CC BY
18АКТУАЛЬНАЯ ТЕМА
Актуальные проблемы бюджетной реформы
Выступление заместителя Министра финансов Российской Федерации А. М. Лаврова на собрании трудового коллектива Федерального государственного бюджетного учреждения «Научно-исследовательский финансовый институт» 13 декабря 2012 года.
Предложения Минфина России по продолжению бюджетных реформ изложены в проекте Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года (далее — Программа), которая должна заменить Программу Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года.
Не затрагивая всего перечня вопросов, поставленных проектом Программы, остановлюсь лишь на ряде ключевых проблем, по которым научно-практическое сотрудничество будет для нас полезным и продуктивным. Для их наполнения подробными предложениями мы предполагаем тесно взаимодействовать с различными институтами, прежде всего с НИФИ.
Основная часть работы по законодательному обеспечению бюджетной реформы уже проведена. Соответствующие законодательные инициативы находятся на рассмотрении в Государственной Думе или в Правительстве Российской Федерации. Таким образом, ключевая проблема заключается в правоприменительной практике, разработке подзаконных актов, методических рекомендаций, работе с министерствами, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями.
До конца следующего года планируется начать разработку новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — Бюджетный кодекс). До сих пор велась постоянная работа над поправками в Бюджетный кодекс, ежегодно вносились изменения, которые затрагивали концептуальные вопросы — от межбюджетных отношений до трехлетнего бюджета. В связи с этим важная задача Минфина России на 2013 год — подготовить новую редакцию Бюджетного кодекса, который должен стать более систематизированным и удобным для пользования документом.
Долгосрочное бюджетное планирование будет осуществляться в рамках бюджетных правил и системы стратегического планирования. Очевидно, что трехлетнего горизонта для бюджетного планирования уже недостаточно, поэтому в рамках текущего бюджетного процесса должен формироваться документ более длительной перспективы — вплоть до 2030 года. Пока официально используется название «долгосрочная бюджетная стратегия» (Бюджетная стратегия). По сути, ее можно назвать долгосрочным финансовым планом по аналогии со среднесрочным планом. Она будет рамочным документом, который определит формат ежегодного бюджетного процесса.
Бюджетная стратегия должна содержать прогноз параметров бюджетной системы, федерального бюджета с учетом принятых нефтегазовых бюджетных правил, внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации, моделирование рисков, оценку резервов, размера госдолга. Собранные в единый документ, такие параметры образуют взаимосвязанную систему, в основе которой — введенные с 2013 года «бюджетные правила».
С точки зрения включения в ежегодный бюджетный процесс самая значимая часть долгосрочной бюджетной стратегии — потолки расходов по государственным программам (госпрограммам).
На данный момент фактически сформулирован «прототип» бюджета до 2020 года с распределением расходов по государственным программам. В него включены основные характеристики федерального бюджета. Для практической работы важно, что по 42 программам определен общий объем расходов.
При подготовке госпрограмм постоянно возникают запросы по их дополнительному финансированию. Мы считаем, что могут рассматриваться два варианта программ: базовый, который полностью соответствует потолкам расходов, содержащимся в Бюджетной стратегии, и дополнительный. Он предполагает, что в каждой госпрограмме установлены более высокие показатели ее результатов и предложен соответствующий набор мероприятий, которые будут реализованы при наличии соответствующих ресурсов.
При этом важно, чтобы базовый вариант госпрограммы, соответствующий бюджетным проектировкам, обеспечивал достижение целей, которые считаются необходимыми и приоритетными. Ситуация, при которой для достижения целей программы недостаточно средств и требуется увеличение расходов, не соответствует принципам программно-целевого бюджетирования.
Требует решения и вопрос о формировании системы документов стратегического планирования. В законопроекте, внесенном в Государственную Думу, пока остается не-проработанным вопрос о том, как различные документы стратегического планирования соотносятся друг с другом и с Бюджетной стратегией.
Суть подхода Минфина России состоит в том, что все бюджетные средства должны направляться только на госпрограммы, по которым и составляется финансово-экономическое обоснование. Все остальные стратегические документы должны определять требования к ним. Например, если будет принята стратегия молодежной политики, то в каждую программу будут включены меры по ее реализации.
Смысл стратегических документов не в том, чтобы ставить конкретные задачи и определять непосредственные пути их решения, а в том, чтобы предъявить конкретные требования к госпрограммам, через которые будут достигаться поставленные цели. Лишь при таком подходе удастся ввести процесс бюджетного планирования в объективно действующие финансовые ограничения, а саму госпрограмму будет возможно проверять на соответствие стратегическим целям.
Выступление А. М. Лаврова
С 2014 года стоит задача перейти на программный бюджет на федеральном уровне, а субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям предоставить право выбора: остаться в традиционном формате бюджета или переходить на программный.
Технически перейти на программный бюджет не так сложно. Для этого достаточно перегруппировать строки, которые имеются в традиционном формате бюджета. Даже такой упрощенный подход имеет свои преимущества, например четкое описание результатов использования бюджетных средств на мероприятия, реализуемые в рамках госпрограммы. Однако этого явно недостаточно. Главная задача — используя форму программного бюджета, добиться, чтобы каждая программа становилась эффективным инструментом государственного управления.
Проблема заключается в том, что госпрограммы по-прежнему воспринимаются только как инструмент получения дополнительного финансирования. Но это качественно новый инструмент, отличающийся от используемых в настоящее время инструментов четырьмя важными характеристиками.
Во-первых, госпрограммы содержат не только бюджетные ассигнования, но и все инструменты, которые имеются в распоряжении государства для достижения поставленных целей: правовое регулирование, контрольно-надзорные функции, лицензирование и так далее. Соединение в одном документе правовых (регулятивных) и финансовых инструментов — это качественное изменение всей системы планирования и управления. В итоге программный бюджет, не предъявляя требований к содержанию самих госпрограмм, способствует реформе государственного управления в целом.
Во-вторых, госпрограммы охватывают все направления деятельности Правительства Российской Федерации и, соответственно, расходов органов исполнительной власти.
В-третьих, в госпрограмме может быть установлена единая субсидия на поддержку аналогичных госпрограмм субъектов Российской Федерации с оценкой показателей их вклада в результаты реализации госпрограммы.
В-четвертых, госпрограммы позволяют выстраивать межведомственное взаимодействие в рамках планов их реализации, с учетом ответственности за них соисполнителей и участников.
Переход к программному бюджету не означает отказ от докладов о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД), которые во многом схожи с гос-программами, но имеют другой горизонт и другую направленность. В них собрана информация об участии министерства в разных госпрограммах на трехлетний период. В этом случае ДРОНД становится инструментом планирования и оценки работы именно министерства.
Другое значимое направление — реформа региональных и муниципальных учреждений. Если госпрограмму можно укрупненно рассматривать как государственное задание (госзадание) для министерств, то госзадание для бюджетного учреждения — как конкретизацию программы для конкретного учреждения. Эти два инструмента должны быть объединены, тогда у министерств появится реальный стимул лучше готовить госзадания, а бюджетным учреждениям будут понятны общие направления развития той или иной отрасли.
Нормативно-правовое регулирование для данной реформы уже создано. Наступает ее новый этап, потому что серьезного опыта работы с госзаданиями ни на одном уровне бюджетной системы еще нет, нормативы их обеспечения различны для разных бюджетных учреждений. Необходимо наполнять госзадание реальным содержанием, сопоставимыми оценками и поэтапно двигаться к единым нормативам.
Реформа подойдет к завершению, когда будет разработан прозрачный механизм расчета госзадания для каждого учреждения. Суть состоит в том, чтобы перейти от административных решений в сферах, где услуги оказываются индивидуальным потребителям, к государственному заказу. Тогда потребитель сам решит, где ему лучше получать ту или иную услугу. Государство будет либо компенсировать такому учреждению затраты, либо давать госзаказ на конкретный объем услуг. Это уже совсем другой формат планирования оказания государственных услуг, ради которого вся эта реформа и была начата.
Общие условия для реформы созданы, новая система в целом заработала, и основные инициативы теперь должны исходить от отраслевых министерств, от регионов и муниципальных образований. Заставить реализовывать реформу невозможно, нужно работать с каждым субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием, ведомством индивидуально, показывая преимущества и обоснованность ее проведения.
Стоит также затронуть вопрос реформы закупок и создания федеральной контрактной системы. Соответствующий законопроект прошел в Государственной Думе первое чтение, подготовлен пакет поправок ко второму чтению. Закупочный процесс является частью бюджетного процесса. Если планируются закупки, то параллельно должны планироваться бюджетные ассигнования и создаваться план закупок, в котором описано, что и в каком количестве будет приобретаться. В дополнение должен разрабатываться план-график закупок, разбитый на конкретные лоты в увязке с кассовыми планами.
В настоящее время осуществляется комплексная реформа государственного (муниципального) финансового контроля. В Государственной Думе обсуждаются три законопроекта, каждый из которых с разных сторон подходит к этому вопросу. Это законопроекты о парламентском контроле, о Счетной палате Российской Федерации, о поправках в Бюджетный кодекс и Кодекс об административных правонарушениях в части государственного (муниципального) финансового контроля.
Все три законопроекта направлены на расширение сферы государственного финансового контроля, включение в нее не только контроля правомерности использования бюджетных средств, но и оценки их эффективности. Минфин России инициировал третий из перечисленных законопроектов. В соответствии с ним на органы государственного и муниципального финансового контроля возлагаются функции проверки достоверности отчетности о результатах реализации госпрограмм, ведомственных программ, государственных заданий.
При этом сфера государственного и муниципального контроля ограничивается только контролем над участниками бюджетного процесса, а юридические лица проверяются лишь в отношении соглашений о получении и использовании субсидий.
Планируется создать новые стандарты контроля, контролировать правильность назначения начальных закупочных цен, обоснованности закупок, соблюдение условий контрактов.
Здесь были сформулированы лишь общие направления реформ на ближайшие три года. На более длительную перспективу загадывать пока сложно, потому что нельзя точно сказать, как будет проходить сама реализация реформ. Нужно сформулировать перспективную повестку исследований и тематические планы работ на ближайший год, а также определить механизмы взаимодействия научных и экспертных команд с руководством и департаментами Минфина России.
