рамках нового этапа муниципальной реформы. Во многом эта практика приобрела характер некоторой нестабильности. Сначала число поселенческих муниципалитетов разом резко увеличилось, но затем стало постепенно сокращаться; внутригородские муниципальные образования (кроме городов федерального значения) сначала принудительно ликвидировались, а затем снова получили возможность функционирования. Такие важные обстоятельства, как Конституционные новации
2020 года и активное включение муниципального звена управления в практику стратегического планирования, в еще большей мере подтвердили необходимость нового прочтения Федерального закона по основам местного самоуправления в стране. Об этом свидетельствует и выдвинутая в 2020 году инициатива Президента Российской Федерации В. В. Путина о подготовке (взамен документа 1999 года) новых основ государственной политики в сфере развития местного самоуправления (далее — новые «Основы...»). По первоначальным проектировкам, этот документ (по крайней мере, в проекте) должен был появиться в октябре
2021 года. На момент подготовки статьи этот документ так и не был обнародован.
Однако, несмотря на отсутствие новых «Основ.» как видения желаемой модели российского местного самоуправления и дальнейших шагов муниципальной реформы, был обнародован и проект нового закона по местному самоуправлению [9] (на момент подготовки статьи законопроект принят в первом чтении). Власть снова оказалась перед дилеммой: то ли лошадь впереди телеги, то ли наоборот; то ли закон определит в основном будущее российского местного самоуправления и продиктует его главные положения «Основам.», то ли, напротив, «Основы.» должны определить то, что будет далее закреплено в законе. Решить эту задачу можно только на строго научной основе.
Степень исследованности проблемы
Экономико-правовые и институциональные основы российского местного самоуправления, а также ход их последовательного реформирования на базе Федерального закона № 131-Ф3 стали объектом очень широкого круга исследований в российской науке. Эксперты оценивали целесообразность перехода от известной дифференциации системы внутрирегионального управления к его практически полной универсализации на основе развертывания огромной сети поселенческих муниципалитетов. Также рассматривался вопрос о том, насколько такая универсализация соответствует огромному разнообразию условий территориального развития в регионах России [4; 5]. Соответственно, неоднократно отмечалось, что этот закон следует трактовать как существенный шаг — по сравнению с ранее действовавшим законом — от федерализации к унитарной практике регулирования основ местного самоуправления в стране [10] ввиду практически полного упразднения возможности для субъектов Российской Федерации самостоятельно регулировать систему внутрирегионального управления и местного самоуправления сообразно своим условиям.
Однако наибольшее внимание на протяжении уже почти 20-летнего периода уделялось и уделяется проблеме финансово-бюджетной обеспеченности всей системы муниципального управления [12; 15]. Многократно констатировалось, что, несмотря на многочисленные обещания, программы и проекты, ситуация в этой сфере существенного улучшения не претерпела. Более того, она сильно ухудшилась в результате действия двух разнонаправленных тенденций: доля местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации и ее регионов последовательно уменьшалась, а число местных бюджетов, по которым «растекались» эти скудные ресурсы , стремительно увеличилось [3; 11; 19]. Отмечалось, что именно нерешенность вопроса о финансовых основах «низового» звена местного самоуправления в итоге и привела к дискредитации идеи его опоры на систему поселенческих муниципалитетов.
Многократным обращением характеризовались вопросы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также с населением [6; 17; 20]. Вместе с тем в последние годы обращение к проблематике местного самоуправления стало тематически более широким. Обозначились вопросы участия муниципалитетов
в системе государственных и региональных программ и проектов, в том числе в виде альтернативы прямой адресации дополнительных средств в местные бюджеты. Сформировалось растущее внимание к интеграции муниципального управления в практику («вертикаль») стратегического планирования [1; 14]. Значимым полем научных дискуссий стали те последствия, которые вызваны интеграцией муниципального управления в единый институт публичной власти в соответствии с Конституционными новациями 2020 года [7; 8; 13; 16].
Необходимость актуальных изменений системы местного самоуправления
Необходимость новых серьезных шагов по реформированию российского местного самоуправления в настоящее время, казалось бы, уже ни у кого не вызывает сомнения. Однако многое в этом направлении все еще не представляется достаточно очевидным. Прежде всего, это потребная глубина и основная направленность преобразований, степень их федерализации, пути удержания баланса в природе местного самоуправления между его позицией как интегрального элемента публичной власти и как особо важного института гражданского общества. Но в целом можно предположить, что новый закон по местному самоуправлению (далее — законопроект), независимо от обстоятельств его принятия (или отклонения), способен инициировать новый шаг в реализации муниципальной реформы; возможно (с учетом конституционных новаций), как этап даже более значимых изменений, чем преобразования, осуществленные в начале — середине 2000-х годов.
Но, прежде всего, считаем необходимым определиться с тем, что, собственно, должен регулировать новый закон. После принятия в 2003 году Федерального закона № 131-ФЗ (который по названию точно повторил предшествующий Федеральный закон № 154-ФЗ от 28 августа 1995 года) появилось немало научно-экспертных исследований, в которых обращалось внимание на неполное соответствие данного законодательного акта его наименованию [7]. Действительно, несмотря на указанное выше название, содержание закона далеко не ограничивалось и не ограничивается констатацией неких «общих принципов», а включает в себя значительное число жестких регулирующих положений, никак не сводимых к понятию «принципов». Долго искать причины такого несовпадения не приходилось: они просто «лежали на поверхности». Дело в том, что в соответствии с пунктом 1«н» статьи 72, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». В этом смысле, формируя Федеральный закон № 131-ФЗ, законодатель предпочел пойти по пути некоторого несоответствия названия закона его фактическому содержанию, нежели допустить несоответствие названия закона названному выше конституционному положению.
В рассматриваемом законопроекте, помимо актуальной новеллы о единстве публичной власти, предполагается в основном сохранить ставшее уже традиционным наименование данного нормативного правового акта («Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»).
Однако преодолевается ли в этом случае противоречие в наименовании закона и его фактическом содержании? Формально в документе имеются многочисленные отсылки к разного рода принципам, хотя определить, какие из них относятся к «общим», а какие нет, довольно трудно. В законопроекте фигурируют принципы правового регулирования местного самоуправления; принципы территориальной организации местного самоуправления; принципы единства системы публичной власти; действие местной администрации на принципах единоначалия и ряд других позиций.
Эти принципы, безусловно, очень важны, однако помимо них, как и в случае с Федеральным законом № 131-Ф3, в документе наличествует большое число «жестких» регулятивных положений, которые по содержанию каким-то образом ассоциироваться с принципами явно не могут. Примером являются положения законопроекта, касающиеся полномочий Российской Федерации и ее субъектов по регулированию местного самоуправления; перечни полномочий муниципалитетов, вопросы деятельности представительных органов местного самоуправления и их администраций и многое другое. И, разумеется, сказанное касается и жесткого установления допустимых по закону видов муниципальных образований.
Однако обвинять законопроект в этом несоответствии было бы неправомерно. Очевидно, что в современных российских реалиях федеральный центр не может достаточно эффективно регулировать основные тренды развития отечественного местного самоуправления, оперируя только некими «общими принципами» его организации. Следует предположить, что в ходе конституционных изменений 2020 года, к сожалению, была упущена возможность внести корректировки в пункт 1 «н» статьи 72 Основного закона, заменив в ней «общие принципы», например на «ключевые положения», что отвечало бы реалиям законодательного регулирования институтов местного самоуправления в стране.
Действительно, говоря о принципиальных содержательных новациях законопроекта, следует прежде всего акцентировать внимание на том, что он последовательно ликвидирует поселенческий уровень муниципальной организации [комментарий 1]. Законопроект допускает только 3 вида муниципалитетов, а именно: городской округ; муниципальный округ; внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения. Если оставить в стороне такую откровенно малозначимую для развития соответствующих территорий формальность, как внутригородское муниципальное образование города федерального значения, то общеупотребимыми остаются только два вида муниципалитетов — городской округ и муниципальный округ. С учетом того, что различие между этими округами носит чисто технический характер [комментарий 2], получается, что вся Российская Федерация будет оперировать округами как единственным видом муниципальных образований.
Предложения по исключению из законопроекта поселенческих муниципалитетов, в общем, были предсказуемы. И дело не только в вопросах относительно бюджетной дотационности поселенческих, особенно сельских муниципалитетов. Достаточно высокая доля таковых характерна и для многих зарубежных
государств, в том числе и с федеративным устройством [3]. Идея ликвидации поселенческого звена, по сути, прямо просматривалась уже в конституционных новеллах 2020 года. В частности, в ходе этих корректировок из Основного закона было изъято положение (пункт 1 статьи 131) о том, что «Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Теперь это положение формулируется так: «Местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом. Территории муниципальных образований определяются с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленными федеральным законом».
Здесь очевидны два важных изменения. Поселенческие муниципалитеты подлежат постепенной ликвидации, их место, надо полагать, теперь снова займут назначаемые поселковые администрации при их сметном финансировании, как это было во многих регионах страны до муниципальной реформы по ФЗ № 131. В этой связи законопроект указывает на такие новации, как территориальные органы местной администрации, и даже на введение такого института, как староста сельского населенного пункта. Конечно, все это—лишь суррогаты реального местного самоуправления, но все же они позволяют населению получить самые необходимые услуги непосредственно по месту проживания без необходимости посещения центра того или иного округа.
Соответственно, право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления теперь ограничивается некими «общими принципами», смысл которых, однако, конкретно не излагается. Все сказанное нельзя трактовать иначе как трансформацию основных идей Федерального закона № 131-ФЗ и результатов основанной на нем муниципальной реформы. Эта реформа, хотя и формально и в итоге не очень удачно, но все же ориентировалась на намерение приблизить местное самоуправление к населению [комментарий 3]. Теперь же институт российского местного самоуправления формально сохраняется, но на деле некоторым образом «отодвигается» от населения.
Новации и механизмы их реализации
В рассматриваемом законопроекте важна не только содержательная сторона предполагаемых новаций, но и тот институционально-правовой механизм, на основе которого эти новации должны практически реализовываться. Это прежде всего такие вопросы, как уровень федерализации нового этапа муниципальной реформы, а также степень участия населения, то есть учета его мнения при осуществлении намечаемых преобразований. По нашему мнению, эти институциональные предпосылки определяют собой важнейшие условия, при которых обновленный институт местного самоуправления на деле был бы способен внести
достойный вклад в достижение экономических, социальных и иных национальных приоритетов Российской Федерации.
Названная выше федерализация определяется прежде всего тем, насколько адекватными выглядят полномочия Федерации и ее субъектов по вопросам регулирования деятельности местного самоуправления. Сопоставление текстов Федерального закона № 172-ФЗ (статьи 5 и 6) и законопроекта (статьи 5 и 6) показывает, что законопроект в полной мере сохраняет тренд унитарного регулирования этой сферы функционирования публичной власти в стране. То, что в законопроекте закрепляется как полномочия субъектов Российской Федерации, сформулировано очень кратко и неконкретно, в основном через отсылки к иным законодательным актам. Например, отмечается, что правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации осуществляется этими субъектами в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом (в каких случаях и в каком порядке?). Что здесь имеется в виду, определить достаточно сложно. По сути, это указание не на конкретное полномочие как таковое, а только на то, что такое полномочие в принципе может существовать. Вместе с тем обращает на себя внимание статья 33 законопроекта, которая допускает передачу органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, осуществляемых субъектами Российской Федерации на территории соответствующих муниципальных образований.
Однако хорошо заметно, что именно в организации системы субрегионального управления и местного самоуправления у субъектов Российской Федерации просто полностью связаны руки. Действующая ныне достаточно разнообразная система институтов местного самоуправления, которая сложилась в итоге корректировок и дополнений к Федеральному закону № 131-Ф3, все-таки оставляла некий простор для ее адаптации к условиям тех или иных регионов. Теперь, когда эта система институтов местного самоуправления сведена к минимуму, такая возможность полностью исчезает. Субъект Российской Федерации не может самостоятельно решить даже такой, в общем, не очень значимый на общегосударственном уровне вопрос, как нужен ли для условий данного региона поселенческий уровень муниципалитетов или нет. Здесь довольно сложно говорить о реальном учете в законопроекте специфики государства федеративного типа, да еще со столь разнообразными условиями в его отдельных субъектах.
Установка законопроекта в направлении ликвидации поселенческих муниципалитетов и внутригородских муниципальных образований (в «нефедеральных» городах), по сути, будет означать существенное усиление средней демографической нагрузки на одно муниципальное образование. Теперь это будут уже десятки, а во многих случаях — и сотни тысяч человек. Между тем законопроект утверждает, что местное самоуправление осуществляется гражданами не только через органы местного самоуправления, но и непосредственно через формы прямого волеизъявления.
В качестве возможностей прямого народного волеизъявления (непосредственного осуществления населением местного самоуправления) законопроект
указывает на такие формы, как местный референдум; муниципальные выборы; сход граждан; территориальное общественное самоуправление. К формам участия населения в осуществлении местного самоуправления также относятся: опрос; публичные слушания; общественные обсуждения; собрание граждан; инициативные проекты. С точки зрения правовой сущности этих форм народного волеизъявления и правомочности принимаемых ими решений, здесь видна явная неоднородность. Такие формы, как местный референдум, муниципальные выборы, публичные слушания, сходы и собрания граждан, могут принимать значимые для муниципалитета решения. Напротив, территориальное общественное самоуправление, инициативные проекты, опросы — это лишь выражение некоей местной самодеятельности, вид организационного и консультативного содействий местной администрации. Значимого самоуправленческого эффекта здесь не просматривается.
Без особой аргументации ясно, что ликвидация поселенческого звена местного самоуправления не способствует реализации многих «форм прямого волеизъявления» населения (например, сходы и собрания граждан), а часто делает их практически неосуществимыми. Собственно, в этом было и есть коренное преимущество поселенческого звена муниципалитетов, что оно в наибольшей мере оставляло «поле» для прямых форм народовластия, так как технически допускало возможности прямого контакта населения с избранными им органами местного самоуправления, а не их субститутами на местах. Именно здесь реализуется такая идея, как «демократия малых пространств», о которой писал еще А. И. Солженицын [2]. Другое дело, что по многим причинам и после принятия Федерального закона № 131-ФЗ эти возможности использовались далеко не в полной мере.
Надо сказать, что законопроект активно оперирует институтом местного референдума, в частности, при решении различных вопросов реорганизации муниципальных и городских округов. Однако особо важное значение имеет то, как законопроект реализует идею «волеизъявления населения» при осуществлении процедур, связанных с ликвидацией поселенческого звена местного самоуправления. Например, законопроект устанавливает, что при наличии согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений и муниципального района, осуществляется объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с образованием муниципального округа в границах территории муниципального района. Муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились, упраздняется, как и сами поселенческие муниципалитеты.
Характерно, что при решении этого ключевого для ситуации с местным самоуправлением на той и иной территории вопроса законопроект отказывается от опоры на прямое волеизъявление населения, заменяя его проблемной формулой «согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений и муниципального района». Почему в данном случае население не может выразить свое мнение по этому важнейшему вопросу непосредственно, например, через местный референдум?
Возникают и иные вопросы. Например, что делать, если, скажем, из 10 поселений некоего муниципального района 2 представительных органа все-таки откажутся от ликвидации «своего» поселенческого муниципалитета? Может сложиться впечатление, что авторы законопроекта просто надеются на стопроцентное одобрение своей инициативы на местах. Однако в действительности выход уже обозначен. Закон предполагает достаточно длительный период для его осуществления (до 1 января 2028 года). В течение этого периода «новые выборы главы, депутатов представительного органа поселений, муниципальных районов не назначаются и не проводятся». Это значит, что даже при отрицательной реакции населения или представительного органа на идею ликвидации поселенческого муниципалитета такой муниципалитет все равно обречен «умереть естественной смертью» из-за невозможности провести соответствующие муниципальные выборы. Если это так, то возникает вопрос: зачем тогда все сложности «с учетом мнения населения»?
Заключение
Сам по себе анализ того или иного законопроекта в жанре журнальной статьи — дело весьма проблематичное. В процессе редакционно-издательского цикла по статье сам законопроект могут принять, изменить, отложить или вообще снять с рассмотрения. Однако в данном случае ситуация несколько иная. Рассматриваемый законопроект, независимо от его дальнейшей судьбы, сохраняет свое значение как вполне утвердившаяся и широко распространенная позиция относительно того, в каком направлении должно идти реформирование институционально-правовых основ российского местного самоуправления. Эта позиция должна получить свою аргументированную научно-экспертную оценку.
Сейчас же можно прийти к выводу, что законопроект не решает жизненно важных проблем российского местного самоуправления. В частности, законопроект констатирует: «разграничение полномочий между уровнями публичной власти обеспечивается соответствующими финансовыми и материальными ресурсами». Это заклинание, без видимых перемен к лучшему, мы слышим уже не один десяток лет. Но в целом к законопроекту нельзя предъявить существенные претензии относительно укрепления экономических (финансовых) основ муниципального управления, так как этот круг вопросов регулируется нормами налогового и бюджетного законодательства [комментарий 4].
А вот трактовка в законопроекте ключевых институционально-правовых основ российского местного самоуправления вызывает значительные сомнения. Налицо продолжение тренда «дефедерализации» регулирования местного самоуправления. По сути, не видно и явного акцента на укреплении природы местного самоуправления как института гражданского общества. Законопроект определяет местное самоуправление как «форму самоорганизации граждан». Но что это за «самоорганизация»? Каковы ее процедуры и возможные результаты? Можно ли, например, считать муниципальный округ с населением в несколько тысяч человек формой (результатом) такой «самоорганизации»?
Особую озабоченность вызывает и то, что ключевая для идеи местного само-
управления формула относительно того, что «местное самоуправление осуществляется гражданами непосредственно через формы прямого волеизъявления», так и не получает четкой и ясной конкретизации. Обязательный характер придается только таким формам «прямого волеизъявления», как местный референдум и местные выборы. Остальные формы такого «прямого волеизъявления» просто декларируются, и даже не фиксируются наиболее целесообразные случаи (ситуации) их использования в практике местного самоуправления.
Законопроект устанавливает различные виды полномочий в отношении местного самоуправления. Но возникает вопрос: а где обобщенно выраженные полномочия самого населения по отношению к формированию и деятельности институтов местного самоуправления? Законопроект определяет суть местного самоуправления как форму самостоятельного решения вопросов обеспечения жизнедеятельности населения в пределах полномочий, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Собственно говоря, эта формула в основном существовала и ранее. Но в ней хорошо заметно то, что она обозначает только внешние рамки того круга вопросов, которые попадают в сферу фактически допустимой «самоорганизации граждан» и «самостоятельного решения вопросов обеспечения жизнедеятельности населения». Необходимость такого ограничения объективна. Но все же конкретные случаи и процедуры «самоорганизации граждан» и «самостоятельного решения» населением того или иного круга вопросов социально-экономического развития территорий нуждаются в конкретизации, четком и ясном отражении в нормах рассматриваемого законопроекта.
Комментарии
1. Формально, в соответствии с законопроектом ликвидируются не только поселенческие муниципалитеты и муниципальные районы как двухуровневые муниципальные образования, но также и еще один вид муниципальных образований — внутригородские муниципалитеты в «нефедеральных» городах. Согласно начальной версии Федерального закона № 131-ФЗ, этот вид муниципальных образований был ликвидирован. В 2017 году эти муниципалитеты были «восстановлены в правах», хотя сколько-нибудь широкого распространения они так и не получили, а теперь опять упраздняются.
2. Все различия сводятся к тому, что городской округ обязательно включает в себя несколько городов и (или) иных городских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых проживает не менее двух третей населения городского округа. Если муниципальная территория этим условиям не удовлетворяет, то это уже муниципальный округ. Третьего, как говорится, не дано. Рассматриваемый законопроект, в отличие от Федерального закона № 131-ФЗ, не расписывает полномочия по вопросам местного значения в разрезе отдельных видов муниципальных образований, а наделяет ими в одинаковой степени (статья 32 «Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения»). Исходя из этого, можно сделать вывод, что в контексте полномочий по
вопросам местного значения между двумя видами округов никаких различий нет.
3. На деле ситуация складывалась противоречиво: нормы Федерального закона № 131-ФЗ в одних случаях явно приближали местное самоуправление к населению (создание тысяч поселенческих муниципалитетов), в других, столь же явно отдаляли его (ликвидация внутригородских муниципалитетов во всех крупных городах, кроме «федеральных»).
4. В законопроекте (статьи 16 и 32) говорится, что в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Это явная неточность. Действительно, в прежней редакции Конституции Российской Федерации было записано о праве органов местного самоуправления «устанавливать местные налоги и сборы». Поскольку это положение (во всяком случае, в отношении налогов) уже не соответствовало реалиям налоговой системы страны, в ходе конституционных преобразований 2020 года здесь было сделано важное уточнение. Теперь в Конституции Российской Федерации (пункт 1 статьи 132) говорится о том, что органы местного самоуправления «вводят местные налоги и сборы», а установление всех налогов остается прерогативой федерального законодателя.
Литература
1. Белкина Е. Н., Сибиркина В. С., Гончарова Д. А., Саранцева Д. Е, Глазков Г. А. Стратегическое планирование социально-экономического развития региона и его муниципалитетов // Экономика и предпринимательство. 2021. № 7 (132). С. 456-460.
2. Букалова С. В., Меркулова К. Г. «Демократия малых пространств»: эволюция института местного самоуправления в России в контексте идей А. И. Солженицына // Власть. 2020. Т. 28. № 4. С. 73-79.
3. Быков В. А., Великанова В. Е. Зарубежный опыт самоуправления регионов и муниципалитетов в сфере финансов в странах с федеративной формой государственного устройства. В сб.: Экономика и управление: теория и практика. М.: Изд-во «Канцлер». 2019. С. 203-212.
4. Бухвальд Е. М. Какое самоуправление нужно современной России? // Вопросы теоретической экономики. 2021. № 3 (12). С. 95-105.
5. Ворошилов Н. В. Реформа местного самоуправления: тенденции и перспективы // Бюджет. 2020. № 12 (216). С. 94-96.
6. Докунова М. Н. Муниципальная реформа: современные проблемы оптимизации местной власти. В сб.: Общество. Государство. Личность: проблемы взаимодействия в современных условиях. Петрозаводск: «Новая наука». 2021. С. 124-129.
7. Жиляев А. В., Быкова А. Г. Будущее местного самоуправления в Российской Федерации: возвращение к советской системе построения власти в новой оболочке? // Научный вестник Омской академии МВД России. 2021. Т. 27. № 2 (81). С. 151-155.
8. Задорина М. А. Муниципальные образования и их виды в свете конституционной реформы территориальной организации местного самоуправления // Юридические исследования. 2021. № 10. С. 87—101.
9. Законопроект № 40361—8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». URL: https://sozd.duma.gov.ru/ (дата обращения: 27 января 2022 года).
10. Иваненко И. Н. Институты местного самоуправления в России: реформирование и результаты // Общество: социология, психология, педагогика. 2020. № 3 (71). С. 43-49.
11. Крошечкин П. В., СеньчевЕ. В. Межбюджетные отношения региона и муниципалитетов // Бюджет. 2019. № 7 (199). С. 16-20.
12. Малиновская О. В., Скобелева И. П., Бровкина А. В. Функции государственных и муниципальных финансов и модернизация их инструментов в современных условиях // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2018. Т. 11. № 1 (343). С. 77-86.
13. Пешин Н. Л. Конституционная реформа местного самоуправления: новая (старая) модель соотношения государственной и муниципальной формы публичной власти // Конституционное и муниципальное право.
2020. № 6. С. 10-15.
14. Пузанов А. С., Попов Р. А. Муниципалитеты и национальные проекты: проблемы реализации // Бюджет.2021. № 9 (225). С. 40-43.
15. Саблин Д. А. Проблемы финансирования местного самоуправления // Вопросы российского и международного права. 2021. Т. 11. № 2-1. С. 226-232.
16. Степанов М. М. Местное самоуправление в контексте ко нституцион-ной реформы 2020 года // Актуальные проблемы российского права.
2021. Т. 16. № 5 (126). С. 35-41.
17. Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 года № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_24661/ (дата обращения 27 января 2022 года).
18. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения: 27 января 2021 года).
19. Цуциев М. А. Как укрепить местные бюджеты? // Бюджет. 2021. № 10 (226). С. 6-11.
20. ЩепачевВ. А. Конституция Российской Федерации 2020 г.: местное самоуправление в единой системе публичной власти // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 12. С. 30-36.
References
1. Belkina E. N., Sibirkina V. S., Goncharova D. A., Saranceva D. E., Glaz-
kov G. A. Strategic planning of socio-economic development of the region and its municipalities. Ekonomika ipredprinimatel'stvo [Economy and entre-preneurship], 2021, no.7 (132), pp. 456-460 (in Russian).
2. Bukalova S. V., Merkulova K. G. The "Democracy of small spaces": the evolution of the institute of local self-government in Russia in the context of the ideas of A. I. Solzhenitsyn. Vlast' [The Power], 2020, vol. 28, no. 4, pp. 73-79 (in Russian).
3. Bykov V. A., Velikanova V. E. Zarubezhnyi opyt samoupravleniya regionov i municipalitetov v sfere finansov v stranah s federativnoy formoy gosudarst-vennogo ustroystva [Foreign experience of self-government of regions and municipalities in the sphere of finance in countries with a federal form of state structure], in coll.: Ekonomika i upravlenie: teoriya i praktika [Econome and management: theory and practice], Moscow: Kancler, 2019, pp. 203-212 (in Russian).
4. Buhval'd E. M. What kind of self-government does modern Russia need? Vo-prosy teoreticheskoy ekonomiki [The Issues of theoretical economics], 2021, no. 3 (12), pp. 95-105 (in Russian).
5. Voroshilov N. V. The Reform of local self-government: trends and prospects. Byudzhet [The Budget], 2020, no. 12(216), pp. 94-96 (in Russian).
6. Dokunova M. N. Municipal'naya reforma: sovremennye problemy optimizacii mestnoy vlasti [Municipal reform: modern problems of optimization of local government], in coll.: Obshchestvo. Gosudarstvo. Lichnost': problemy vzaimodejstviya v sovremennyh usloviyah [Society. State. Personality: problems of interaction in modern conditions], Petrozavodsk: Novayanauka, 2021, pp.124-129 (in Russian).
7. Zhilyaev A. V., Bykova A. G. The future of local self-government in the Russian Federation: a return to the Soviet system of building power in a new environment? Nauchnyi vestnik Omskoy akademii MVD Rossii [Scientific Bulletin of the Omsk Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia], 2021, vol. 27, no. 2(81), pp. 151-155 (in Russian).
8. Zadorina M. A. Municipal formations and their types in the light of the constitutional reform of the territorial organization of local self-government. Yuridicheskieissledovaniya [Legal studies], 2021, no.10, pp. 87-101 (in Russian).
9. Zakonoproekt No. 40361-8 "Ob obshchih principah organizacii mestnogo samo-upravleniya v edinoy sisteme publichnoy vlasti" [Draft Law No. 403618 "On the general principles of the organization of local self-government in a unified system of public authority"]. Available at: https://sozd.duma.gov.ru/ (accessed: 27 January, 2022) (in Russian).
10. Ivanenko I. N. Institutions of local self-government in Russia: reformation and results. Obshchestvo: sociologiya, psihologiya, pedagogika [Society: sociology, psychology, pedagogy], 2020, no. 3 (71), pp. 43-49 (in Russian).
11. Kroshechkin P. V., Sen'chev E. V. Inter-budgetary relations of the region and municipalities. Byudzhet [The Budget], 2019, no. 7 (199), pp. 16-20 (in Rus-
sian).
12. Malinovskaya O. V., Skobeleva I. P., Brovkina A. V. The Functions of state and municipal finance and modernization of their instruments in modern conditions. Finansovaya analitika: problemy i resheniya [Financial analytics: problems and solutions], 2018, vol. 11, no.1 (343). pp. 77-86 (in Russian).
13. Peshin N. L. Constitutional reform of local self-government: a new (old) model of the correlation of state and municipal forms of pub-personal power. Kon-stitucionnoe i municipal'noe pravo [Constitutional and municipal law], 2020, no. 6, pp. 10-15 (in Russian).
14. Puzanov A. S., Popov R. A. Municipalities and national projects: implementation problems. Byudzhet [The Budget], 2021, no. 9 (225), pp.40-43 (in Russian).
15. Sablin D. A. The Problems of financing local self-government. Voprosy rossi-yskogo imezhdunarodnogoprava [The issues of Russian and international law], 2021, vol.11, no. 2-1, pp. 226-232 (in Russian).
16. Stepanov M. M. Local self-government in the context of the constitutional reform of 2020. Aktual'nyeproblemy rossiyskogoprava [Actual problems of Russian law], 2021, vol. 16, no. 5 (126), pp. 35-41 (in Russian).
17. Ukaz Prezidenta RF ot 15 oktyabrya 1999 goda No. 1370 "Ob utverzhdenii Osnovnyh polozheniy gosudarstvennoH politiki v oblasti razvitiya mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federacii" [The Decree of the President of the Russian Federation dated October, the 15th, 1999, No. 1370 "On the approval of the main provisions of the state policy in the sphere of local self-government development in the Russian Federation"]. Available at: http://www.consul-tant.ru/document/cons_doc_LAW_24661/ (accessed: 27 January, 2022) (in Russian).
18. Federal'nyi zakon ot 6 oktaybrya 2003 No. 131-FZ "Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federacii" [Federal law dated the 6th of October, 2003 No. 131-FZ "On the general principles of local self-government organization in the Russian Federation"]. Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (accessed: 27 January, 2022) (in Russian).
19. Cuciev M. A. How to strengthen local budgets? Byudzhet [The Budget], 2021, no.10 (226), pp. 6-11 (in Russian).
20. Schepachev V. A. Konstituciya Rossiyskoy Federacii 2020 goda: mestnoe sa-mo-upravlenie v edinoy sisteme publichnoy vlasti [The Constitution of the Russian Federation 2020: local self-governance in the unified system of public power]. Konstitucionnoe i municipal'noe pravo [Constitutional and municipal law], 2021, no.12, pp. 30-36 (in Russian).
