CC BY
36
УДК 343 ББК 67
DOI 10.24411/2414-3995-2019-10174 © Н.В. Малахова, В.Н. Амельчакова, 2019
Научная специальность 12.00.11 — судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность; 12.00.14 — административное право; административный процес
АКТУАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ МЕЖДУНАРОДНОГО ПОЛИЦЕЙСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В ЦЕЛЯХ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ТРАНСНАЦИОНАЛЬНОЙ ПРЕСТУПНОСТИ
Наталья Владимировна Малахова,
доцент кафедры административной деятельности ОВД, кандидат юридических наук, доцент Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12)
E-mail: [email protected]; Венера Наимовна Амельчакова, доцент кафедры административного права, кандидат юридических наук, доцент Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12)
E-mail: [email protected]
Аннотация. Рассмотрена возможность улучшения международного полицейского сотрудничества в целях противодействия транснациональной преступности; факторы, которые усложняют, а иногда и затрудняют попытки международного полицейского сотрудничества; определяются условия, с помощью которых может быть повышена эффективность такого сотрудничества.
Ключевые слова: государство, национальные границы, транснациональная преступность, международное полицейское сотрудничество, правоохранительные органы.
CURRENT ASPECTS OF INTERNATIONAL POLICE COOPERATION TO COUNTER TRANSNATIONAL CRIME
Natalia V. Malakhova,
Associate Professor of the Department of Administrative Activities of Department of Internal Affairs,
Candidate of Law, Associate Professor
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12);
Venera N. Amelchakova
Associate Professor of the Department of Administrative Law, Candidate of Law, Associate Professor Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12)
Abstract. The possibility of improving international police cooperation to counter transnational crime has been considered; factors that complicate and sometimes hinder attempts at international police cooperation have been identified; and the conditions under which such cooperation can be made more effective have been identified.
Keywords: state, national borders, transnational crime, international police cooperation, enforcement authorities.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Малахова Н.В., Амельчакова В.Н. Актуальные аспекты международного полицейского сотрудничества в целях противодействия транснациональной преступности. Вестник экономической безопасности. 2019;(3):261-6.
Как известно, для транснациональной преступности не существует государственных границ, и это является актуальной международной проблемой. Приходится констатировать, что транснациональная преступность сегодня стала более распространенной и серьезной, чем когда-либо прежде. Несмотря на то, что международным сообществом были установлены рубежи для определения уголовной юрисдикции, заявленной каждым государством, тем не менее, пересечение национальных границ часто предоставляет преступникам возможность
смягчить или избежать последствий незаконных действий.
Мы живем в другом мире, отличном от мира до-индустриальной эпохи, и многие из этих различий способствуют усилению транснациональной преступности. Рассмотрим, например, изменения, произошедшие за последние время. 1. Транспортные инфраструктура улучшились и значительно расширились, особенно авиаперевозки и автомобильные поездки; международный туризм и деловые поездки находятся на рекордном уровне. 2. Системы связи
улучшились и расширились, прежде всего спутниковая и оптоволоконная телефонная и телевизионная передача, передача через информационно-телекоммуникационную сеть «Интернет» и хранение, обработка и передача компьютерной информации.
з. Распад Советского Союза и крушение Организации Варшавского Договора сократил или устранил множество ограничений на торговлю и перемещение между Востоком и Западом. В результате наблюдается снижение уровня социального контроля внутри и между многими странами бывшего Советского блока. Ушли в небытие устаревшие страхи Холодной войны многих стран, и как следствие этих событий — крушение однополярного мира и создание множество региональных интеграционных объединений с открытыми границами. 4. Расширение мировой торговли, в том числе более активное участие экономик Восточной Европы, Азии, Ближнего Востока и стран «третьего мира». Мировая экономическая взаимозависимость сейчас является основным фактом жизни. 5. И, самое главное, население мира увеличилось, в результате чего стало больше регионов с нищетой, болезнями и голодом. Наблюдаются крупные перемещения людей через национальные границы. Кумулятивный эффект этих условий — больше людей, больше возможностей
и, возможно, причин совершения преступлений, а также более эффективное перемещение людей и информации через национальные границы. Все это идеальная установка для усиления транснациональной преступности. Неудивительно, что сейчас регулярно идут сообщения о случаях международного терроризма, контрабанды, компьютерных преступлений, бегства от правосудия, незаконного оборота наркотиков и нелегальной иммиграции.
Отличительной чертой современной цивилизации является использование государственных учреждений — полиции, судов и исправительных учреждений — для вмешательства со стороны общества для разрешения конфликтов и обеспечения соблюдения основных социальных норм1. Главная
задача государственного правосудия — контролировать социальное насилие и разрушения и защищать слабых от виктимизации.
Вторая главная цель государственного правосудия, — служить доминирующим ценностям и обычаям каждого общества в управлении «правосудием». Следовательно, каждое общество имеет свой собственный стиль исполнения и приоритеты, и даже некоторые из его собственных законов — факторы, которые усложняют и иногда затрудняют попытки международного полицейского сотрудничества.
Транснациональная преступность по определению включает две или более стран, каждая из которых претендует на суверенитет и исключительную уголовную юрисдикцию в пределах своих границ. Следовательно, когда преступник пересекает границу, любые преследующие его полицейские органы «теряют» свою юрисдикцию. Для преодоления этой проблемы правительства и их полицейские органы использовали многочисленные стратегии. Некоторые из них касаются прямых, односторонних, внеправовых действий полиции в другой стране или официального договора для обхода закона, а другие связаны совместными, двусторонними, юридически санкционированными действиями полиции одной страны или многонациональной целевой группой полиции от имени второй страны. Первый из этих двух «видов» стратегий основан на нарушении международного права и суверенитета других стран2; вторая основана на законности и сотрудничестве.
Учитывая сегодняшний опыт области полицейского противодействия транснациональной преступности, наши попытками добиться большего успеха в будущем должны основываться на двух принципах. Во-первых, мы должны привести международное полицейское сотрудничество на качественно новый уровень, закрепить такое сотрудничество международными договорами, что приведет к взаимному уважению, выгоде и согласию, а не политическому или экономическому принуждению, нарушению иностранного суверенитета или
1 Эти правительственные учреждения являются лишь неотъемлемой частью в инструментарии общества для достижения приемлемых уровней «социального контроля». Еще большую роль играют социализация (преподавание/воспитание) институтов, таких как семья, церковь и школы; однако они, наряду с частными программами безопасности и предупреждения преступности, не обсуждаются в настоящей статье.
2 Например, в 1985 г. истребители США сбили самолет, в котором находились подозреваемые угонщики Ахилле Лауро в Италии; и в 1976 г. власти США заплатили мексиканским властям за арест и судебное преследование мексиканских граждан, подозреваемых в торговле наркотиками, в США. См.: Nadelmann, E. (1993). Cops across borders. Pennsylvania Park, PN: Penn State University Press, 1993). 9, 439, 463. Cited henceforth as Nadelmann (1993).
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ограничительному договору. Во-вторых, это достижение большей согласованности, эффективности, предсказуемости и легитимности в отношениях. Эти принципы, по общему признанию, являются идеалистическими и трудными для достижения, но они заслуживают внимания.
С практической точки зрения полиции для борьбы с транснациональной преступностью регулярно требуются определенные конкретные действия международного сотрудничества. Первоначально необходимо выявлять, документировать и сообщать основную рабочую информацию о преступлениях. Например: что случилось, когда, каковы приметы подозреваемых, имеются ли пострадавшие? Далее, необходимы прямые следственные действия, например, обнаружение и арест подозреваемых, сбор доказательств, выявление и опрос свидетелей, а также задержание и экстрадиция подозреваемых. Наконец, часто требуется помощь, связанная с судебным преследованием. Например, привлечение свидетелей или организация их появления в суде, участие сотрудников органов следствия в судебном процессе в другом государстве (пусть и путем телекоммуникационных средств), а также предоставление исходной информации судье о подозреваемом для вынесения обвинительного приговора.
Другие формы транснационального полицейского сотрудничества, менее общепризнанные, но потенциально важные, включают в себя обмен опытом, технологиями и ресурсами правоохранительных органов, обмен культурной информацией и философией подхода к работе1, и разделение социальных и рекреационных мероприятий «вне работы»2. Эти последние формы сотрудничества дают потенциальные выгоды далеко за пределами возможностей правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
По иронии судьбы, возможно, большинство современных условий мира, которые способствуют усилению транснациональной преступности, упомянутой выше, так называемый, «наш сжимающийся мир» также способствуют расширению международного сотрудничества полиции. Для этого мы могли бы добавить следующее: 1. продвижение и
1 Обмен такого рода информацией часто имеет решающее значение для понимания уголовных процедур других стран и их обоснования, следовательно, может эффективно работать вместе.
2 См. «Братские полицейские обмены» в тексте.
распространение телевидения, фильмов и профессиональных средств массовой информации; 2. обязательное преподавание второго и третьего языков в школе; и 3. как совокупный результат других упомянутых выше условий, развитие усиленного «мирового сознания» в правоохранительных органах и среди населения в целом по всему миру. Вкратце рассмотрим каждое из этих условий.
Искусство кинопроизводства продвинулось и распространилось по всему миру, так же как и технологии и программные навыки производства телевизионной индустрии. Аналогичным образом, профессиональные новостные организации, которые используют газеты, журналы, радио и / или телевизионные СМИ, увеличили свои размеры, бюджеты и журналистские навыки. Выделенные сети новостей, такие как CNN или Russia Today, с крупными, квалифицированными международными сотрудниками и целенаправленной международной новостной программой, обеспечили освещение мировых новостей повсюду; и даже небольшие новостные компании могут эффективно получать доступ к международным новостным каналам и подписываться на установленную «услугу», такую как United Press International или Reuters. Ограниченное международное освещение новостей доступно даже сейчас в «Интернет» за небольшую абонентскую плату. Благодаря современным технологиям, большее количество людей теперь информируются о важных ежедневных событиях во всем мире, таких как стихийные бедствия, политические и экономические события, крупные преступления. Они также подвергаются влиянию иностранного кино и телевизионным программам, как документальным, так и вымышленным, которые помогают установить общие «знания», опыт и возможности. Представляется, что это первый шаг к развитию всемирной «низкой» или повседневной культуры. Однако здесь возможны проблемы, связанные с искаженными представлениями о полицейском взаимодействии в связи с использованием в телекоммуникационном пространстве таких явлений как «постправда»3 или «fake news».
Основополагающим условием для людей, живущих и работающих вместе, является способность эффективно общаться, что для большинства из
https://en.oxforddictionaries.com/definition/post-truth
нас означает освоение общего устного и письменного языка. На протяжении многих лет большинство стран мира сознательно преподавали второй и третий языки, особенно нынешние «международные» языки, французский и английский1. США в этом вопросе отстает от стран Европы, в т.ч. и от России2.
Другим важным кумулятивным эффектом описанных выше мировых условий является развитие усиленного «мирового сознания». По-видимому, больше людей ежедневно осознают, что происходит в других странах, и чувствуют личную заботу о результатах международных событий. Это не означает, что мы внезапно преодолели все наши традиционно, порождающие конфликт человеческие чувства и отношения, такие как страх, боль, ревность, жадность, культурный шовинизм. Наша потребность в полицейских и вооруженных силах, вероятно, останется с нами в будущем. Однако, как нам кажется, появляется негласная вера в то, что мы в этом мире не одни, и, несмотря на те раскольнические силы, которые есть в нашей жизни, мы все можем жить лучше, если будем сотрудничать, по крайней мере, против транснациональной преступности.
По общему признанию, существование или отсутствие такого возникающего отношения не может быть на данном этапе доказано эмпирически. Однако, его осознание и развитие имеет смысл в свете рассмотренных выше мировых условий, и очевидная всемирная политическая популярность «борьбы с международной преступностью» предоставляет подтверждающие доказательства3.
1 Из них английский язык, вероятно, предлагает лучший шанс общения в других частях света, потому что является языком диспетчеров воздушного движения, широко используется в компьютерном программировании и облегчает туризм и бизнес. Разумеется, эта роль может быть изменена; Латинский заменил греческий, французский заменил латынь, а английский заменил французский.
2 Большинство школ США предлагают второй и третий языки, такие как испанский, французский, немецкий, японский, кантонский, русский и итальянский, но они предлагаются как факультативы, а не требования, и их обычно не предлагают до восьмого года — слишком поздно для оптимального развития языка.
3 Два последних события иллюстрируют это явление: способ-
ность бывшего президента США Джорджа Буша получить бы-
строе единогласное одобрение Совета Безопасности для выдавливания вооруженных сил режима Саддама Хусейна из Кувейта в войне в Персидском заливе 1990 г.; и обсуждение темы терроризма в повестку дня встречи министров экономики в июле 1996 г.
Международные полицейские отношения, когда они являются успешными, обычно развиваются в соответствии с трехэтапным процессом, который профессор Этан Надельман назвал «гармонизацией»: 1. регуляризация отношений; 2. размещение различных систем друг с другом; и 3. гармонизация общих норм4. Проще говоря, этот процесс включает в себя систему проб и ошибок «знакомство с вами», период принятия компромиссов и корректировок и период, в котором новые гибридные политики и процедуры становятся институционализированными.
Рассматривая процесс, с помощью которого успешные международные отношения с сотрудниками полиции развиваются от немного другого ракурса, должны присутствовать четыре условия:
1. восприятие всеми участвующими сторонами серьезной угрожающей проблемы с преступностью;
2. участие опытных сотрудников правоохранительных органов, которые помогают определить проблему и предложить практические решения; 3. участие политических чиновников, которые формулируют, принимают и защищают благоприятные законы и бюджетную поддержку; и 4. регулярное общение между специалистами правоохранительных органов и политическими лицами на протяжении всего процесса. Всякий раз, когда какое-либо из этих условий отсутствует или имеет недостатки, последовательное, эффективное, международное сотрудничество полиции не происходит.
Из приведенной выше модели можно выделиить возможные препятствия для осуществления этой деятельности. Первое условие, общее восприятие серьезной преступной угрозы, не вызывает опасения в современном мире5. Тем не менее, во-вторых, получение профессиональных кадров, занимающихся определением проблемы и предлагающие решения, часто не происходит из-за неверной политики в этой области. Большинство мировых полицейских органов содержат много талантливых, опытных, добросовестных практиков — людей, которые выполняют свою работу и имеют бесценные практические знания. К сожалению, государственные органы часто не позволяют таким людям высказываться отно-
4 См. Nadelmann (1993) стр. 10.
5 См. Осторожность в «Личных комментариях» в тексте о безответственной политической риторике.
сительно своей работы. Например, в большинстве правоохранительных органов США есть, по крайней мере, один уровень топ-менеджеров, которые назначаются по политическим причинам, а не за ответственное отношение к работе1. Такие «политические руководители» часто чувствуют угрозу в том, чтобы полагаться на опыт подчиненных. Если мы хотим добиться эффективной работы вообще, не говоря уже о международном сотрудничестве, мы должны найти способы использовать опыт практической работы на всех уровнях, в том числе и в органах внутренних дел.
Третье условие, получившее политическую поддержку в каждой участвующей стране, которое абсолютно необходимо для поддержания рабочих международных отношений. Такие отношения требуют юридических полномочий для работы: законодательного разрешения или, по крайней мере, официального разрешения уполномоченных должностных лиц, финансирования, рабочего времени сотрудников полиции и других ресурсов правоохранительных органов. Выполнение этих требований, конечно же, является областью политиков.
Три основных препятствия для получения необходимой политической поддержки в большинстве случаев сводятся к следующему: 1. преодоление краткосрочной или долгосрочной вражды и (или) соперничества между государствами; 2. убеждение политиков2 и их избирателей, которые бояться глобализации, что такое сотрудничество является благом; 3. убеждение политиков и их избирателей в том, что создание эффективных международных полицейских отношений достаточно важно в современных условиях.
Еще одним серьезным препятствием для достижения политической поддержки является необходимость дипломатической разработки фундаментальных различий в стиле работы правоохранительных органов. Различные государства, основанные на их соответствующих историях и обычаях, имеют совершенно разные представления о том, что со-
ставляет «должным образом управляемое» государственное правосудие. Например, традиция общего права США в значительной степени подчеркивает индивидуальные права, надлежащую правовую процедуру, интенсивное судебное разбирательство в отношении адвокатов и использование судебных прецедентов в качестве источника права. Напротив, большая часть континентальной Европы следует традиции гражданского права, которая подчеркивает интересы общества, государства, неформальные, нейтральные, процедуры, законодательное превосходство в декларировании закона и согласованность правовой философии. Согласование этих разрозненных стилей с рабочими кооперативными отношениями требует большой приверженности компромиссу и искусной «продажи» конечного продукта каждому политическому избирательному округу. Большинство политиков, возможно, чаще всего в США, чем в других странах, не имеют прямого дипломатического опыта, они не хотят вмешиваться, не уделяют внимания проектам, которые приведут их на незнакомую территорию и, возможно, «оскорбят многих избирателей».
Четвертое условие, связанное с поддержанием регулярных связей между специалистами правоохранительных органов и политическими чиновниками через национальные границы, уязвимо тем, что влияет на международную связь в целом — разные часовые пояса, разные языки, незнакомое или ненадежное оборудование и т.д. Эти препятствия обычно можно преодолеть с помощью решительности, дисциплины, изобретательности и терпения. В области международной полицейской деятельности могут быть выявлены следующие тенденции: увеличение числа договоров о взаимной правовой помощи между странами; увеличение3 количества сотрудников правоохранительных органов, дислоцированных за рубежом4; расширение участия военнослужащих в полицейских вопросах5; расширение
1 Некоторые политические руководители имеют обширные знания о работе и много карьерных достижений, другие — нет. Однако в большинстве случаев они назначаются за верность избранному должностному лицу.
2 Трагические примеры встречаются повсюду: между евреями и арабами на Ближнем Востоке, католиками и протестантами в Северной Ирландии, греками и турками в Средиземном море и т.д.
3 Nadelmann (1993) с. 465, 467, 487.
4 В США это относится, в частности, к ФБР и Управление по борьбе с наркотиками МинЮста США. См .: Nadelmann, с. 465, 467, 487.
5 Например, в 1989 г. 25 000 военнослужащих США вторглись в Панаму после того, как Панама объявила войну и арестовали генерала Мануэля Норьегу, которого они вернули в Соединенные Штаты для судебного разбирательства по обвинению в незаконном обороте наркотиков. Nadelmann (1993). с. 10. 455, 467.
участия сил безопасности государств в полицейской роли1; расширение поддержки и использования Интерпола в качестве ресурса правоохранительных органов2; расширение неофициальных обменов полиции; и расширение развития международных рабочих отношений в рамках установленных специализированных областей полицейской деятельности. Эти тенденции, вероятно, продолжатся, по крайней мере, в ближайшем будущем. Полное обсуждение каждого из них выходит за рамки настоящей статьи.
В заключении можно констатировать, что транснациональная преступность стала сегодня более распространенной и серьезной, чем когда-либо прежде, по крайней мере, в восприятии общественности. Это является актуальной международной политической проблемой. Между тем, в современном мире существует много условий, которые делают развитие международного полицейского сотрудничества более возможным и удобным, чем прежде. Воспользовавшись этой возможностью, мы должны следовать двум руководящим принципам, основанным на ценностях двустороннего подхода, законности, эффективности и последовательности, с тем, чтобы наши расширяющиеся полицейские отношения прогрессировали. Процесс, с помощью которого успешно развиваются полицейские корпоративные отношения, их «гармонизация»,
1 В число текущих примеров входят миссии по поддержанию мира в Гаити, Сомали и Боснии. См.: Richardson, E. (1996) Problems and pitfalls of peace enforcement. The Interdependent, Spring 1996. New York: United Nations Association of America. с. 4.
2 См. Nadelmann (1993) с. 184, 186, 465.
требует соблюдения четырех основополагающих условий, о которых мы говорили. При этом надо учитывать наличие серьезных препятствий, которые необходимо преодолеть для достижения этих условий.
Литература
1. «Конвенция против транснациональной организованной преступности». Принята в г. Нью-Йорке 15.11.2000 Резолюцией 55/25 на 62-ом пленарном заседании 55-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН // СПС «КонсультантПлюс».
2. Указ Президента РФ от 26 октября 2004 г. № 1362 «О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности, касающихся взаимной правовой помощи» // СПС «КонсультантПлюс».
3. Химичева О.В. Об особенностях расследования преступлений в Великобритании // Международное уголовное право и международная юстиция, 2015, № 3.
4. Шайхаттарова С.В. Россия и международные стандарты по борьбе с киберпреступностью // Международное уголовное право и международная юстиция, 2016, № 4.
5. Сухаренко А.Н. Российско-турецкое сотрудничество в сфере борьбы с транснациональной преступностью // Международное публичное и частное право, 2017, № 4.
