CC BY
132ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
УДК 34.347.56 Е. Г. Чернова
ГУ МВД России по Кемеровской области
Актуальные проблемы гражданско-правовой ответственности сотрудников органов внутренних дел
АННОТАЦИЯ. Введение. Споры, связанные с обязательствами, возникающими из причинения вреда сотрудниками органов внутренних дел, занимают значительное место среди споров, рассматриваемых судами, и наносят недопустимо высокий материальный ущерб и репутационный вред системе МВД России. Особенностью гражданско-правовой ответственности сотрудников органов внутренних дел при выполнении ими служебных обязанностей является тот факт, что в силу ст. 1071 ГК РФ вред возмещается не причинившими его сотрудниками, а казной Российской Федерации в лице Министерства внутренних дел Российской Федерации по ст. 1069 ГК РФ, Министерства финансов Российской Федерации по ст. 1070 ГК РФ. Это обусловлено наличием специального правового статуса сотрудника органов внутренних дел как представителя государственной власти при выполнении конституционно значимых функций по обеспечению правопорядка и общественной безопасности, поэтому ответственность за его незаконные действия(бездействие)несет само государство.
Возможность привлечения к ответственности должностных лиц, непосредственными действиями (бездействием) которых причинен вред гражданам и организациям, является важнейшим средством защиты имущественных интересов Российской Федерации и способствует укреплению законности и правопорядка в обществе. Вместе с тем отмечается неоднозначность складывающейся практики разрешения судами споров о привлечении сотрудников органов внутренних дел к регрессной ответственности за возмещенный Российской Федерацией вред, причиненный их противоправными действиями.
Цели. Проанализировать условия наступления деликтной ответственности сотрудников органов внутренних дел, в том числе особенности усеченного состава, предусмотренного ст. 1070 ГК РФ. Выявить особенности судебной практики о взыскании с виновных сотрудников органов внутренних дел возмещенного Российской Федерацией ущерба в порядке регресса.
Методология. В процессе исследования были применены общенаучные и специальные социологические методы исследования: описание, индукция, дедукция, сравнительный и статистический анализ. Базой исследования являются научные работы отечественных исследователей, статистические данные и судебная практика.
Выводы и значимость. Доказано отсутствие единства в подходах судов при оценке оснований и условий привлечения сотрудников к регрессной ответственности за возмещенный Российской Федерацией вред, причиненный их противоправными действиями (бездействием) при выполнении им служебных обязанностей.
Рассмотрение судебной практики по данной категории гражданских дел показало наличие следующих проблемных вопросов:
применение судами к правоотношениям регрессной ответственности норм трудового законодательства о материальной ответственности;
непринятие служебной проверки в отношении сотрудника органов внутренних дел в качестве надлежащего доказательства противоправности его действий (бездействия) и вины;
отказ в привлечении к регрессной ответственности за вред, причиненный незаконными действиями сотрудника органов дознания, предварительного следствия, ввиду неустановления вины, несмотря на усеченный состав данного правоотношения (безвиновную ответственность).
Практическая значимость исследования определяется возможностью его использования при представлении интересов Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации в суде, необходимостью формирования единой правовой позиции, а также правоприменительной практики по соответствующей категории исков.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: гражданско-правовая ответственность, деликтная ответственность, регрессная ответственность, конституционная ответственность, государство, сотрудник органов внутренних дел, противоправное действие (бездействие), вина.
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ: Чернова Е. Г. Актуальные проблемы гражданско-правовой ответственности сотрудников органов внутренних дел // Научный портал МВД России. 2020. № 2 (50). С. 122-132.
E. G. Chernova
Main Department of the Ministry of the Internal Affairs for Kemerovo region
Actual problems civil liability employees of Internal Affairs bodies
ABSTRACT. Introduction. Disputes related to obligations arising from harm caused by employees of internal affairs bodies occupy a significant place among disputes considered by courts and cause unacceptably high material damage and reputational damage to the system of the Ministry of Internal Affairs of Russia. A feature of the civil liability of employees of internal affairs bodies in the performance of their official duties is the fact that, by virtue of Article 1071 of the Civil Code of the Russian Federation, harm is not compensated by the employees who caused it, but the treasury of the Russian Federation represented by the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation under Article 1069 of the Civil Code of the Russian Federation, the Ministry Finance of the Russian Federation under Article 1070 of the Civil Code of the Russian Federation.
This is due to the special legal status of an employee of internal affairs bodies as a representative of state authority in the exercise of constitutionally significant functions to ensure law and order and public safety, therefore the state itself bears responsibility for its illegal actions (inaction).
The possibility of holding officials accountable whose direct actions (inaction) caused harm to citizens and organizations is the most important means of protecting the property interests of the Russian Federation and helps to strengthen the rule of law in the society. At the same time, there is an ambiguity in the prevailing practice of courts resolving disputes regarding bringing employees of the internal affairs bodies to recourse liability for damage recovered by the Russian Federation caused by their unlawful actions.
Goals. To analyze the conditions for the occurrence of tort liability of employees of internal affairs bodies, including the particulars of the truncated staff, provided for in Article 1070 of the Civil Code of the Russian Federation. To identify the features of judicial practice on recovering damages from the guilty employees of the internal affairs bodies of the Russian Federation in a recourse procedure.
Methodology. In the research process, general scientific and special sociological research methods were used: description, induction, deduction, comparative and statistical analysis. The research base is the scientific work of domestic researchers, statistical data and judicial practice.
Conclusions and relevance. It is proved that there is no unity in court approaches when assessing the grounds and conditions for recruiting employees for damages caused by the Russian Federation caused by their unlawful actions (inaction) in the performance of their official duties.
Consideration of judicial practice in this category of civil cases revealed the following problematic issues: the application by the courts of legal relations of regressive liability of labor legislation on liability; not accepting an internal audit against an employee of the internal affairs bodies as proper evidence of the unlawfulness of his actions (inaction) and guilt;
refusal to bring to recourse liability for harm caused by unlawful actions of an employee of the bodies of inquiry, preliminary investigation in view of not establishing guilt, despite the truncated composition of this relationship (innocent liability).
The practical significance of the study is determined by the possibility of its use in representing the interests of the Russian Federation, the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation in court, the need to form a single legal position, as well as law enforcement practice in the relevant category of claims.
KEYWORDS: civil liability, tortious liability, recourse liability, constitutional liability of the state, personnel of bodies of internal Affairs, the wrongful action (inaction), wine.
FOR CITATION: Chernova E. G. Actual problems civil liability employees of Internal Affairs bodies // Scientific portal of the Russia Ministry of the Interior. 2020. № 2 (50). P. 122-132 (in Russ.).
Гражданско-правовая ответственность сотрудников органов внутренних дел обладает определенными особенностями, обусловленными наличием у них специального правового статуса.
Анализ законодательства, регулирующего деятельность органов внутренних дел, свидетельствует, что за ущерб, причиненный не при исполнении служебных обязанностей, сотрудники несут ответственность по правилам гражданского
законодательства в общем порядке [4, с. 75-76].
В то же время с точки зрения социальных и правовых последствий наибольший интерес вызывает рассмотрение специфики ответственности сотрудников органов внутренних дел за вред, причиненный их действиями (бездействием) в связи с выполнением служебных обязанностей.
Органы внутренних дел, являясь субъектами гражданского права, несут внедоговорную (деликтную) ответственность в установленных
законом случаях. Обязательства, возникающие вследствие причинения вреда органами публичной власти, относятся к особой группе специальных деликтов.
Возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти и их должностных лиц, гарантировано ст. 45, 46 (чч. 1 и 2), 52 и 53 Конституции Российской Федерации. Это положение определило право на возмещение вреда, причиненного государством, в качестве одного из конституционных принципов и предусматривает восстановление потерпевшему его нарушенных имущественных и личных прав.
Некоторые авторы ответственность государства за вред, причиненный гражданам и юридическим лицам его органами и должностными лицами, относят к конституционной ответственности1. Другие - отмечают частноправовую природу ответственности государства и ее принадлежность к институту гражданского права2. Высказывается мнение о сочетании публично-правовой и частноправовой ответственности государства за вред, причиненный гражданам и юридическим лицам противоправной деятельностью его органов и должностных лиц [10, с. 19-20].
Мы поддерживаем точку зрения Е. П. Грушевой, что институт ответственности государства обладает определенными отличиями от иных де-ликтных обязательств в силу его тесной связи с публичным правом и влечет отдельные изъятия из общих положений о деликтной ответственности. Государство в лице своих органов и их должностных лиц, нарушая чьи-либо права, выступает в качестве правонарушителя и одновременно является правоприменителем, привлекая виновных к ответственности3.
По нашему мнению, в реализации государством гарантированных Конституцией Российской Федерации положений о компенсации потерпевшему причиненного ущерба, в том числе возникших в конкретных правоотношениях по возмещению вреда при отсутствии вины должностного лица (ст. 1070 Гражданского кодекса
1 См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации : учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция». 10-е изд., изм. и доп. М. : Норма ; ИНФРА-М, 2013. С. 46.
2 См.: Гражданское право : учебник : в 2 т. / отв. ред. Е. А. Суханов. М. : БЕК, 1998. Т. 2. Ч. 2. С. 399-402.
3 См.: Деликтная ответственность органов публичной
власти : учеб.-метод. пособие для бакалавриата / отв. сост.
Е. П. Грушевая. СПб. : Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2013. С. 5.
Российской Федерации (далее - ГК РФ)), проявляется позитивный аспект ответственности государства [16, с. 215], который направлен на обеспечение законности и надлежащее осуществление государством своих функций [1, с. 46].
Специфика гражданско-правовой ответственности государства за действия его органов и должностных лиц, в том числе сотрудников органов внутренних дел, закреплена в положениях ст. 16, 16.1, 1069, 1070, 1071 ГК РФ.
В ст. 53 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» (далее - ФЗ «О полиции») прямо закреплено право граждан, государственного и муниципального органа, общественного объединения, религиозной и иной организации обжаловать действия (бездействие) сотрудника полиции, нарушающие их права и законные интересы, в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, в органы прокуратуры Российской Федерации либо в суд.
Согласно ст. 33 ФЗ «О полиции» сотрудник полиции, независимо от замещаемой должности, несет ответственность за свои действия (бездействие) и за отдаваемые приказы и распоряжения.
В силу ч. 5 ст. 15 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации» (далее - ФЗ «О службе в органах внутренних дел»), ч. 3 ст. 33 ФЗ «О полиции» вред, причиненный гражданам и организациям противоправными действиями (бездействием) сотрудника органов внутренних дел (полиции) при выполнении им служебных обязанностей, подлежит возмещению в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Данные требования корреспондируют со ст. 1069-1070 ГК РФ.
Особенность гражданско-правовой ответственности в указанных случаях проявляется в том, что в силу ст. 1071 ГК РФ вред возмещается не причинившими его сотрудниками органов внутренних дел, а казной Российской Федерации в лице Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее - МВД России) по ст. 1069 ГК РФ, Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России) по ст. 1070 ГК РФ. Это обусловлено тем, что вред причиняется сотрудником органов внутренних дел как представителем государственной власти при выполнении конституционно значимых функций по обеспечению правопорядка и общественной без-опасности4, поэтому ответственность за его неза-
4 См.: Обзор практики рассмотрения судами дел по спорам, связанным с прохождением службы федеральными
конные действия (бездействие) несет само государство [14, с. 119].
В связи с этим характерной особенностью является несовпадение лица, являющегося непосредственным причинителем вреда имуществу либо личности гражданина (государственный орган, орган местного самоуправления, их должностные лица), и лица, несущего ответственность за причиненный вред (возмещающего вред) (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование) [7; 11].
Статья 1069 ГК РФ устанавливает ответственность за вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления. Такой вред подлежит возмещению.
Как уже отмечалось, правовое регулирование данных отношений осуществляется на основе гражданско-правового института деликтных обязательств. Согласно принципу генерального деликта причинение вреда одним лицом другому само по себе является основанием возникновения обязанности возместить причиненный вред. Следовательно, потерпевший не должен доказывать ни противоправность действий причинителя вреда, ни его вину5.
Привлечение к ответственности по ст. 1069 ГК РФ предполагает наличие как общих условий деликтной ответственности (вред, противоправность действий причинителя, причинная связь между ними, вина причинителя), так и специальных условий, связанных с особенностями правового статуса субъекта, причинившего вред.
Причинение вреда возможно не только в результате активных действий должностных лиц органов власти (противоправного виновного поведения), но и в результате бездействия (несовершения действий, которые входят в круг обязан-
государственными служащими (сотрудниками органов внутренних дел, сотрудниками органов уголовно-исполнительной системы, сотрудниками Следственного комитета Российской Федерации, сотрудниками иных органов, в которых предусмотрена федеральная государственная служба) : утв. Президиумом Верховного Суда Рос. Федерации 15 нояб. 2017 г. // Бюллетень Верховного Суда Рос. Федерации. № 10. 2018, окт.
5 См.: Бурлова Ю.А. Гражданско-правовая ответственность органов внутренних дел : методич. рекомендации. Ставрополь : Ставропольский филиал Краснодарского университета МВД России, 2012. Ш1_ : ИПр://10.5.0.15/от1/пюкг/2013/ krkr132504.htm (дата обращения : 31.05.2019).
ностей соответствующих должностных лиц) или издания подзаконных нормативных или индивидуальных актов. Таким образом, государство несет обязанность по возмещению вреда, связанного с осуществлением государственной деятельности, независимо от того, правомерными или неправомерными действиями причинен такой вред6.
Частным случаем вреда, указанного в ст. 1069 ГК РФ, является вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, предусмотренный ст. 1070 ГК РФ.
К особенностям данного специального деликта можно отнести: особый субъектный состав, где в качестве причинителя вреда выступают правоохранительные органы (органы дознания, предварительного следствия, прокуратуры) и судебные органы, в качестве потерпевших - только граждане и юридические лица (публично-правовые образования не являются потерпевшими по данному деликту), а также «усеченный состав» условий наступления их ответственности [11].
Рассматривая более подробно условия наступления гражданско-правовой ответственности в деликтных обязательствах, следует отметить, что наличие вреда является, в сущности, единственным условием, которое необходимо для возникновения всех без исключения обязательств из причинения вреда7. При этом обязанность представления доказательств, подтверждающих факт наличия вреда, и того, что конкретное должностное лицо является его причинителем, возложена на потерпевшего.
Наибольшей спецификой среди общих условий гражданско-правовой ответственности обладает противоправность. ГК РФ определяет противоправность через категорию «незаконность» действий (бездействия). Действия государства, органов государственной власти и их должностных лиц проявляются в различных формах (приказы, распоряжения, указания и иные властные предписания), однако незаконными они становятся лишь при их совершении без полномочий, с их превышением или при злоупотреблении ими.
6 См.: Методические рекомендации по защите интересов ОВД и их должностных лиц по искам об обжаловании действий (бездействия) и решений должностных лиц в порядке ст. 1069, 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации о восстановлении на службе, снятии дисциплинарных взысканий. URL : https://mvd.ru/upload/site6/folder_ page/006/.../ Metodicheskie_rekomendatsii.doc/ (дата обращения : 09.06.2019).
7 См.: Гражданско-правовая ответственность сотруд-
ников ОВД / Казанский юридический институт МВД России.
2012. URL : http://10.5.0.15/onti/niokr/2013/kz/kz132047.htm
(дата обращения : 31.05.2019).
Специфика противоправности в сфере деятельности органов внутренних дел также состоит в том, что действия соответствующего органа или должностного лица на момент их совершения могут формально отвечать всем требованиям закона, но в конечном счете оказаться незаконными8.
Согласно принципу генерального деликта любое причинение вреда признается противоправным и виновным, пока не доказано иное, и влечет обязанность по его возмещению9. Однако ряд авторов придерживаются мнения о применении в рассматриваемом случае презумпции правомерности действий органов власти и их должностных лиц. Так, А. П. Кун отмечал, что, с одной стороны, всякое действие (бездействие) любого лица в гражданском праве, причиняющее вред, презюмируется противоправным, пока не доказано обратное, а с другой стороны, всякое действие (бездействие) властного субъекта в публичном праве, даже если этим действием (бездействием) причинен вред, предполагается правомерным, пока не доказано обратное [8, с. 308]. Аналогичной позиции придерживается Е. А. Суханов, утверждающий, что акты органов власти предполагаются законными, а для возложения имущественной ответственности требуется их признание недействительными в судебном порядке [13].
Мы придерживаемся мнения С. К. Жиляевой, О. Л. Вербиной, С. В. Мельник, О. В. Федотовой и С. А. Титова, что суд должен исходить из презумпции противоправности действий, повлекших причинение вреда, вне зависимости от того, каким субъектом права они совершены10.
Рассматривая причинную связь между действием (бездействием) и причинением вреда как элементом состава гражданского правонарушения, следует отметить, что она выражается в возложении ответственности на причинителя,т. е. на лицо, между действиями (бездействием) которого и наступившим вредом имеется причинно-следственная связь.
Закон разрешает отступление от общего принципа об ответственности причинителя и возлагает обязанность возместить вред на иное
8 См.: Гражданско-правовая ответственность сотрудников ОВД / Казанский юридический институт МВД России. 2012. URL : http://10.5.0.15/onti/niokr/2013/kz/kz132047.htm (дата обращения : 31.05.2019).
9 См.: Жиляева С. К., Вербина О. Л., Мельник, С. В. [и др.]. Теоретические и практические проблемы использования института гражданско-правовой ответственности в деятельности ГИБДД как субъекта гражданского права и органа внутренних дел : учеб.-практ. пособие. Орел : Орловский юридический институт МВД России, 2011. URL : http://10.5.0.15/onti/ niokr/2012/or/or120800.htm (дата обращения : 31.05.2019).
10 См.: Там же.
лицо, не являющееся причинителем, если это специально предусмотрено законом11. Так, в силу ст. 1071 ГК РФ за незаконные действия (бездействие) сотрудников органов внутренних дел гражданско-правовую ответственность несет Российская Федерация в лице МВД России.
Наряду с противоправностью, в институте деликтной ответственности государства определенной спецификой обладает и условие о вине. Пунктом 2 ст. 1064 ГК РФ установлена презумпция вины причинителя вреда, которая вытекает из существа генерального деликта и освобождает потерпевшего от обязанности доказывать вину причинителя, т. е. субъект власти, причинивший вред, изначально предполагается виновным и должен сам доказать свою невиновность в содеянном.
В то же время ГК РФ предусматривает в определенных случаях обязанность возместить вред и при отсутствии вины. Так, в п. 1 ст. 1070 ГК РФ перечислены случаи безвиновной ответственности за вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного ареста, а также вред, причиненный юридическому лицу в результате незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности. Таким образом, в данном деликте имеется «усеченный состав» условий, так как отсутствует требование о наличии вины соответствующих органов публичной власти [11].
Несмотря на закрытый перечень незаконных действий органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, установленный ст. 1070 ГК РФ, Конституционный Суд Российской Федерации расширил его такими действиями, как незаконное задержание в качестве подозреваемого12; незаконное административное задержание на срок до 48 ч13. В особом порядке
11 См.: Гражданско-правовая ответственность сотрудников ОВД / Казанский юридический институт МВД России. 2012. URL : http://10.5.0.15/onti/niokr/2013/kz/kz132047.htm (дата обращения : 31.05.2019).
12 См.: По жалобе гражданки Аликиной Татьяны Николаевны на нарушение ее конституционных прав пунктом 1 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации : определение Конституционного Суда Рос. Федерации от 4 дек. 2003 г. № 440-О // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 7, ст. 596.
13 См.: По делу о проверке конституционности ряда по-
ложений статей 24.5, 27.1, 27.3, 27.5 и 30.7 Кодекса Россий-
возмещается вред, причиненный правоохранительными и судебными органами жертвам политических репрессий. На эти отношения правила ст. 1070 ГК РФ не распространяются14.
Незаконность действий правоохранительных и судебных органов в ситуациях, предусмотренных п. 1 ст. 1070 ГК РФ, должна быть подтверждена оправдательным приговором суда либо прекращением уголовного дела по реабилитирующим основаниям, а также прекращением дела об административном правонарушении. Прекращение дела по другим основаниям (амнистия, изменение обстановки и т. д.) исключает право требовать возмещения вреда.
ГК РФ особо подчеркивает необходимость возмещения такого вреда в полном объеме (п. 1 ст. 1070), включая и необходимость возмещения морального вреда (ст. 1100) [14, с. 118].
Споры, связанные с обязательствами, возникающими из причинения вреда сотрудниками органов внутренних дел, занимают значительное место среди споров, рассматриваемых судами, и наносят недопустимо высокий материальный ущерб и репутационный вред системе МВД России. По данным МВД России, доля предъявленных и удовлетворенных исковых требований, связанных с оспариванием решений, действий (бездействия) органов, организаций, подразделений и их должностных лиц, составляет треть от общего числа исков (32,4 и 40,5 % соответственно), что выше аналогичного периода, несмотря на положительные показатели сокращения в 2018 г. числа предъявленных исков на 6,7 % и проигранных дел на 4,8 %.
В 2018 г. к органам, организациям и подразделениям системы МВД России предъявлен 9 621 иск (в 2017 г. - 10 307) об оспаривании действий (бездействия) органов внутренних дел на сумму 194,2 млрд руб. (2017 г. - 36,5 млрд руб.), из них удовлетворено судом 3 634 иска (3 818 исков) на сумму 161,2 млн руб. (161,1 млн руб.), отказано в удовлетворении по 5 915 искам (6 145 искам) на сумму 310,8 млрд руб. (24 млрд руб.), заключено пять мировых соглашений на сумму 306 тыс. руб., не рассмотрено 3 164 иска на сумму 184 млрд руб. К органам внутренних дел Кемеровской области в
ской Федерации об административных правонарушениях, пункта 1 статьи 1070 и абзаца третьего статьи 1100 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 60 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан М. Ю. Карелина, В. К. Рогожкина и М. В. Филандрова : Постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 16 июня 2009 г. № 9-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 27, ст. 3382.
14 См.: Жиляева С. К., Вербина О. Л., Мельник, С. В. [и др.]. Указ. соч.
2018 г. предъявлено 133 (2017 г. - 167) таких иска на сумму 49,8 млн руб. (57,8 млн руб.), удовлетворено 55 исков (на уровне 2017 г.) на сумму 1,2 млн руб. (1,8 млн руб.), отказано в удовлетворении 91 иска (108) на сумму 46,6 млн руб. (71,7 млн руб.).
Исковые заявления рассматриваемой категории предъявляются к Российской Федерации в лице МВД России. Однако должником в обязательстве по возмещению вреда является именно Российская Федерация, а не государственный орган, представляющий ее интересы в судебном процессе15.
Гражданский кодекс РФ в п. 3.1. ст. 1081 закрепил право Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в случае возмещения ими вреда по основаниям, предусмотренным ст. 1069 и 1070 ГК РФ, а также по решениям Европейского Суда по правам человека на предъявление регрессного требования к лицу, в связи с незаконными действиями (бездействием) которого произведено указанное возмещение.
Вышеуказанные нормы также закреплены в ч. 5 ст. 15 ФЗ «О службе в органах внутренних дел». Так, в случае возмещения Российской Федерацией вреда, причиненного противоправными действиями (бездействием) сотрудника, федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел имеет право обратного требования (регресса) к сотруднику в размере выплаченного возмещения, для чего федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел может обратиться в суд от имени Российской Федерации с соответствующим исковым заявлением. На практике интересы Российской Федерации по данной категории дел в судах представляют Минифин России и МВД России, а также их территориальные органы16. При этом следует отметить, что регрессная ответственность для органов внутренних дел является исключительным видом ответственности17.
Как следует из проведенного анализа норм права, публично-правовое образование вправе, но
15 См.: Методические рекомендации по защите интересов ОВД и их должностных лиц по искам об обжаловании действий (бездействия) и решений должностных лиц в порядке ст. 1069, 1070 Гражданского кодекса РФ о восстановлении на службе, снятии дисциплинарных взысканий. URL : https:// mvd.ru/upload/site6/folder_page/006/.../Metodicheskie_ rekomendatsii.doc/ (дата обращения : 09.06.2019).
16 См.: Там же.
17 См.: Методические рекомендации по вопросам взыскания в порядке регресса вреда, причиненного противо-
правными действиями (бездействием) сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации : указание ДПД МВД
России от 17 дек. 2018 г. № 25/35305.
не обязано предъявлять требования о возмещении причиненного ему имущественного вреда, что представляется логичным в силу того, что данный государственный орган ответил за ненадлежащую деятельность своих должностных лиц. Вместе с тем возможность привлечения к ответственности должностных лиц, непосредственными действиями (бездействием) которых причинен вред гражданам и организациям, является важнейшим средством защиты имущественных интересов Российской Федерации и способствует укреплению законности и правопорядка в обществе.
Гражданско-правовая ответственность государства за вред, причиненный неправомерной процессуальной деятельностью, с последующим регрессом к должностным лицам, допустившим нарушения, является своего рода сигнализатором фактов нарушений прав и свобод граждан и организаций18.
В силу норм ГПК РФ при предъявлении искового заявления в порядке регресса судебный акт, вынесенный ранее по итогам рассмотрения иска к государству, обладает преюдициальностью, что освобождает государство от необходимости доказывания ряда обстоятельств (факта причинения вреда, размера вреда и пр.) [11]. Вместе с тем суды исходят из позиции, что установленный вступившим в законную силу судебным решением факт прекращения производства по делу об административном правонарушении или по уголовному делу и возмещения вреда за счет казны Российской Федерации не освобождает от необходимости доказывания по предъявленному регрессному иску условий регрессной ответственности19.
Фактическое основание для возникновения права регрессного требования к должнику возникает со времени выплаты потерпевшему сумм, подлежащих возмещению в связи с причинением вреда, т. е. перечисления денежных средств, подлежащих взысканию с Российской Федерации на основании судебного акта, платежным поручением, формируемым Минфином России, на банковский счет взыскателя. С этого же момента исчисляется срок для предъявления регрессного иска (ст. 200 ГК РФ). При этом суд не вправе удовлетворить регрессный иск, если на момент выне-
18 См.: Рощин М. Е. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный органами власти : учеб. пособие. Хабаровск : Дальневосточный юридический институт МВД России, 2009. URL : http://10.5.0.15/onti/niokr/2009/dv/ dv095685.htm (дата обращения : 31.05.2019).
19 См.: Решение Оленинского районного суда Тверской области от 21 июня 2017 г. по делу № 2-61/2017. URL : https:// sudact.ru/regular/doc/qYPZpQKRClHC/ (дата обращения : 01.07.2019).
сения решения истец не возместил причиненный вред20.
По общему правилу соблюдения досудебного порядка обращения к ответчику по данным категориям дел не требуется. Однако в силу требований указания ДПД МВД России от 13 августа 2018 г. № 25/20922 «О добровольном возмещении вреда, причиненного казне Российской Федерации» территориальным органам МВД России предложено информировать лиц, виновных в причинении ущерба казне Российской Федерации, о наличии досудебного порядка. При этом ущерб, причиненный казне Российской Федерации, возмещается сотрудником путем внесения денежных средств в кассу территориального органа либо перечисления их в доход федерального бюджета через лицевой счет территориального органа (с представлением в финансовую службу территориального органа заключения служебной проверки и заявления от сотрудника о возмещении ущерба в досудебном порядке (добровольно) с указанием даты составления, суммы ущерба и способа его возмещения)21.
В случае отказа от добровольного возмещения Российская Федерация в лице МВД России вправе обратиться в суд в качестве представителя истца по искам о взыскании денежных средств в порядке регресса.
Условиями предъявления регрессных требований к сотрудникам органов внутренних дел являются:
факт возмещения вреда, причиненного их противоправными действиями (бездействием) гражданам (организациям), за счет казны Российской Федерации;
вина в причинении убытков вследствие совершенного ими противоправного действия (бездействия);
исполнение Минифином России вступившего в законную силу решения суда (платежное поручение о перечислении денежных средств)22.
20 См.: Методические рекомендации по защите интересов ОВД и их должностных лиц по искам об обжаловании действий (бездействия) и решений должностных лиц в порядке ст. 1069, 1070 Гражданского кодекса РФ о восстановлении на службе, снятии дисциплинарных взысканий. URL : https:// mvd.ru/upload/site6/folder_page/006/.../Metodicheskie_ rekomendatsii.doc/ (дата обращения : 09.06.2019).
21 См.: О добровольном возмещении вреда, причиненного казне Российской Федерации : указание ДПД МВД России от 13 авг. 2018 г. № 25/20922.
22 См.: Методические рекомендации по вопросам взыскания в порядке регресса вреда, причиненного противоправными действиями (бездействием) сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации : указание ДПД МВД России от 17 дек. 2018 г. № 25/35305.
Однако в связи с отсутствием единообразия подходов к оценке судами основания и условий наступления регрессной ответственности при применении положений п. 3.1 ст. 1081 ГК РФ возникает ряд проблемных вопросов.
Одним из спорных моментов судебной практики является размер взыскиваемого с сотрудника ущерба, возмещенного на основании ст. 1069, 1070 ГК РФ за счет казны Российской Федерации.
Зачастую судами размер регрессной ответственности таких должностных лиц определяется нормами трудового законодательства и ограничивается весьма малыми суммами взыскания по сравнению с выплаченным возмещением23.
Суды, исходя из положений п. 1 ст. 1081 ГК РФ, применяют к отношениям по возмещению вреда в порядке регресса нормы ст. 241 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) об ограниченной материальной ответственности работника24.
Соответственно при рассмотрении дел о материальной ответственности виновного должностного лица судами применяются предусмотренные ст. 233 ТК РФ условия наступления материальной ответственности: наличие прямого действительного ущерба (упущенная выгода взысканию не подлежит); противоправное поведение должностного лица, т.е. незаконное действие или бездействие, установленное вступившим в законную силу судебным решением либо заключением по результатам служебной проверки; причинно-следственная связь между противоправным поведением и наступившим ущербом; вина работника в любой ее форме. При этом по общему правилу вину работника в причинении материального ущерба доказывает работодатель [5]. Следствием такого сложившегося у судебных органов подхода является то, что вред, причиненный государству, остается невозмещенным.
В рамках другого подхода судами применяются положения ч. 5 ст. 15 ФЗ «О службе в органах внутренних дел», которая не ограничивает размер вреда, подлежащего возмещению25.
23 См.: Методические рекомендации по защите интересов ОВД и их должностных лиц по искам об обжаловании действий (бездействия) и решений должностных лиц в порядке ст. 1069, 1070 Гражданского кодекса РФ о восстановлении на службе, снятии дисциплинарных взысканий. URL : https:// mvd.ru/upload/site6/folder_page/006/.../Metodicheskie_ rekomendatsii.doc/ (дата обращения : 09.06.2019).
24 См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Рос. Федерации от 22 янв. 2018 г. № 18-КГ17-236 // СПС КонсультантПлюс.
25 См.: Методические рекомендации по вопросам взыскания в порядке регресса вреда, причиненного противо-
правными действиями (бездействием) сотрудников органов
Применение к правоотношениям регрессной ответственности должностных лиц, в результате неправомерных действий которых причинен ущерб казне Российской Федерации, материальной ответственности представляется неоправданным и нарушающим условия о конкуренции общей и специальной норм.
Так, положения ч. 5 ст. 15 ФЗ «О службе в органах внутренних дел» являются специальными нормами по отношению к нормам трудового права, что, помимо общих положений теории права, закреплено в ч. 2 ст. 3 ФЗ «О службе в органах внутренних дел».
Аналогичная неоднозначность наблюдается и в науке. Одни цивилисты исходят из того, что сотрудники государственных органов несут регрессную ответственность на основе норм слу-жебно-трудового законодательства, поскольку причинение вреда ими связано с неисполнением или ненадлежащим исполнением возложенных на них должностных обязанностей, следовательно, требование в порядке регресса является разновидностью требования о взыскании материального ущерба, понесенного нанимателем по вине работника, а имущественная ответственность работника регулируется нормами трудового права [2, с. 58; 17, с. 101].
Другие - указывают, что порядок предъявления регрессного требования государством к виновным должностным лицам должен быть предусмотрен гражданским законодательством, а не трудовым, поскольку вытекает из гражданских правоотношений [9; 10, с. 13].
Следует согласиться с мнением авторов, что к определению объемов регрессной ответственности должностных лиц необходим дифференцированный подход [3, с. 50; 6; 12, с. 12]. Возмещение вреда в полном объеме (в объеме исполненного деликтного требования) означает отрицательную оценку деятельности виновного должностного лица и претерпевание им неблагоприятных имущественных последствий [12, с. 12]. В таком случае публичный интерес существенно ограничивает частный и не способствует достижению баланса публичного и частного интересов, хотя на достижение последнего ориентирует практика Конституционного Суда Российской Федерации26.
внутренних дел Российской Федерации : указание ДПД МВД России от 17 дек. 2018 г. № 25/35305.
26 См.: Методические рекомендации по вопросам взыскания в порядке регресса вреда, причиненного противоправными действиями (бездействием) сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации : указание ДПД МВД России от 17 дек. 2018 г. № 25/35305.
Вместе с тем с учетом увеличивающегося количества удовлетворенных исков в порядке ст. 1069-1070 ГК РФ и последующего взыскания с виновных сотрудников возмещенного казной Российской Федерации ущерба в порядке регресса практика свидетельствует, что привлечение сотрудников к регрессной ответственности не приводит к сокращению допускаемых ими незаконных действий (бездействия), а возникает ситуация, когда на сотрудника налагается двойное наказание: привлечение к дисциплинарной ответственности и впоследствии применение регрессной ответственности [15, с. 107].
Так, по данным МВД России, в 2018 г. органами, организациями и подразделениями системы МВД России в порядке регресса о возмещении ущерба к виновным сотрудникам (федеральным государственным гражданским служащим, работникам) предъявлено 575 исков на сумму 55,7 млн руб., из них удовлетворено 374 иска на сумму 43,56 млн руб., отказано в удовлетворении 107 исков на сумму 15,6 млн руб.
Анализ судебно-исковой работы органов внутренних дел Кемеровской области по взысканию с виновных сотрудников возмещенного казной Российской Федерации ущерба свидетельствует, что Минфином России на постоянной основе организована работа по направлению в МВД России платежных поручений о выплате гражданам взысканных судом сумм. В связи с чем представляется очевидным, что все удовлетворенные суммы по искам об оспаривании решений, действий (бездействия) должностных лиц подлежат безусловному возмещению с виновных должностных лиц. При этом еще после принятия ФЗ «О службе в органах внутренних дел» количество таких требований со стороны главного распорядителя бюджетных средств было минимальным. Так, по данным Управления федерального казначейства Кемеровской области, в 2012 г. было предъявлено два регрессных иска к сотрудникам органов внутренних дел Кемеровской области, в 2013 г. - 5 [14, с. 116]. Вместе с тем уже в 2018 г. при взыскании судами Кемеровской области с казны Российской Федерации в лице МВД России по 49 искам 1,1 млн руб. в результате противоправных действий (бездействия) сотрудников после возмещения ущерба гражданам к сотрудникам предъявлено 16 исков на сумму 1,1 млн руб., а 24 должностных лица оплатили 347 тыс. руб. в добровольном порядке.
К особенностям применения регрессной ответственности к должностным лицам следует также отнести вину как необходимое условие реа-
лизации данного вида ответственности. Так, возмещение казной Российской Федерации вреда, причиненного незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда на основании ст. 1070 ГК РФ, имеющей усеченный состав и предусматривающей безвиновную ответственность, приводит к отказу судов в удовлетворении исковых требований о привлечении таких должностных лиц к регрессной ответственности, в связи с чем возникает проблема компенсации причинителем вреда потерь государству.
При этом в ряде случаев судебные органы не принимают в качестве доказательства вины сотрудника и факта совершения им конкретных противоправных действий(бездействия) заключение по результатам служебной проверки, рассматривая его как внутриведомственный акт, который не может заменить судебное решение27.
Проведенное исследование свидетельствует о наличии отдельных проблем в действующем законодательстве Российской Федерации при реализации мер регрессной ответственности, а также об отсутствии единообразных подходов к оценке судами оснований и условий привлечения сотрудников к регрессной ответственности за возмещенный Российской Федерацией вред, причиненный их противоправными действиями (бездействием) при выполнении ими служебных обязанностей.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Агаджанов А. З. Юридическая ответственность государства как гарантия законности: проблемы теории и практики в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. - Челябинск, 2006.
2. Андреев Ю. Н. Гражданско-правовая ответственность государства по деликтным обязательствам : теория и судебная практика. - СПб. : Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2006. - 422 с.
3. Бойцова В. В., Бойцова Л. В. Интерпретация принципа ответственности государства за ущерб, причиненный гражданам, в практике Конституционного Суда Российской Федерации // Государство и право. 1996. № 4. С. 48-58.
4. Бутылин В. Н. Юридическая ответственность сотрудников органов внутренних дел как
27 См.: Методические рекомендации по вопросам взыскания в порядке регресса вреда, причиненного противоправными действиями (бездействием) сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации : указание ДПД МВД России от 17 дек. 2018 г. № 25/35305.
средство обеспечения прав человека в их деятельности // Проблемы обеспечения прав человека в деятельности органов внутренних дел (по материалам московского (1991 г.) совещания-конференции по человеческому измерению СБСЕ) : материалы науч.-практ. конференции. -М. : Академия МВД России, 1994.
5. Дедюева М. В. Вопросы материальной ответственности судебного пристава-исполнителя в судебной практике // Российский судья. 2018. № 9. С. 26-30.
6. Зуева М. В. Регрессные требования государства к должностным лицам государственных органов как средство восстановления расходов казны и мера воздействия. URL : https:// wiselawyer.ru/poleznoe/44464-regressnye-trebovaniya-gosudarstva-dolzhnostnym-licam-gosudarstvennykh-organov (дата обращения : 09.06.2019).
7. Королев И. И. Особенности возмещения (компенсации) вреда, причиненного незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда // Вестник гражданского процесса. 2015. № 6. C. 170-190.
8. Кун А. П. Противоправность и вина в обязательствах по возмещению вреда, причиненного гражданину актами власти // Правоведение. 1984. № 3.
9. Медведев М. Ф. Ответственность за вред, причиненный органами государственной власти и местного самоуправления по гражданскому праву России. - Волгоград, 2002. - 106 с.
10. Песин С. В. Государство как субъект юридической ответственности (теоретико-правовой аспект) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2002.
11. Погорелова Г. М. Деликтные правоотношения: проблемы теории и практики (на примере воинской части внутренних войск МВД России) : монография. - СПб. : СПВИ ВВ МВД России, 2014. URL : http://10.5.0.15/onti/niokr/2014/wl/ wl146291.htm (дата обращения : 31.05.2019).
12. Скобычкина Н. Р. Возмещение вреда, причиненного федеральными государственными органами, а также их должностными лицами : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2007.
13. Суханов Е. А. Превентивная функция имущественной ответственности // Советское государство и право. 1982. № 6.
14. Чернова Е. Г. Законность и юридическая ответственность: соотношение понятий : дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2015.
15. Чернова Е. Г. О влиянии законности и
юридической ответственности на формирование правового статуса должностных лиц органов внутренних дел // Вестник Кемеровского государственного университета. Сер. : Гуманитарные и общественные науки. 2018. № 4.
16. Чернова Е. Г. Природа позитивной юридической ответственности в трудах отечественных ученых // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. - Тамбов : Грамота, 2013. № 7. Ч. 1.
17. Шабунина И. С. Особенности регрессных требований к лицу, причинившему вред // Вестник Волжского ун-та им. В. Н. Татищева. - Тольятти : ВУиТ, 2003. Вып. 36.
REFERENCES
1. Agadzhanov А. Z. Yuridicheskaya otvetstven-nost' gosudarstva kak garantiya zakonnosti: proble-my teoriiipraktikivRossijskojFederatsii: dis.... kand. yurid. nauk. (Legal liability of the state as a guarantee of legality: problems of theory and practice in the Russian Federation: candidate's thesis), Chelyabinsk, 2006.
2. Andreev Yu. N. Grazhdansko-pravovaya otvet-stvennost' gosudarstva po deliktnym obyazatel'stvam: Teoriya i sudebnaya praktika (Civil liability of the state for tort obligations: Theory and judicial practice), St. Petersburg: Law Center Press, 2006.
3. Bojtsova V. V., Bojtsova L. V. Gosudarstvo i pravo (State and Law), 1996, No. 5, pp. 48-58.
4. Butyl in V. N. Problemy obespecheniya prav cheloveka v deyatel'nosti organov vnutrennikh delpo materialam moskovskogo (1991 g.) soveshhaniya-konferentsii po chelovecheskomu izmereniyu SBSE: m-ly nauch.-prakt. konferentsii (Problems of ensuring human rights in the activities of the internal affairs bodies based on materials from the Moscow (1991) meeting and conference on the human dimension of the CSCE: proceedings of a Scientific and Practical Conferences), Moscow: Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 1994.
5. Dedyueva M. V. Rossijskij sud'ya (Russian judge), 2018, No. 9, pp. 26-30.
6. Zueva M. V. Regressnye trebovaniya gosudarstva k dolzhnostnym litsam gosudarstvennykh organov kak sredstvo vosstanovleniya raskhodov kazny imera vozdejstviya (State regressive requirements for government officials as a means of recovering treasury expenses and a measure of impact), available at: https://wiselawyer.ru/poleznoe/44464-regressnye-trebovaniya-gosudarstva-dolzhnostnym-licam-gos-udarstvennykh-organov (June 9, 2019).
7. Korolev I. I. Vestnik grazhdanskogo prot-sess (Bulletin of Civil Procedure), 2015. No. 6, pp. 170-190.
8. Kun A. P. Pravovedenie (Jurisprudence), 1984, No. 3.
9. Medvedev M. F. Otvetstvennost' za vred, prichinennyj organami gosudarstvennoj vlasti i mest-nogo samoupravleniya po grazhdanskomu pravu Rossii (Responsibility for harm caused by bodies of state power and local self-government under Russian civil law), Volgograd, 2002, 106 p.
10. Pesin S. V. Gosudarstvo kak sub"ekt yuridi-cheskoj otvetstvennosti (teoretiko-pravovoj aspekt) : avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk (The state as a subject of legal responsibility (theoretical and legal aspect): Extended abstract of candidate's thesis), Moscow, 2002.
11. Pogorelova G. M. Deliktnye pravootnosheni-ya: problemy teorii i praktiki (na primere voinskoj chasti vnutrennikh vojsk MVD Rossii): monografiya (Delict legal relations: problems of theory and practice (on the example of the military unit of the internal troops of the Ministry of Internal Affairs of Russia): monograph), St. Petersburg: SPVI VV Ministry of Internal Affairs of Russia, 2014, available at: http://10.5.0.15/onti/niokr/2014/wl/wl146291.htm (May 31, 2019).
12. Skobychkina N. R. Vozmeshhenie vreda, prichinennogo federal'nymi gosudarstvennymi organami, a takzhe ikh dolzhnostnymi litsami: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk (Compensation for harm caused by federal state bodies, as well as their officials: Extended abstract of candidate's thesis), Yekaterinburg, 2007.
13. Sukhanov E. A. Sovetskoe gosudarstvo ipra-vo (Soviet state and law), 1982, No. 6.
14. Chernova E. G. Zakonnost' i yuridiches-kaya otvetstvennost': sootnoshenie ponyatij: dis. ... kand. yurid. nauk (Legality and legal responsibility:
the ratio of concepts: candidate's thesis), Moscow, 2015.
15. Chernova E. G. Vestnik Kemerovskogo gosu-darstvennogo universiteta (Bulletin of the Kemerovo State University), Ser.: Humanities and social sciences, 2018, No. 4.
16. Chernova E. G. Istoricheskie, filosofskie, politicheskie i yuridicheskie nauki, kul'turologiya i iskusstvovedenie. Voprosy teorii ipraktiki (Historical, philosophical, political and legal sciences, cultural studies and art history. Questions of theory and practice), Tambov: Diploma, 2013. No. 7, part 1.
17. Shabunina I. S. Vestnik Volzhskogo un-ta im. V.N. Tatishheva (Bulletin of Volzhsky University named after V. N. Tatishchev), Tolyatti: VUiT, 2003, ussue 36.
Рукопись поступила в редакцию 01.08.2019, принята к публикации 15.05.2020.
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ
Елена Геннадьевна Чернова, кандидат юридических наук, начальник правового отдела ГУ МВД России по Кемеровской области (650000, Российская Федерация, Кемеровская область, г. Кемерово, ул. Николая Островского, 17)
E-mail: [email protected]
Тел.: 8 (384) 232-79-14
INFORMATION ABOUT THE AUTHOR
Elena G. Chernova, Candidate of Juridical Sciences, Head of the Legal Department of the Main Department of the Ministry of the Internal Affairs for Kemerovo region (Kemerovo region, Kemerovo, street Nikolaya Ostrovskogo, 17, 650000, Russian Federation)
E-mail: [email protected]
Tel.: 8 (384) 232-79-14
v
