CC BY
93УДК 349.414.(477)
О.В. Сердюк,
соискатель
при кафедре экологического права Национальный университет «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого»,
г. Харьков
АКТУАЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПОДЗЕМНЫХ ВОД
В последнее время большую актуальность приобретает проблема обеспечения населения Украины качественной питьевой водой. Её надлежащее разрешение становится одним из важнейших факторов устойчивого развития и национальной безопасности. В разрешении этой проблемы стратегическое значение придается подземным водам, увеличению использования их чистых источников и обеспечению действенной охраны этих вод от загрязнения и истощения. Для некоторых областей Украины проблема обеспечения качественной питьевой водой стоит особенно остро, вызывая ощутимое возрастание социального напряжения, негативные социально-экономические и экологические последствия.
Цель статьи - раскрыть ситуацию, складывающуюся в настоящее время в Украине в сфере использования подземных вод, а также принципы, положенные в основу регулирования данного вида природопользования.
Принципы использования природных ресурсов вообще и подземных вод, в частности, рассматривались такими учеными, как М.М. Бринчук, И.И. Каракаш, О.С. Колбасов, Н.Р. Малышева, А.А. Погребной, А.К. Соколова, Ю. С. Шемшученко, М.В. Шульга, [См.: 0; 0; 0-0] и др.
Экологическое законодательство, как и любое другое, строится на определённых принципах, заложенных в основополагающих законах отрасли. Основным нормативно-правовым актом, определяющим принципы охраны окружающей природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, является Закон Украины «Об охране окружающей природной среды» (далее - Закон) [0; 1991. - № 41. - Ст. 546]. В его ст. 3, где излагаются главные положения, касающиеся охраны окружающей среды, установлено, что существуют 2 вида использования природных ресурсов - общее и специальное.
Принцип, заложенный в основу формирования критериев разграничения общего и специального природопользования, состоит в том, чтобы выделить природопользование с более значительным влиянием на природу, взять его под контроль и установить действенные механизмы компенсации такого воздействия [0, с. 207].
В ст. 38 Закона наведены понятия общего и специального использования природных ресурсов. Проанализировав части 2 и 3 указанной статьи, можем прийти к следующим выводам. Основными признаками, разграничивающими общее и специальное природопользование, выступают: (а) субъект природопользования, (б) его целевое назначение, (в) платность, (г) правовой статус объекта природопользования, (д) необходимость специального разрешения. Их можно разделить на определяющие и признаки-следствия. В зависимости от субъекта и целевого назначения природопользования (определяющие признаки) оно может быть либо общим, либо специальным. В зависимости от этого природопользование имеет признак платности, закрепленности объекта природы за субъектом и необходимости получения специального разрешения (признаки-следствия). Таким образом, разграничивать общее и специальное природопользование необходимо по двум критериям, определяющим, кто будет пользоваться природным ресурсом (пользователь, субъект) и с какой целью.
Общее использование природного ресурса Закон характеризует следующим образом: (а) субъект -гражданин и (б) целевое назначение - удовлетворение жизненно необходимых потребностей.
Специальное использование природного ресурса определяется такими признаками: (а) субъект -гражданин, предприятие, учреждение, организация и (б) целевое назначение - производственная и иная деятельность.
В сфере регламентации использования отдельных природных ресурсов эти критерии несколько трансформируются. Зачастую отдельное ресурсное законодательство изменяет и субъектный состав, и целевое назначение как общего, так и специального природопользования. Но принцип отграничения общего природопользования от специального, а именно выделение специального природопользования в качестве имеющего более значительное воздействие на природные ресурсы, остается.
Какие же критерии разграничения общего и специального использования подземных вод устанавливает украинское законодательство? Отвечая на этот вопрос, прежде всего следует обратить внимание на то, что использование подземных вод регулируется двумя ветвями ресурсного законодательства, двумя подотраслями экологического права - водным законодательством и законодательством о недрах. Это объясняется тем, что, с одной стороны, подземные воды содержаться в недрах и, соответственно, их использование связано с использованием такого природного ресурса, как недра, с другой - они являются частью кругооборота воды в природе и выступают водным ресурсом. Иными словами, право пользования подземными водами включает в себя два элемента - право пользования недрами и право пользования водами.
В законодательстве Украины право общего и специального водопользования определяется в статьях 47 и 48 Водного кодекса Украины (далее - ВКУ) [0; 1995. - № 24. - Ст.189]. Можно выделить следующие характеристики общего водопользования с точки зрения использования подземных вод.
1. Субъект - гражданин. В статье 47 ВКУ применяется термин «гражданин». Если следовать букве закона, то иностранец или лицо без гражданства, чтобы напиться из колодца, должен получить специальное разрешение. Очевидно, что в данном случае под субъектом подразумевается и иностранец, и лицо без гражданства, иными словами, физическое лицо. Не так однозначен ответ на вопрос, является ли общим водопользованием забор воды из колодца лицом юридическим? (Пример: ферма (юридическое лицо) использует воду из колодца в хозяйственных целях для водопоя скота).
2. Целевое назначение - забор воды для потребностей из колодцев. В данном случае следует иметь в виду, что забор подземных вод без применения сооружений и технических приспособлений иначе как из колодца невозможен. Но здесь возникает сложность разграничения понятий «колодец» и «скважина». Закон, к сожалению, не содержит нормативных определений, позволяющих чётко их разделить. Это очень важный момент, поскольку от этого зависит, будет ли такой вид использования подземных вод считаться общим водопользованием.
Специальному водопользованию присущи такие признаки как: а) субъект - юридические и физические лица; б) целевое назначение - забор воды из водных объектов с применением сооружений или технических приспособлений или сброс загрязняющих веществ в водные объекты с целью удовлетворения питьевых нужд населения, хозяйственно бытовых, лечебных, оздоровительных, сельскохозяйственных, промышленных, транспортных, энергетических, рыбохозяйственных и прочих государственных и общественных.
Следует отметить, что ВКУ выделяет также определённые виды водопользования, не относящиеся ни к общему, ни к специальному водопользованию. Они перечислены в ч.3 ст. 48 ВКУ. Применительно к использованию подземных вод это: (а) устранение вредного воздействия вод (подтопления, засоления, заболочения), (б) использование подземных вод для извлечения полезных компонентов, (в) извлечение воды из недр вместе с добычей полезных ископаемых, (г) добыча полезных ископаемых, (д) проведение буровых и геологоразведочных работ, (е) прочие работы, которые выполняются без забора воды и сбрасывания обратных вод. Целесообразность выделения неспециального и особенного водопользование рассмотрено в диссертации В.О. Джуган «Правовое регулирование использования и охраны вод в Украине» [0].
В законодательстве о недрах нет прямого указания на разделения общего и специального недропользования. Однако анализ Кодекса Украины о недрах [0; 1994. - № 36. - Ст. 340], в частности, ст. 23, позволяет сделать вывод, что применительно к подземным водам общее недропользование происходит в случае, если оно удовлетворяет следующим критериям: а) субъект - землепользователь или собственник земли и б) целевое назначение - собственные хозяйственно-бытовые нужды, нецентрализованное или централизованное (кроме производства фасованной питьевой воды) хозяйственно-питьевое водоснабжение при условии, что производительность водозаборов подземных вод не превышает 300 куб. м в сутки. Во всех остальных случаях имеет место специальное пользование недрами.
Следует отметить, что в юридической литературе разделение недропользования на общее и специальное не всегда находит поддержку [0, с. 108].
Таким образом, можно выделить фактически 4 варианта сочетания режимов пользования недрами и водами при использовании подземных вод: (1) общее недропользование и общее водопользование, (2) общее недропользование и специальное водопользование, (3) специальное недропользование и специальное водопользование, (4) специальное недропользование и общее водопользование.
1. Общее недропользование и общее водопользование осуществляется, если субъектом выступает физическое лицо, являющееся землепользователем или собственником земельного участка, и использующее колодец для забора подземных вод.
2. Общее недропользование и специальное водопользование - наиболее распространенный случай использования подземных вод. Землепользователь или собственник земли, юридическое или физическое лицо производит забор подземных вод с помощью скважины (сооружения, технического приспособления)
при условии, что производительность водозабора не превышает 300 куб. м в сутки и он не производит фасованную питьевую воду.
Следует отметить, что норма ст. 23 Кодекса Украины о недрах сформулирована таким образом, что её сложно истолковать однозначно: суть, заложенная в неё законодателем, а также установленные им ограничения, не позволяют на практике эффективно регулировать недропользование.
Во-первых, это касается содержания понятия «производительность водозабора». Что под этим понимается: объём воды, который способен давать водозабор, или объём, который будет отбирать водопользователь? Это очень важный вопрос, поскольку возможен водозабор, производительность которого превышает 300 куб. м в сутки, но водопользователь не отбирает такого объема и не истощает водоносный горизонт. В то же время существуют водозаборы в таких гидрогеологических условиях, что отбор и 100 куб. м в сутки серьёзно нарушает режим подземных вод, что, в конечном итоге, значительно воздействует на природу. В таком случае не будет возникать специального пользования недрами, что приводит к нарушению принципа специального природопользования.
Во-вторых, в указанной норме заложен запрет производителям фасованной питьевой воды пользоваться недрами без специальных разрешений. Можно предположить, что законодатель хотел увеличить поступления в бюджет за счет платы за специальное пользование недрами. Но недропользователь может и не производить самостоятельно фасованную питьевую воду, а продавать добытую воду иным лицам, которые, в свою очередь, уже будут её фасовать. Поэтому можно заключить, что данная норма недостаточно эффективно и детально регулирует недропользование при добыче подземной воды.
3. Специальное недропользование и специальное водопользование - отличается от второго варианта только тем, что имеет место использование подземных вод для производства фасованной питьевой воды или производительность водозабора превышает 300 куб. м в сутки.
4. Специальное недропользование и общее водопользование - вариант скорее теоретический, так как достаточно сложно представить себе колодец, из которого добывается более 300 куб. м в сутки без использования специальных сооружений и технических приспособлений.
Закон № 2849-У1 от 22 декабря 2010 г. «О внесении изменения в статью 23 Кодекса Украины о недрах относительно добычи подземных вод» [0] изменил условия пользования недрами для добычи подземных вод без получения специального разрешения, т.е. фактически на правах общего недропользования. Существовавшее ранее условие было привязано к глубине добычи подземных вод (20 м), теперь же оно касается производительности водозабора (300 куб. м в час).
В пояснительной записке к проекту этого Закона [0] законодатель аргументирует сущность вносимых изменений тем, что привязка к глубине в 20 м является абсолютно необоснованной, и ставящей в неравное положение жителей, которые проживают даже в одном населенном пункте. Особенно это часто встречается в горных районах, где соседние домохозяйства находятся на разном расстоянии от подземных вод, которое одним людям позволяет добывать воду без получения разрешения (до 20 м), а другим согласно действующему законодательству необходимо его получать, а также в горнодобывающих районах Украина, где из-за проведения горных работ подземная вода исчезает и ее приходится добывать все из больших и больших глубин. С подобной аргументацией не согласиться сложно. Существовавшее условие отделения специального недропользования от общего не отражало основного принципа, оно не было мерилом, отделяющим существенное воздействие на природную среду от несущественного.
Можно назвать ещё одну очевидную причину внесения изменений в ст. 23 Кодекса о недрах. До внесения изменений практически все пользователи подземных вод должны были получать специальные разрешения на пользование недрами, порядок получения которого представлял собой сложную и дорогостоящую процедуру, включающую необходимость проведения продолжительных геологоразведочных работ. Подавляющее большинство пользователей подземными водами не могли себе это позволить. Кроме этого, в Государственной геологической службе образовалась большая очередь по рассмотрению заявлений на получение специального разрешения на пользование недрами. Так, по сообщениям СМИ, при существовавших темпах рассмотрения заявок по состоянию на середину 2009 г. очередь составляла 100 лет! [0].
Выходов из сложившейся ситуации было 2: изменять либо условия, определяющие необходимость получения специального разрешения на пользование недрами, либо процедуру его получения. Законодатель пошёл первым путём. Теперь условие пользования недрами без специального разрешения не связано с глубиной разработки подземных вод, а привязано к продуктивности их водозабора. Это привело к тому, что значительно возросло число недропользователей, которым не нужно получать такого специального разрешения, в результате чего значительное воздействие на подземные воды осталось без должного государственного контроля и механизма его компенсации.
Как уже отмечалось, главным принципом, заложенным в основу разграничения общего и специального использования природного ресурса является выделение природопользования со значительным воздействием на природу, с целью взять последнее под контроль и установить механизм его компенсации.
Возникает логический вопрос: каким же критерием оперировать, чтобы разграничивать недропользователей, которые могут использовать недра без специального разрешения, и тех, которым необходимо получать разрешение? Можно определить требования к этому критерию: он должен определять степень воздействия на подземные воды. Очевиден тот факт, что гидрогеологические условия на территории Украины весьма разнообразны. Например, одно и то же воздействие на недра на территории Днепровско-Донецкой впадины (территория Харьковской, Полтавской, Черниговской, Сумской областей) и Украинского кристаллического щита (Запорожская, Днепропетровская, Кировоградская, Черкасская, Винницкая, Житомирская области) будут существенно отличаться по степени влияния на подземные воды. Учитывая данный факт, можно предположить, что такой критерий должен быть привязан к территории недропользования. Но и в этом случае есть определённые сложности, связанные с гидрогеологическим районированием, поскольку изученность территории Украины разная и однозначно разделить её территорию на участки с одинаковыми гидрогеологическими условиями довольно сложно. Этот путь требует дополнительного исследования, определённых затрат времени и ресурсов, а учитывая, что гидрогеологические условия со временем обязательно меняются, решение этой задачи существенно усложняется.
Ещё одним вариантом могло бы стать определение условия минимально возможного влияния на недра, которое действовало бы на территории всей Украины. Это условие тоже может быть приближено к установленному в водном законодательстве Украины, а именно использование колодцев для добычи подземных вод. Иными словами, под общее недропользование попадало бы использование последних с помощью колодцев без использования специальных сооружений и технического оборудования. Этот вариант позволил бы максимально сблизить законодательство водное и недровое. Но, введя критерий минимально возможного воздействия на недра, мы сталкиваемся с ситуацией, которая была до внесения изменений в ст. 2З Кодекса о недрах. Как уже подчеркивалось, большинство пользователей подземными водами вынуждены были проходить сложную процедуру получения специального разрешения на пользование недрами. Поэтому в этом случае следует пересмотреть и порядок его получения, ибо существующий в данное время представляет собой довольно сложную и затратную процедуру.
Представляется целесообразным ввести упрощённый порядок получения специальных разрешений для пользователей недрами, которые влияют на недра незначительно и более сложную процедуру для пользователей, которые существенно воздействуют на них. К примеру, можно отказаться от необходимости утверждать запасы для первой группы недропользователей. Это, с одной стороны, упростило бы процесс получения специальных разрешений на пользование недрами, а с другой - позволило бы государству контролировать использование недр.
Список литературы: 1.Аграрное, земельное и экологическое право Украины: Общие части учеб. курсов. / Ред. Погребной А.А. - 2-е изд., доп. и испр.- Харьков: Одиссей, 2001.- 400 с. 2. Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учеб. для высш. юрид. учеб. завед. - М.: Юристъ, 1998. - 688 с. 3. Відомості Верховної Ради України. 4. Джуган В. О. Правове регулювання використання та охорони вод в Україні : Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.06 - К., 2009. - 19 с. 5. Екологічне право України: Академ. курс. / За заг. ред. Ю.С. Шемшученка. - К.: ТОВ «Вид-во «Юрид. думка», 2008. - 720 с. 6. Екологічне право України: Підруч. для студ. юрид. спец. вищ. навч. закл. / За ред А.П. Гетьмана та М.В. Шульги. - Х.: Право, 2009. - З28 с. 7. Колбасов О.С. Теоретические основы права пользования водами в СССР. - М.: Наука, 1972. - 228 с. 8. Морина Б. Спец до воды // Бизнес. - 2009. - N° 34. - С. 42-45. 9. Пояснювальна записка до проекту Закону України «Про внесення змін до Кодексу України про надра щодо видобування питних підземних вод» [Електрон.ресурс]. - Режим доступу: http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/we bproc
34?id=&pf3511=35566&pf35401=144617. 10. Про внесення зміни до статті 2З Кодексу України про надра щодо видобування підземних вод: Закон України від 22.12.2010 р., №» 2849-VI // Офіц. вісн. України. - 2011. - №» З. - Ст. 164.
АКТУАЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПОДЗЕМНЫХ ВОД
Сердюк О.В.
Рассмотрены принципы общего и специального природопользования применительно к использованию подземных вод. Приведены варианты сочетания режимов пользования недрами и водами при добыче подземных вод. Проанализированы последние изменения в Кодекс Украины о недрах относительно добычи подземных вод.
Ключевые слова: подземные воды, недра, специальное природопользование, общее природопользование.
CURRENT LEGAL PROBLEMS OF GROUNDWATER USE Serdyuk O.V.
The principles of general and special use of natural resources with regard to use of groundwater have been investigated in the article. It presents cases of combination of the subsoil use mode and the water use mode when the groundwater extraction. Recent changes to the Subsoil law in relation to groundwater extraction have been studied.
Key words: groundwater, subsoil, general use of natural resources, special use of natural resources
Поступила в редакцию 19.06.2011 г.
