CC BY
16
Научная статья
УДК 342
Активная форма реализации принципа информационной открытости в деятельности органов публичной власти
Руколеев Виталий Александрович
Уральский государственный экономический университет; Уральский государственный
юридический университет имени В. Ф. Яковлева, Екатеринбург, Россия, v.a.rukoleev@bk.ru
Аннотация. Активная форма реализации принципа информационной открытости в деятельности органов публичной власти воспринимается в контексте субъективного права на доступ к информации в структуре образующего звена - права на информацию. Рассмотрев в настоящей статье способы достижения информационной открытости, свойственные для упомянутой формы, автор сформулировал предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства.
Ключевые слова: орган публичной власти, принцип информационной открытости, пассивная форма, активная форма, право на обращение, право на информацию
Для цитирования: Руколеев В.А. Активная форма реализации принципа информационной открытости в деятельности органов публичной власти // Вестник Уральского юридического института МВД России. 2023. № 1. С. 113-118.
Original article
An active form of implementing the principle of information openness in the activities of public authorities
Rukoleev Vitaly A.
Ural State University of Economics, Ural State Law University named after V. F. Yakovlev, Yekaterinburg,
Russia, v.a.rukoleev@bk.ru
Abstract. An active form of implementation of the principle of information openness in the activities of public authorities is perceived in the context of the subjective right to access to information in the structure of the forming link - the right to information. Having considered in this article the ways to achieve information openness, characteristic of the mentioned form, the author formulated proposals and recommendations for improving the legislation.
Keywords: public authority, principle of information openness, passive form, active form, right of appeal, right to information
For citation: Rukoleev V.A. An active form of implementing the principle of information openness in the activities of public authorities // Bulletin of the Ural Law Institute of the Ministry of the Interior of Russia. 2023. № 1. Рр. 113-118.
Гласность, будучи одним из важнейших принципов построения и функционирования демократического государства, создает общие направления вовлеченности граждан в публично-управленческий процесс. Неотъемлемой составляющей гласности выступает принцип информационной открытости в деятельности органов публичной власти. Последний подкрепляется сложной системой гарантий, а именно правом на обращение и правом на информацию,
включающими в себя такие элементы, как активная форма (интерес к получению информации проявляет индивид) и пассивная форма (инициатором распространения информации является орган публичной власти). Активная форма отождествляется с правом на доступ к информации, пассивная - с правом на информированность.
© Руколеев В. А., 2023
Право на доступ к информации по своему внутреннему строению двухэлементное, предполагает свободу поиска и получения информации. В его основе лежит категория «интерес». Пользователи информации вступают в правоотношения лишь при наличии потребности в сведениях, которые находятся в распоряжении органа публичной власти и (или) непосредственно затрагивают их права и свободы. Смежное право - право на информированность -односоставное, предполагает обязанность государства в лице уполномоченных органов доводить до населения социально значимые сведения (например, информацию о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, о санитарно-эпидемиологическом благополучии, о состоянии законности и правопорядка).
Для каждой формы свойственны определенные способы достижения информационной открытости. Общий перечень приведен в Федеральном законе «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» [1] и Федеральном законе «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [2]. Избранная для изучения в настоящей статье активная форма объединяет в себе следующие способы: запрос информации, присутствие физических лиц (граждан и представителей организаций) на заседаниях органов публичной власти. Сюда же считаем приемлемым отнести обращения, выполненные в рамках Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» [3] и Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [4].
Начать исследовательское изложение предлагается с рассмотрения обращений в органы публичной власти с требованием (просьбой) о предоставлении информации.
Посредством направления обращений в органы публичной власти с требованиями (просьбами) о предоставлении информации об их деятельности реализуется право, предусмотренное частью 4 статьи 29 Конституции РФ. Оно гарантируется смежным правом - правом на обращение [5, с. 25]. Причем одно не является составной частью другого субъективного права [6, с. 112], что не мешает им сосуществовать.
А. В. Савоськин в своем диссертационном исследовании весьма лаконично утверждает о существовании тесной связи права на обращение с правом на информацию [6, с. 109, 144]. Объем права на обращение включает значительный перечень видов обращений граждан, в том числе запрос информации. Частичное пересечение двух конституционных прав не образует между ними конкуренцию, наоборот, речь идет об усиленной системе дополнительных гарантий при реализации права на информацию.
Запрос информации, как правило, предшествует иным видам обращений или направляется в последующем. Так, сообщая о совершенном или готовящемся преступлении, например, в органы прокуратуры, гражданин вправе дополнительно обратиться с за-
просом о предоставлении сведений о регистрации обращения, наименовании и адресе того органа предварительного следствия или дознания, в который сообщение передано для проведения проверки.
К сожалению, на практике граждане редко прибегают к возможности получить интересующие сведения путем направления запроса (в виде письменного, устного или конклюдентного требования). Причина кроется в неосведомленности. Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не называет запрос информации в качестве вида обращения, равно как и ряд иных волеизъявлений граждан в адрес органов публичной власти. И. Ю. Остапович и А. В. Савоськин справедливо подвергли критике архитектуру названного правового акта, указав, что сложившийся законодательный подход нивелирует общий и универсальный характер его норм [7, с. 249]. Уровень осведомленности зависит не только от качества законов, запутанности и несистемности их положений. Огромную роль здесь играет государственная политика в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан.
Запрос информации имеет сходства и различия с иными обращениями. По мнению В. А. Мещеряги-ной, запрос информации обладает всеми признаками «классического» заявления (форма, требования к содержанию, сроки регистрации, рассмотрения и перенаправления, право направления через представителя) [8, с. 100]. Правда, содержание заявления может касаться неограниченного круга вопросов, у запроса информации - предоставление конкретной информации (созданной органом публичной власти в пределах своих полномочий либо поступившей к органу публичной власти и относящейся к его деятельности) [8, с. 121-122].
Посредством подачи обращения граждане наделены правом предъявлять требования (просьбы) в целях удовлетворения своего интереса. Граждане вправе не обосновывать необходимость получения ответа. В обязанности адресата без того входит рассмотрение обращения по существу поставленных в нем вопросов и информирование о результатах. Тем не менее дискуссионность вызывает соотношение части 2 статьи 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [9] с пунктом 2 статьи 8 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» и пунктом 3 статьи 8 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Положение первого нормативного правового акта говорит нам, что лицо имеет право на получение информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы. В последних такое условие отсутствует. Дефект правового регулирования очевиден.
Далее, частью 3 статьи 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» закреплен принцип бесплатности
производства по рассмотрению обращений граждан [4]. Однако применительно к запросу информации законодатель допускает исключение. Как сказано в части 1 статьи 22 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», плата взимается в случае, если объем запрашиваемой и полученной информации превышает определенный Правительством РФ объем информации, предоставляемой на бесплатной основе. Предельные значения прописаны в пункте 2 Правил взимания платы за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления [10].
И, наконец, схожи легальные основания, исключающие предоставление ответа (информации). В частности, к ним относятся следующие:
1) в обращении не указаны фамилия, имя, отчество гражданина (наименование организации), контактные данные (почтовый адрес, адрес электронной почты, номер телефона или факса), по которым можно связаться с адресантом;
2) текст обращения не позволяет установить суть вопроса, поставленного перед органом публичной власти (установить запрашиваемую информацию);
3) поставленный вопрос (запрашиваемая информация) не относится к деятельности органа публичной власти;
4) ответ на обращение не может быть дан без разглашения сведений ограниченного доступа;
5) обращение лица является повторным, аналогичным по содержанию обращением лица, на которое ему неоднократно давались ответы (ранее предоставлялась запрашиваемая информация);
6) обращение содержащит вопрос (требование предоставить информацию), ответ на который размещен на официальном сайте в сети «Интернет» (для запроса информации вдобавок опубликование в средстве массовой информации).
Нормативный правовой акт, принятый во исполнение статьи 33 Конституции РФ, ограничивает свободу содержания обращения запретом использовать «нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи» [4]. При несоблюдении орган публичной власти или должностное лицо вправе оставить обращение без ответа. Отказу в предоставлении информации по запросу дополнительно предшествуют другие основания, изложенные в законах об обеспечении доступа к информации.
Проведенное сравнение заставляет задуматься о целесообразности упорядочить систему обращений граждан, устранить во многом дублирующее правовое регулирование. Анализ юридической литературы позволил выделить наиболее аргументированные предложения ученых-юристов.
В. А. Мещерягина предлагает сделать перечень видов обращений в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Фе-
дерации» открытым. Положительным эффектом от претворения идеи в жизнь, в ее понимании, станет устранение дублирующего регулирования в сфере запросов о предоставлении информации [8, с. 123-124].
Дальнейшее развитие позиция получила в трудах А. В. Савоськина. Ученый подчеркивает, что закрытый перечень обращений в вышеназванном нормативном правовом акте противоречит сложившейся практике и отечественному законодательству, достаточно широко применяющему термин «обращение» [11, с. 38; 12, с. 88]. Им выведена система конституционно-правового регулирования обращений, отвечающая доктринальным воззрениям о преодолении и разрешении правовых коллизий. Начальным уровнем является конституционный, развивающийся в положениях текущего законодательства. Следом идут федеральные и региональные акты подзаконного регулирования. Четвертый, последний уровень, составляют акты органов местного самоуправления. При этом важно обратить внимание, что текущее регулирование имеет подуровни: закон общего характера (универсальный) - Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; специальные законы, обеспечивающие посредством обращений конкретное субъективное право; специальные законы, дополняющие общий механизм рассмотрения обращений отдельными элементами [6, с. 144-173].
Неоднозначной кажется позиция А. А. Титова. Запамятовав о том, что согласился с научными выводами А. В. Савоськина [13, с. 65, 103], исследователь пришел к выводу о дополнении статьи 4 общего закона об обращениях граждан такими обращениями, как ходатайство, запрос и сообщение [13, с. 15, 106]. Сам же перечень, в предложенной им редакции, по-прежнему остается закрытым.
Альтернативную точку зрения предлагает А. С. Агеев. Он видит обоснованным разграничение права на обращение и права на доступ к информации ввиду особой природы запроса, подача которого возлагает на органы публичной власти специфическую обязанность по раскрытию информации [14, с. 70-71]. В его научном труде аргументировано предложение об объединении норм о доступе к информации в полноценный закон [14, с. 52].
Итак, законодательство об обращениях граждан нуждается в комплексном переосмыслении и впоследствии изменении в контексте исследований А. В. Савоськина и В. А. Мещерягиной. Декларативный текст статьи 33 Конституции РФ должен восполняться рамочным федеральным законом, распространяющим действие на все виды обращений. Нормами специальных федеральных законов может устанавливаться отличный порядок направления и рассмотрения отдельных видов обращений либо в незначительной степени дополняться общий механизм их рассмотрения. Приемлемость этого вытекает из устоявшегося подхода к способам преодоления коллизий: при наличии общей и специальной нормы
права применяется специальная норма [15, с. 25, 254]. В то же время фундаментальные положения общего федерального закона (прежде всего, в части прав заявителя) не могут развиваться, а главное, подменяться нормами специального. Законодатель призван ограничить себя конструированием бланкетных норм.
Заметим, что для реализации инициативы недостаточно ограничиться внесением изменений в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Ведь в силу правил юридической техники новая редакция законодательного акта не допускается [16]. Задуманное потребует переработки критикуемого нормативного правового акта по существу, внесения изменений почти во все его структурные единицы. Следовательно, вместо оформления изменений, взамен действующему необходимо принять новый одноименный федеральный закон.
Теперь остановимся на мысли об объединении норм Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» и Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [2] в полноценный федеральный закон (они практически полностью дублируют друг друга). На этапе разработки проекта надлежит скорректировать способы предоставления информации о деятельности органов публичной власти. Так как нами доказано, что запрос информации является разновидностью заявлений, отдельное выделение этого способа в законодательстве видится искусственным. Исключение позитивно отразится на правовом регулировании общественных отношений, связанных с реализацией права на информацию и права на обращение в целом. Также нововведения послужат предпосылкой для сокращения употребления понятия «запрос информации» до субъектов со специальным конституционно-правовым статусом (Уполномоченный по правам человека в РФ, депутаты и сенаторы парламента, адвокаты и другие).
Остался незатронутым еще один способ активной формы - присутствие граждан и представителей организаций на заседаниях органов публичной власти. И, конечно же, неспроста. Как уклончиво отмечает Н. Е. Колобаева, такой способ получения информации не распространен из-за недостаточной поддержки со стороны самих органов публичной власти [17, с. 19]. Объективности ради заметим, что нормативно закрепленная возможность присутствовать на заседаниях органов публичной власти повсеместно ограничивается в нарушение конституционных предписаний.
Проблема коренится в достигнутом наполнении статьи 15 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [2]. В ней прописано, что присутствие граждан и представителей организаций на заседаниях осуществляется
в соответствии с регламентами и (или) иными актами органов публичной власти. То есть подразумевается, что пределы права поставлены в зависимость от усмотрения коллегиального органа публичной власти. К примеру, Регламент Государственной Думы ФС РФ предусматривает, что по решению палаты на ее заседания приглашаются представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и специалисты (статья 37) [18]. О возможном присутствии простых граждан не уточняется. А вот присутствие граждан на заседаниях Совета Федерации ФС РФ допустимо, но при наличии приглашения за подписью руководителя аппарата верхней палаты российского парламента (статья 38) [19].
Подобное идет вразрез с частью 3 статьи 55 Конституции РФ, где сказано, что права и свободы человека и гражданина ограничиваются исключительно федеральным законом и в каждом случае с обоснованием в виде ссылки на конституционные ценности, перечень которых исчерпывающий: защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства. Таким образом, федеральному законодателю надлежит привести полный список оснований, исключающих присутствие граждан и представителей организаций на заседаниях органов публичной власти. Отметим, что применительно к судебным органам процессуальным законодательством урегулированы основания для проведения заседания в закрытом формате.
Таким образом, в ходе рассмотрения активной формы реализации принципа информационной открытости в деятельности органов публичной власти нами сформулированы следующие предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства:
- достичь единства в понимании при соотношении части 2 статьи 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» с пунктом 2 статьи 8 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» и пунктом 3 статьи 8 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»;
- до принятия нового федерального закона, который бы именовался «Об обеспечении права на информацию о деятельности органов публичной власти», внести изменения в статью 15 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», направленные на закрепление списка оснований, исключающих возможность присутствия граждан и представителей организаций на заседаниях коллегиальных органов публичной власти;
- декларативный текст статьи 33 Конституции РФ восполнить рамочным федеральным законом, распространяющим действие на все виды обращений.
Вышеназванные меры позитивно отразятся на правовом регулировании общественных отношений, связанных с реализацией права на информацию и права на обращение.
Список литературы
1. Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации: Федеральный закон № 262-ФЗ: текст с изменениями и дополнениями на 8 декабря 2020 года: принят Государственной думой 22 декабря 2008 года // Консуль-тантПлюс: сайт. URL: http://consultant.ru.
2. Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: Федеральный закон № 8-ФЗ: текст с изменениями и дополнениями на 30 апреля 2021 года: принят Государственной думой 9 февраля 2009 года // КонсультантПлюс: сайт. URL: http:// consultant.ru.
3. Об архивном деле в Российской Федерации: Федеральный закон № 125-ФЗ: текст с изменениями и дополнениями на 11 июня 2021 года: принят Государственной думой 22 октября 2004 года // Консультант-Плюс: сайт. URL: http://consultant.ru.
4. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федеральный закон № 59-ФЗ: текст с изменениями и дополнениями на 27 декабря 2018 года: принят Государственной думой 2 мая 2006 года // КонсультантПлюс: сайт. URL: http://consultant. ru.
5. Нарутто С. В. Обращение граждан в органы публичной власти: учебник. Москва: Норма: ИНФРА-М, 2021. 496 с.
6. Савоськин А. В. Обращения граждан в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2019. 482 с.
7. Остапович И. Ю., Савоськин А. В. О понятии конституционно-правовой категории «обращение гражданина» // Вестник Томского государственного университета. 2021. № 462. С. 248-255.
8. Мещерягина В. А. Право граждан на обращение в органы исполнительной власти Российской Федерации: конституционно-правовой аспект: дис. . канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2018. 222 с.
9. Об информации, информационных технологиях и о защите информации: Федеральный закон № 149-ФЗ: текст с изменениями и дополнениями на 14 июля 2022 года: принят Государственной думой 27 июля 2006 года // КонсультантПлюс: сайт. URL: http:// consultant.ru.
10. Правила взимания платы за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, утв. Постановлением Правительства РФ № 860 от 24 октября 2011 года // Российская газета. 2011. № 243.
11. Савоськин, А. В. К вопросу об использовании термина «обращение» в российском законодательстве // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 8 (57). С. 36-40
12. Савоськин А. В. «Обращения граждан» как правовая категория // Науч. ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук, 2017. Т. № 17. Вып. № 3. С. 85-99.
13. Титов А. А. Право граждан Российской Федерации на обращение в органы государственной власти: конституционно-правовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. Орел, 2018. 197 с.
14. Агеев А. С. Право на доступ к информации, находящейся в распоряжении государственных органов (особенности конституционно-правового регулирования в России и в Германии): дис____канд. юрид.
наук. Москва, 2016. 251 с.
15. Таева Н. Е. Нормы конституционного права в системе правового регулирования Российской Федерации: дис____д-ра юрид. наук. Москва, 2018. 549 с.
16. Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов (редакция 2021 года) // КонсультантПлюс: сайт. URL: http:// consultant.ru.
17. Колобаева Н. Е. Право на доступ к информации о деятельности органов власти // Российское право: образование, практика, наука. 2015. № 1 (85). С. 16-22.
18. О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Постановление ГД ФС РФ № 2134-II ГД от 22 января 1998 года // Российская газета. 1998. № 37.
19. О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Постановление СФ ФС РФ № 33-СФ от 30 января 2002 года // Собрание законодательства РФ. 2002. № 7. Ст. 635.
References
1. On ensuring access to information on the activities of the courts in the Russian Federation: Federal Law No. 262-FZ: text with amendments and additions as of December 8, 2020: adopted by the State Duma on December 22, 2008 // ConsultantPlus: website. URL: http://consultant.ru.
2. On ensuring access to information on the activities of state bodies and local self-government bodies: Federal Law No. 8-FZ: text with amendments and additions as of April 30, 2021: adopted by the State Duma on February 9, 2009 // ConsultantPlus: website. URL: http://consultant. ru.
3. On archiving in the Russian Federation: Federal Law No. 125-FZ: text with amendments and additions as of June 11, 2021: adopted by the State Duma on October 22, 2004 // ConsultantPlus: website. URL: http:// consultant.ru.
4. On the procedure for considering applications from citizens of the Russian Federation: Federal Law No. 59-FZ: text with amendments and additions for December 27, 2018: adopted by the State Duma on May 2, 2006 // ConsultantPlus: website. URL: http://consultant.ru.
5. Narutto S.V. Appeal of citizens to public authorities: textbook. Moscow: Norma: INFRA-M, 2021. 496 p.
6. Savoskin A. V. Appeals of citizens in the Russian Federation: constitutional and legal research: dis. . Dr. jurid. Sciences. Yekaterinburg, 2019. 482 p.
7. Ostapovich I. Yu., Savoskin A. V. On the concept of the constitutional and legal category of "appeal of a citizen" // Bulletin of the Tomsk State University. 2021. No. 462. S. 248-255.
8. Meshcheryagina V. A. The right of citizens to apply to the executive authorities of the Russian Federation: the constitutional and legal aspect: dis. ... cand. legal Sciences. Yekaterinburg, 2018. 222 p.
9. On information, information technologies and information protection: Federal Law No. 149-FZ: text with amendments and additions as of July 14, 2022: adopted by the State Duma on July 27, 2006 // ConsultantPlus: website. URL: http://consultant.ru
10. Rules for charging fees for providing information on the activities of state bodies and local governments, approved. Decree of the Government of the Russian Federation No. 860 of October 24, 2011 // Rossiyskaya Gazeta. 2011. No. 243.
11. Savoskin, A. V. To the question of the use of the term «appeal» in Russian legislation // Actual problems of Russian law. 2015. No. 8 (57). pp. 36-40
12. Savoskin A. V. "Appeals of citizens" as a legal category // Nauch. Yearbook of the Institute of Philosophy and Law of the Ural Branch of the Russian Academy of Sciences, 2017. V. No. 17. Issue. No. 3, pp. 85-99.
13. Titov A. A. The right of citizens of the Russian Federation to apply to public authorities: constitutional and legal research: dis. ... cand. legal Sciences. Eagle, 2018. 197 p.
14. Ageev A. S. The right to access information held by state bodies (features of constitutional and legal regulation in Russia and Germany): dis. . cand. legal Sciences. Moscow, 2016. 251 p.
15. Taeva N. E. Norms of constitutional law in the system of legal regulation of the Russian Federation: dis. ... Dr. jurid. Sciences. Moscow, 2018. 549 p.
16. Guidelines for the legal and technical execution of bills (2021 edition) // ConsultantPlus: website. URL: http://consultant.ru.
17. Kolobaeva N. E. The right to access information about the activities of authorities // Russian law: education, practice, science. 2015. No. 1 (85). pp. 16-22.
18. On the Regulations of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation: Resolution of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation No. 2134-II of the State Duma of January 22, 1998 // Rossiyskaya Gazeta. 1998. No. 37.
19. On the Regulations of the Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation: Decree of the Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation No. 33-SF of January 30, 2002 // Collection of Legislation of the Russian Federation. 2002. No. 7. Art. 635.
Статья поступила в редакцию 28.11.2022; одобрена после рецензирования 11.01.2023; принята к публикации 20.03.2023
The article was submitted 28.11.2022; approved after reviewing 11.01.2023; accepted for publication 20.03.2023
