CC BY
61
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ. МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО
Актуальные правовые аспекты обеспечения экологической безопасности российской Арктики
Муру Рубен Николаевич,
кандидат юридических наук, профессор, заведующий кафедрой международного морского права Военного учебно-научного центра Военно-Морского Флота «Военно-морская академия имени Адмирала Флота Советского Союза Н.Г. Кузнецова», профессор Гуманитарного института Санкт-Петербургского политехнического университета Петра Великого
E-mail: muruben@yandex.ru Поваляев Александр Анатольевич,
кандидат юридических наук, доцент кафедры международного морского права Военного учебно-научного центра Военно-Морского Флота «Военно-морская академия имени Адмирала Флота Советского Союза Н.Г. Кузнецова», доцент кафедры международного и морского права Государственного университета морского и речного флота им. адмирала С.О. Макарова
E-mail: www.povalex21@gmail.com
Экологическая безопасность арктического региона в современных условиях приобретает первостепенное значение в связи с существенным ростом научных и технических достижений, позволяющих использовать ранее недоступные ресурсы, локализованные на данной территории. Применение технологий экологической безопасности должно быть обусловлено соответствующим уровнем правового обеспечения. В статье сделаны акценты на важнейших направлениях, связанных с таким обеспечением, рассматриваются уровни правового регулирования, обозначены проблемные вопросы международного правового регулирования в Арктике, влияющие на обеспечение её экологической безопасности. Необходимость сочетания правового регулирования использования исключительной экономической зоны России и Северного морского пути является дополнительным важным фактором в определении международно-правового статуса этой транспортной коммуникации. Характерной чертой российского правового регулирования экологии Арктики является большое число ведомств, участвующих в процессе использования арктических пространств, что затрудняет экологическую деятельность в этом регионе. Одним из аспектов темы отмечена необходимость совершенствования законодательной базы экологической деятельности Военно-Морского Флота России в регионе.
Ключевые слова: экологическая безопасность, правовое регулирование, Арктика, национальные интересы России, международное право.
Правовые акты не только определяют порядок той или иной деятельности - но и могут влиять на направления и формы ее осуществления, а также могут способствовать своими, специфическими правовыми средствами решению важнейших задач национальной безопасности, а также в целом обеспечению достижения национальных интересов Российской Федерации - что придает этим правовым средствам особое значение, особые возможности.
Тема экологии в Арктике имеет особое, чрезвычайно актуальное значение. Развитие климата в северном полушарии Земли в последние десятилетия дает все основания предполагать, что 21 век пройдет под знаком ускоренного гиперболического развития арктических пространств, которое будет носить и политический, и экономический характер, и, если угодно - станет связующим звеном между народами и континентами.
Более того, в свете утвержденной Указом Президента Российской Федерации «Морской доктрины Российской Федерации» [1], многим известным вопросам, связанным с различными видами деятельности в Арктике, и в том числе - деятельности, связанной с обеспечением ее экологической безопасности, придается новое, совершенно иное значение, формируются новые меры по их реализации.
Так, к национальным интересам Российской Федерации отнесены обеспечение суверенных прав и юрисдикции Российской Федерации в ее исключительной экономической зоне (далее - ИЭЗ) и на ее континентальном шельфе, а также - осуществление военно-морской деятельности в целях обеспечения и защиты национальных интересов России в Мировом океане.
К национальным интересам России также отнесены развитие Арктической зоны Российской Федерации и отдельно - развитие Северного морского пути, как национальной транспортной коммуникации.
В соответствии со ст. 78 «Морской доктрины»: «Одним из приоритетов морской деятельности является обеспечение экологической безопасности морской среды». При этом в доктрине отдельно выделяется эта деятельность в Арктической зоне. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» [2], под «экологической безопасностью» понимает состояние защищенности природной среды и жиз-
ненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.
Говоря об экологической безопасности в Арктике, необходимо делать акцент на трех важнейших направлениях, связанных с ее обеспечением. Это:
- особенности правового режима самой Арктики;
- система правовых актов, действующих в Арктике, и - самое важное -
- национальные интересы Российской Федерации, российского народа в арктических пространствах.
Затрагивая вопросы обеспечения национальных интересов России в Арктике, акцентируем внимание на правовой составляющей этого процесса.
Когда мы говорим о правовом регулировании в Арктике, то должны учитывать наличие четырех уровней этого правового регулирования:
- конституционного (включающего Конституцию России и поправки к ней, результаты референдумов, решения Конституционного Суда РФ по вопросам экологии и тем или иным аспектам арктической деятельности);
- международно-правового - включающего общепризнанные и специальные принципы международного права и международного морского права и международные договоры Российской Федерации;
- законодательство Российской Федерации (федеральные конституционные законы, федеральные законы, правовые акты Президента РФ, правовые акты Правительства РФ);
- ведомственные правовые акты (правовые акты Министерства обороны РФ, правовые акты других ведомств РФ).
На самом деле, отдельно надо учитывать и правовые акты субъектов Российской Федерации, принимаемые ими по предметам своего ведения, однако они не должны противоречить соответствующим федеральным правовым актам.
Эти четыре уровня отражают взаимодействие и подчиненность правовых актов нижестоящего уровня по отношению к уровню вышестоящему. При этом международные правовые акты в их применении как российскими субъектами права, так и межгосударственными органами не могут противоречить правовым актам конституционного уровня, а также основам публичного правопорядка Российской Федерации - как отмечается в Конституции Российской Федерации после внесения в нее поправок в 2020 году.
Говоря об особенностях правового режима самой Арктики, следует отметить, что к Арктике относится сухопутная и морская территория выше 66 градуса северной широты (то есть находящаяся за Северным полярным кругом). Если к «арктическим» относить государства, чьи территории пересекаются Северным полярным кругом, в их состав входят: Россия, Канада, США (Аляска), Норвегия, Дания (о. Гренландия), Финляндия, Исландия и Швеция. Эти восемь государств в современных
условиях формируют политику и правовое регулирование использования и охраны арктического региона. Являясь членами учрежденного в 1996 году Арктического совета, они приняли большинство из существующих международных документов об Арктике.
В 2021 году Российская Федерация стала председателем Арктического совета. Однако 4 марта 2022 года семь стран Арктического совета решили приостановить свое членство в объединении и бойкотировать проведение международного сотрудничества с Россией в сфере арктической деятельности. В июне 2022 года эти страны решили возобновить работу в «урезанном» составе по проектам, которые не предусматривают участия России. Подобный нелегитимный формат вызывает недоумение у большинства экспертов, учитывая, что доля России составляет до 60 процентов арктического побережья, где проживает более половины населения региона. Россия подтверждает готовность поддерживать диалог с другими странами в рамках Арктического совета [3]. В целом, анализируя состояние системы международного права после февраля 2022 года, сегодня с уверенностью можно говорить о чётко прослеживающихся тенденциях её деструктивных изменений под влиянием политически ангажированных решений, принимаемых властями ряда государств, являющихся представителями, так называемых, «западных демократий».
Отмечая непосредственно международное правовое регулирование по вопросам экологической безопасности в Арктике, следует указать на наличие целого ряда международных договоров с участием России, действие которых не приостанавливается в современных обстоятельствах.
Здесь надо отметить, прежде всего, Конвенцию по предотвращению загрязнения с судов (МАРПОЛ 73/78, вместе с Протоколами и Приложениями), Конвенцию по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 года с изменениями, а также Конвенцию ООН по морскому праву 1982 года.
Положения Конвенции МАРПОЛ 73/78 в силу ст. 3 прямо не распространяются на военные корабли, вспомогательные суда ВМФ, но одновременно обязывают государства «чтобы эти корабли и суда действовали, насколько это целесообразно и практически возможно, в соответствии с Конвенцией» [4].
Применительно к Конвенции 1982 года следует обратить внимание на положения, в соответствии с которыми на прибрежное государство возлагается право и полномочия по регулированию защиты окружающей природной среды в своей ИЭЗ и на континентальном шельфе [5].
Таким образом, в соответствии с международ- р ным правом в исключительной экономической Д зоне прибрежное государство - то есть Российская Е Федерация - вправе требовать и принимать меры К по обеспечению экологического контроля не толь- ё ко от российских, но и от иностранных субъектов у права, претендующих на осуществление любой А
законной деятельности в своих исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе. При этом необходимо отметить весьма ограниченный круг участников договорных механизмов по установлению гражданской ответственности за причинение трансграничного ущерба окружающей среде, за исключением тех, которые касаются ядерного ущерба или ущерба от загрязнения нефтью [6].
Среди проблемных вопросов международного правового регулирования в Арктике, влияющих на обеспечение её экологической безопасности, можно выделить:
- споры о делимитации границ арктического шельфа между арктическими государствами (РФ, США, Канада, Норвегия, Дания);
- непризнание США, установленной СССР (РФ) системы прямых исходных линий, определяющих территориальные воды вдоль арктического побережья и исторические заливы;
- отсутствие межгосударственных соглашений о проблемах военной безопасности и демилитаризации Арктики в т.ч. среди государств Арктического совета;
- нелегитимная деятельность Арктического совета без участия России;
- нарушение Норвегией (членом НАТО) положений Договора 1920 года о Шпицбергене в части его мирного использования и свободного доступа РФ к экономической деятельности на территории и в акватории архипелага;
- отсутствие межгосударственного соглашения о признании за Северным морским путём статуса исторически сложившейся национальной транспортной коммуникации РФ;
- внеправовая деятельность международных экологических организаций, в том числе финансируемых заинтересованными спецслужбами зарубежных государств, по использованию экологических аспектов как инструмента нанесения ущерба национальным интересам других государств (например акции организации «Гринпис» в 2013 году с борта судна «Арктик Санрайс» в отношении российской буровой платформы в Баренцевом море), и др. Особое значение представляет собой правовое
регулирование использования Северного морского пути, которой в соответствии с российским законодательством признан исторически сложившейся национальной транспортной коммуникацией Российской Федерации. О его значении и распространении национальных интересов на Северный морской путь также указывается в недавно утвержденной Морской доктрине.
В связи с устремлениями ряда государств использовать Северный морской путь без учета позиции Российской Федерации следует отметить, 5= что её исключительная экономическая зона поч-^ ти полностью охватывает район Северного мор-§ ского пути, что позволяет обеспечить юрисдикцию России в отношении него по вопросам эко-Ц логии - в том числе и в соответствии с нормами
международного права. При этом, российские нормы не нарушают права мирного прохода иностранных судов, несмотря на односторонние рестрикции к торговому флоту России, принимаемые странами коллективного Запада в нарушение Устава ООН. [7]
Другая важная правовая черта российского правового регулирования в Арктической зоне - наличие большого числа российских ведомств, осуществляющих деятельность в Арктике и создающих правовые акты применительно к этому региону.
Эти правовые акты далеко не всегда согласованы между собой; ответственность за ту или иную деятельность возлагается зачастую на те ведомства, которые не в состоянии обеспечить надлежащий правовой режим в районе.
Так, утвержденный распоряжением Правительства РФ «План развития Северного морского пути на период до 2035 года» [8] определяет Государственную комиссию по вопросам развития Арктики органом, ответственным за координацию реализации плана, при этом на Минвостокразвития России совместно с Координационным центром при Правительстве Российской Федерации возлагаются функции по контролю за выполнением Плана.
Полномочия по другим вопросам возложены на Министерство обороны РФ, МЧС и ГО, ФСБ России, Минтранс РФ, Росатом, Администрацию Северного морского пути и другие ведомства.
Представляется, что осуществление эффективной государственной политики в Арктике, в том числе и в сфере экологической безопасности, требует более централизованного государственного правового управления в Арктической зоне.
К проблемным вопросам в российском нормативном правовом регулировании экологической безопасности в Арктике также относятся:
- фрагментарность правового регулирования экологических проблем Арктики, разносящая возникающие вопросы к отдельным нормам различных нормативных правовых актов;
- несвоевременность внесения в нормативные правовые акты, регулирующие арктическую деятельность, поправок, обуславливаемых климатическими изменениями в Арктике;
- недостаточность законодательно оформленных экономических стимулов (налоговые, кредитные, таможенные льготы) для развития в Арктике различных производств, в том числе и на основе альтернативных источников энергии;
- отсутствие технических регламентов, отдельных экологических нормативов, учитывающих природоохранную арктическую специфику эксплуатации промышленных и иных объектов (по аналогии с Международным кодексом для судов, эксплуатирующихся в полярных водах);
- необходимость ужесточения норм юридической ответственности за экологические правонарушения (преступления) в Арктической зоне.
Еще один важный аспект, на который следует обратить внимание - это необходимость совершенствования правовых актов Министерства обороны и Военно-Морского Флота в сфере охраны природной среды, в том числе - и в Арктике.
В деятельности Военно-Морского Флота правовые аспекты обеспечения экологической безопасности Арктической зоны отражаются в следующих основных документах:
- Указ Президента РФ «Об утверждении Основ государственной политики РФ в области военно-морской деятельности на период до 2030 года» [9], который в п. 29 относит «обеспечение экологической безопасности и рационального использования природных ресурсов при эксплуатации в мирное время кораблей и судов, оружия и объектов инфраструктуры» к основными задачам государственной политики в области военно-морской деятельности в сфере экологической безопасности;
- Корабельный устав ВМФ [10], где в статьях 52;76 определены обязанности командира соединения кораблей руководить мероприятиями по охране окружающей среды в районах базирования и плавания кораблей соединения и обязанности командира корабля обеспечить на корабле соблюдение правил предотвращения загрязнения окружающей среды (в т.ч. причальных сооружений, мест якорной стоянки и прилегающих к ним акваторий);
- Приказ Министра обороны России «Об утверждении Положения об органах экологической безопасности ВС РФ» [11] в п. 3 которого возлагается ответственность за обеспечение экологической безопасности при повседневной деятельности на руководителей органов военного управления, командующих войсками военных округов, флотами, объединениями, командиров соединений и воинских частей.
Особо следует указать такой ключевой документ для ВМФ Рф, как Правила охраны природной среды в ВМФ (ПОПС-90), утвержденный приказом Главнокомандующего ВМФ СССР [12]. Положения Международной конвенции по предотвращению загрязнения с судов (МАРПОЛ 73/78) были им-плементированы в содержание Правил ПОПС-90, а также в Правилах содержатся и прямые отсылки к Конвенции МАРПОЛ 73/78. Однако за 32 года с момента издания приказа он ни разу не корректировался, в то время как содержание Конвенции менялось с развитием морских технологий и ужесточением экологических требований. В результате к настоящему времени приказ не учитывает изменения конвенции, вступившие в силу для РФ: Приложение III (1992 г.), Приложение IV (2003 г.) и 59 поправок, утвержденных резолюциями ИМО с 1990 года.
В п. 24 Приказа на командира корабля, капитана судна возложена ответственность за мероприятия по предупреждению загрязнения природной среды, соблюдение на корабле (судне) требований международных соглашений, законодатель-
ства по охране природной среды и самих Правил (ПОПС-90).
Тем самым данный нормативный правовой акт требует выполнения современных международных и российских экологических требований, хотя сам им уже не соответствует.
Очевидно, назрела необходимость переработки данного документа, тем более, что в соответствии с Руководством по техническому наблюдению за проектированием и постройкой вспомогательных судов ВМФ РФ, утвержденным Российским морским регистром судоходства в 2020 году на основании требований гособоронзаказа Министерства обороны РФ, строительство судов вспомогательного флота для ВМФ должно предусматривать возможность их эксплуатации под государственным флагом РФ с присвоением класса «Российского морского регистра судоходства», что потребует при проектировании, постройке и эксплуатации таких судов соответствия оборудования всем действующим в настоящее время экологическим нормам международных конвенций в морском судоходстве.
Действующими правовыми актами Министерства обороны РФ подтверждается особая опасность эксплуатации кораблей и судов ВМФ в арктическом регионе, особенно если на них не выполняются в силу тех или иных причин требования к экологической безопасности. Это налагает особую ответственность на всех должностных лиц, причастных к обеспечению своевременного и качественного ремонта кораблей и судов, снабжению их всем необходимым оборудованием для предотвращения загрязнения окружающей среды.
В целом вопросы экологического обеспечения являются одними из важнейших направлений деятельности Российской Федерации в Арктике.
Как отмечается в Морской доктрине, к национальным интересам Российской Федерации в Мировом океане относятся развитие Арктической зоны Российской Федерации как стратегической ресурсной базы и ее рациональное использование, а также обеспечение экологической безопасности при проведении работ в Мировом океане, предотвращение загрязнения морской среды.
Полагаем, что без надлежащего осуществления и учета правового регулирования в Арктике обеспечить эффективное достижение этих национальных интересов России будет невозможно.
Литература
1. Указ Президента Российской Федерации от 31.07.2022 г. № 512 «Морская доктрина Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1 августа 2022 г. N31 ст. 5699.
2. Федеральный закон от 10.01.2002 г.(в ред. от 14.07.2022 г.) № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». URL: СПС «Гарант».
5 -а
сз
<
3. Антонов: Решения стран Арктического союза без участия России будут нелегитимными. URL: https://eadaily.com/ru/news/2022/06/09/.
4. Международная конвенция по предотвращению загрязнения с судов 1973 г. (МАРПОЛ 73/78). URL: www.parvo.gov.ru
5. Конвенция ООН по морскому праву 1982 года. Собрание законодательства Российской Федерации от 1.12.1997 г. № 48, ст. 5493.
6. Гусейнов Тургай Имамгулу оглы. Актуальные проблемы ответственности за причинение трансграничного ущерба окружающей среде // Международное публичное и частное право. 2022. № 1. С. 14-17.
7. Беляков В.Г., Поваляев А.А. О правомерности односторонних ограничительных мер в торговом мореплавании // Международное публичное и частное право. 2022. № 4. С. 8-11.
8. Распоряжение Правительства РФ от 1.08.2022 г. № 2115-р «План развития Северного морского пути на период до 2035 года». URL: http://government.ru/docs/46171/
9. Указ Президента РФ от 20.07.2017 г. N327 «Об утверждении Основ государственной политики РФ в области военно-морской деятельности на период до 2030 года». Собрание законодательства Российской Федерации от 24 июля 2017 г. N30 ст. 4655.
10. Указ Президента РФ от 31.07.2022 г. № 511 «Об утверждении Корабельного устава Военно-Морского Флота». Собрание законодательства Российской Федерации, 1 августа 2022 г. N31 ст. 5698
11. Приказ Министра обороны России от 14.09.2015 года N530 «Об утверждении Положения об органах экологической безопасности ВС РФ». URL: doc.mil.ru>documents/quick_ search/npa.htm
12. Приказ Главнокомандующего ВМФ СССР от 12.12.1990 г. № 320. «О введении в действие Правил охраны природной среды в Военно-Морском Флоте (ПОПС-90)». М.: Воениздат, 1993 г.
CURRENT LEGAL ASPECTS OF ENSURING THE
ENVIRONMENTAL SAFETY OF THE RUSSIAN ARCTIC
Murii R.N., Povaliaev A.A.
Naval Academy named after Admiral of the Fleet of the Soviet
Union N.G. Kuznetsov
The environmental safety of the Arctic region in modern conditions is of paramount importance due to the sharp growth of scientific and technical achievements that allow the use of previously inaccessible resources localized in this territory. The use of environmental safety technologies should be conditioned by the appropriate level of legal support. The article focuses on the most important areas related to such provision, examines the levels of legal regulation, identifies problematic issues of international legal regulation in the Arctic, affecting its environmental safety. The need to combine the legal regulation of the exclusive economic zone of Russia and the territory of the Northern Sea Route are becoming important factors in the international legal discussion on the status of this transport communication. A characteristic feature of the Russian legal regulation of the Arctic ecology is a large number of agencies involved in this.
Keywords: environmental safety, legal regulation, the Arctic, Russia's national interests, international law.
References
1. Decree of the President of the Russian Federation dated 31.07.2022 No. 512 "Maritime Doctrine of the Russian Federation". Collection of Legislation of the Russian Federation, August 1, 2022, N31, article 5699.
2. Federal Law of 10.01.2002 (as amended. dated 14.07.2022) No. 7-FZ "On Environmental Protection". URL: SPS "Garant".
3. Antonov: Decisions of the Arctic Union countries without Russia's participation will be illegitimate. URL: https://eadaily.com/ ru/news/2022/06/09/.
4. International Convention for the Prevention of Pollution from Ships, 1973 (MARPOL 73/78). URL: www.parvo.gov.ru
5. The 1982 UN Convention on the Law of the Sea. Collection of Legislation of the Russian Federation No. 48 dated 1.12.1997, Article 5493.
6. Huseynov Turgay Imamgulu oglu. Actual problems of liability for causing transboundary damage to the environment // International public and private law. 2022. No. 1. pp. 14-17.
7. Belyakov V.G., Povalyaev A.A. On the legality of unilateral restrictive measures in merchant shipping // International public and private law. 2022. No. 4. pp.8-11.
8. Decree of the Government of the Russian Federation dated 1.08.2022 No. 2115-r "Development plan of the Northern Sea Route for the period up to 2035". URL: http://government.ru/ docs/46171/
9. Decree of the President of the Russian Federation No. 327 dated 20.07.2017 "On approval of the Fundamentals of the State Policy of the Russian Federation in the field of naval activities for the period up to 2030". The Collection of Legislation of the Russian Federation dated July 24, 2017, N30, Article 4655.
10. Decree of the President of the Russian Federation dated 31.07.2022 No. 511 "On approval of the Ship Charter of the Navy". Collection of Legislation of the Russian Federation, August 1, 2022, N31, article 5698
11. Order of the Minister of Defense of Russia dated 14.09.2015 N530 "On approval of the Regulations on environmental safety bodies of the Armed Forces of the Russian Federation". URL: doc.mil.ru "documents/quick_search/npa.htm
12. Order of the Commander-in-Chief of the USSR Navy No. 320 dated 12.12.1990. "On the introduction of Environmental Protection Rules in the Navy (POPS-90)". Moscow: Voenizdat, 1993.
