CC BY
475
ПРАВО И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
УДК 342.8(47) В.Н. АНДРИЯНОВ
ББК 67.400.8(2Рос) зав. кафедрой конституционного и административного права
Байкальского государственного университета экономики и права, кандидат юридических наук, доцент, г. Иркутск e-mail: andriyanov-vn@rambler.ru
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Излагаются современные проблемы избирательного законодательства России: существующие законодательные пробелы и несовершенство процесса регулирования избирательных процедур и правил. Как следствие, отмечается возможность влияния данных недостатков в избирательном законодательстве на конечные результаты выборов.
Ключевые слова: Всеобщая декларация прав человека, международные избирательные стандарты, избирательное законодательство, выборы, пробелы, несовершенство законов, модернизация.
V.N. ANDRIYANOV
Chair of Constitutional and Administrative Law Department of Baikal National University of Economics and Law, PhD in Law, associate professor, Irkutsk e-mail: andriyanov-vn@rambler.ru
TOPICAL ISSUES OF ELECTORAL LEGISLATION
The author presents some current problems of electoral legislation of Russia: the existing legislative gaps and inadequate regulation of electoral procedures and rules. As a consequence, an ability to influence final returns of elections is noted.
Keywords: Universal Declaration of Human Rights, international election standards, electoral legislation, election, gaps, inadequate laws, modernization.
Провозглашенные и зафиксированные в общепризнанных международных документах, к которым в первую очередь относятся Всеобщая декларация прав человека и Международный пакт о гражданских и политических правах, международные избирательные стандарты и универсальные принципы избирательного права, в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, подлежат гарантированной защите и исполнению [1]. В числе важнейших — право каждого избирать и быть избранным. Действующее российское законодательство закрепляет меры юридической ответственности за нарушение избирательных прав участников выборов. Однако проводимые исследования свиде-
тельствует об увеличении из года в год числа фактов нарушения избирательного законодательства. Как отмечает член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Е.И. Колюшин, «избирательные кампании всех уровней показывают о падении доверия к институту выборов со стороны граждан, усиливаются тенденции непризнания общественностью адекватности их официальных результатов волеизъявлению избирателей» [2, с. 68]. По его мнению, необходима модернизация избирательного и смежного с ним законодательства, которая должна заключаться в том, чтобы избирательные процедуры, круг документов, правила их оформления, а точнее, способы
защиты избирательных прав не противоречили смыслу конституционного права гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления на всех стадиях проведения выборов [2, с. 69]. Можно, конечно, заподозрить автора в попытке следования модной в настоящее время теме всеобщей модернизации, если бы не упрямые факты системных нарушений избирательного законодательства, демонстрируемые в ходе периодически проводимых выборов, прежде всего на региональном уровне.
Практика региональных и, в первую очередь, муниципальных выборов в России, проводившихся в октябре 2009 г. и в марте 2010 г., выявила серьезные пробелы в российском избирательном законодательстве, которыми не преминули воспользоваться предприимчивые «жулики» от политики. О фактах грубого нарушения выборного законодательства много писалось в федеральных и региональных СМИ. Как общий утверждался вывод о том, что «выборы октября 2009 г. ознаменовались фантастическими по масштабам скандалами в Москве, Тульской области и Республике Марий-Эл, из-за которых оппозиция покинула Государственную думу...» [8]. Допущенные в ходе выборов нарушения стали предметом бурного обсуждения руководителей парламентских партий на встрече с президентом страны.
Как показывает анализ, нарушителями зачастую использовались недостатки в избирательном законодательстве. Некоторые из таких нарушений отмечены в докладе уполномоченного по правам человека в Российской Федерации В.П. Лукина за 2009 г. В частности, указывается на отсутствие законодательного регулирования порядка замены не явившихся на избирательные участки «заболевших» в полном составе или в большинстве членов участковых избирательных комиссий либо сославшихся на угрозы в свой адрес, что привело к срыву голосования в некоторых регионах [5]. Важнейшей проблемой в обеспечении конституционных гарантий избирать и быть избранными стало то обстоятельство, что многие сообщения о нарушениях избирательных прав граждан, объективно говоря, не поддаются проверке. В подобных ситуациях приходится полагаться только на здравый смысл проверяющих.
В докладе уполномоченного по правам человека в Российской Федерации приводится весьма характерный пример, когда к участию в выборах в худшем для решения воспитательных задач виде — организованный вывоз в другой город для голосования, а фактически в целях манипулирования результатами выборов, привлекались студенты вузов. Однако проведенной на самом высоком уровне органами прокуратуры проверкой нарушений закона обнаружено не было [там же]. Подобный пример «организованного голосования» студентов приводится и в СМИ Иркутской области [7].
В связи с этим необходимо отметить инициативу президента Российской Федерации, потребовавшего в своем Послании Федеральному собранию Российской Федерации навести порядок с досрочным голосованием на местных выборах [4]. Законодатели, правда с некоторым запозданием, среагировали на критику президента: принятый федеральный закон Российской Федерации от 31 мая 2010 г. № 112-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с изменением порядка досрочного голосования на выборах в органы местного самоуправления» установил, что на выборах в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, на референдуме Российской Федерации досрочное голосование должно проводиться только в исключительных случаях, связанных с невозможностью проведения голосования в установленный день ввиду отдаленности и труднодоступности места проживания избирателей [6]. По иным основаниям теперь досрочное голосование не проводится. Столь же неоднозначна и практика голосования по открепительным удостоверениям. В нынешнем виде эта процедура вызывает немало нареканий по причине непрозрачности для общественного контроля.
В Послании Федеральному собранию Российской Федерации президент предложил также отказаться от сбора подписей как механизма допуска политической партии к выборам [4]. Это предложение, безусловно, отвечает объективным интересам общества:
достаточно вспомнить, как часто процедура проверки подписей использовалось для снятия «с дистанции» неугодных кандидатов. Проблема, однако, в том, что ранее было реализовано еще одно предложение президента Российской Федерации — об отмене денежного залога на выборах всех уровней [3]. В совокупности эти два предложения могут лишить граждан возможности воспользоваться своим правом избираться, минуя списки представленных в Федеральном собрании партий. Поэтому представляется обоснованным высказанное В.П. Лукиным предложение о целесообразности возвращения к практике разумного денежного залога [5]. В числе других предложений по уточнению и изменению избирательного законодательства можно выделить следующие (часть из них в том или ином виде высказывались в юридической литературе):
1. Поскольку предложение президента России об отказе от сбора подписей как механизма допуска к выборам до настоящего времени не реализовано, то следует резко сократить перечень представляемых для регистрации документов, существенно уменьшить число подписей, необходимых для регистрации кандидатов, списков кандидатов. Отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов должен рассматриваться как мера наказания за неоднократные нарушения избирательного законодательства, применяемая при невозможности или нежелании устранения этих нарушений вплоть до дня решения вопроса о регистрации на заседании избирательной комиссии.
При решении же вопроса об отмене регистрации кандидата «по вновь открывшимся обстоятельствам», трактующимся по действующему законодательству только как обстоятельства, которые не были и не могли быть известны избирательной комиссии, зарегистрировавшей кандидата, вполне адекватным можно признать предложение о возможности снять с предвыборной гонки зарегистрированного кандидата только в том случае, если его вина в «сокрытии данных обстоятельств» установлена судом [9].
2. Прошедшие в последнее время избирательные кампании показали неэффективность норм избирательного законодательства, которые запрещают использовать преимущества должностного или служебного
положения в агитационной кампании. Действующее законодательство позволяет СМИ под видом информирования о профессиональной деятельности кандидата оказывать очень сильное влияние на формирование волеизъявления избирателей. Выступления кандидатов, занимающих высокие должности в системе исполнительной власти, широко освещались в СМИ и квалифицировались не как агитационные, а как элементы обычной работы руководителей, не имеющие отношения к выборам. При этом создавался весьма позитивный образ руководителя. Представляется разумным в течение всего агитационного периода любую информацию в СМИ о зарегистрированном кандидате, зарегистрированном списке кандидатов политической партии считать предвыборной агитацией, закрепив равные по всем параметрам условия опубликования таких материалов.
В связи с изложенным считаем, что следует восстановить действовавшее в избирательном законодательстве до 2005 г. применительно в должностям категории «А» правило, когда лицо, занимающее государственную должность в РФ (кроме президента РФ, депутатов Государственной думы), субъекте РФ (кроме региональных депутатов) или выборную муниципальную должность (кроме местных депутатов), после регистрации в качестве кандидата на выборную должность должно уходить в отпуск за свой счет на период до дня голосования включительно.
3. Исходя из демократических традиций, сопровождающих избирательные процедуры, полагаем правильным законодательное закрепление обязательного участия представителей политических партий в совместных агитационных мероприятиях, проводимых на телевидении и радио, — дебатах. Дебаты — наиболее эффективная форма донесения до избирателя положений предвыборных программ, позволяющая при этом избирателю сравнить основные их положения. Отказ от участия в таких мероприятиях должен повлечь уменьшение бесплатного эфирного времени для данного участника выборов, а неоднократное уклонение от дебатов — отмену регистрации списка кандидатов.
4. Избирательные кампании 2009-2010 гг. показали массированное давление на избирателей со стороны государственных орга-
нов и должностных лиц, негосударственных организаций, в том числе путем проведения конкурсов и лотерей, использования воздействия работодателей с целью повышения явки избирателей. Повышение явки избирателей посредством нарушения принципа добровольности участия в выборах может привести к успеху в отдельных случаях, но стратегически работает против института выборов, подрывает доверие к нему. Следует прислушаться к мнению Е.И. Колюшина о целесообразности законодательно запретить:
- какие бы то ни было переносы рабочих дней, изменения графиков работы, проведение совещаний по месту работы граждан в день голосования;
- информирование избирателей о выборах на рабочих местах, в зданиях высших и средних специальных учебных заведений, лечебных учреждений и учреждений социального обслуживания;
- должностным лицам государственных и негосударственных организаций, предприятий и учреждений, избирательным комиссиям и их членам давать прогнозы явки избирателей, задавать подчиненным параметры такой явки, принимать любые другие меры, направленные на понуждение избирателей к участию в голосовании;
- оценивать работу избирательных комиссий, государственных и муниципальных органов, должностных лиц и организаций с использованием показателя уровня явки избирателей на выборы [2].
5. Необходимо обратить внимание на такой существенный пробел в избирательном законодательстве, как ответственность членов избирательной комиссии за предоставление ненадлежаще оформленной копии протокола. В настоящее время копии протоколов участковых избирательных комиссий обязаны изготовлять и выдавать сами комиссии. Если же копия протокола оформлена ненадлежащим образом или зафиксированные в ней данные не соответствуют данным юридически значимого протокола участковой избирательной комиссии, то составители копии на практике не несут никакой ответственности. Административная ответственность председателя и других членов комиссии за выдачу такой копии протокола предусмотрена в ст. 5.6 КоАП РФ. Однако загруженные работой по
обеспечению охраны правопорядка и безопасности на избирательных участках в день голосования работники милиции фактически не составляют протоколов об административных правонарушениях.
Учитывая важное значение наблюдения за ходом и подведением итогов голосования как одной из гарантий свободных выборов, целесообразно поручить прокурорам возбуждение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.6 КоАП РФ.
6. Еще одной болезненной для участников выборов законодательной проблеме хотелось уделить особое внимание. Практика последних лет свидетельствует о неудовлетворительной, а порой и политически ангажированной работе территориальных и участковых избирательных комиссий. Исходя из наметившейся практики замещения руководящего звена комиссий прямыми выдвиженцами либо членами доминирующей партии, можно утверждать, что никакие, даже самые совершенные правила проведения голосования и подсчета голосов не станут панацеей от злоупотреблений, если исполнение этих правил будут контролировать полностью зависимые от отдельной партии, местных органов власти люди. В таких условиях интересным представляется мнение уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, который предлагает всерьез подумать о формировании участковых избирательных комиссий в соответствии с процедурой, применяемой при отборе присяжных заседателей [5].
Изложенное свидетельствует, что в настоящее время назрели такие изменения избирательного законодательства, которые позволили бы участникам выборов твердо усвоить, что только уважение к избирателю, его правам и интересам, знание путей решения накопившихся проблем, соблюдение духа и буквы закона дают возможность победить на выборах. Любые попытки использовать недостатки, пробелы в законодательстве обречены на провал. Череда проигрышей выдвиженцев партии «Единая Россия» в Иркутской области в избирательной кампании 2009 -2010 гг. заставила руководителей ее регионального отделения признать: «Проигрыш Иркутского регионального отделения на выборах — это не
просто ошибка в кандидатуре выдвинутого кандидата. Неудовлетворенность избирателей прежде всего связана с качеством решения насущных проблем людей: обеспечение стабильной работой, здоровой эко-
логией, медицинскими и образовательными услугами. Избиратели... проголосовали против накопившихся нерешенных проблем, против ухудшения уровня жизни и неясности собственных перспектив» [10].
Список использованной литературы
1. Андриянов В.Н. Международные избирательные стандарты и российское уголовное законодательство // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 8.
2. Колюшин Е.И. Концепция модернизации избирательного и связанного с ним законодательства // Вестник Московского университета. Сер. 11, Право. 2010. № 1.
3. Российская газета. 2009. 23 янв.
4. Российская газета. 2009. 13 нояб.
5. Российская газета. 2010. 28 мая.
6. Российская газета. 2010. 4 июня.
7. Самойлов Б. И юный октябрь впереди... // Байкальские вести. 2010. 31 мая—2 июня.
8. Самойлов Б. Шкура подбитого медведя // Байкальские вести. 2010. 21—23 июня.
9. Шкель Т. Барьер для победителей // Российская газета. 2010. 23 июня.
10. URL: http://www.fedpress.ru/federal/polit/ig185246.html.
Bibliography (transliterated)
1. Andriyanov V.N. Mezhdunarodnye izbiratel'nye standarty i rossiiskoe ugolovnoe zakonodatel'stvo // Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2004. № 8.
2. Kolyushin E.I. Kontseptsiya modernizatsii izbiratel'nogo i svyazannogo s nim zakonodatel'stva // Vestnik Moskovskogo universiteta. Ser. 11, Pravo. 2010. № 1.
3. Rossiiskaya gazeta. 2009. 23 yanv.
4. Rossiiskaya gazeta. 2009. 13 noyab.
5. Rossiiskaya gazeta. 2010. 28 maya.
6. Rossiiskaya gazeta. 2010. 4 iyunya.
7. Samoilov B. I yunyi oktyabr' vperedi... // Baikal'skie vesti. 2010. 31 maya—2 iyunya.
8. Samoilov B. Shkura podbitogo medvedya // Baikal'skie vesti. 2010. 21—23 iyunya.
9. Shkel' T. Bar'er dlya pobeditelei // Rossiiskaya gazeta. 2010. 23 iyunya.
10. URL: http://www.fedpress.ru/federal/polit/ig185246.html.
