CC BY
65
государственное и муниципальное управление_
УДК 342.5
Агломерация: новый формат управления муниципальным капиталом
ПОПАДЮК НИКИТА КИРИЛЛОВИЧ, доктор экономических наук, заместитель заведующего кафедрой «Государственное и муниципальное управление» Финансового университета (Москва) E-mail: [email protected]
Аннотация. Общемировая тенденция создания агломераций проявилась и в России, где сегодня насчитывается более 37 таких образований. Это новое явление породило проблемы, с которыми сталкиваются не только сами агломерации, но и муниципальные образования. Одна из основных проблем - обеспечение эффективного взаимодействия муниципальных образований, входящих в агломерацию. Другой проблемой, до сих пор не исследуемой, стала необходимость идентификации и эффективного использования муниципального капитала. В статье предпринята попытка найти подходы к решению данной проблемы, а также определить формы институционализации муниципального капитала с целью защиты муниципальных образований от последствий постепенно нарастающего глобального финансово-экономического кризиса. Автор считает, что сегодня открываются новые возможности для эффективного использования муниципального капитала. Необходимо четко определить эти возможности в форме муниципально-частного и муниципально-государственного партнерства, а также разработать технологии муниципального управления в агломерациях. Ключевые слова: агломерация, активизация муниципального сообщества, муниципально-государственное партнерство, муниципально-частное партнерство, муниципальный капитал.
Agglomeration: New Format of Municipal capital administration
POPADYUK NIKITA K., PhD (Econ.), deputy head of the State and Municipal Management Department, Financial University (Moscow, Russia) E-mail: [email protected]
Abstract. The global trend of emerging of agglomerations is also applicable to Russia, where there are now more than 37 such formations. This new phenomenon has given rise to problems faced by not only the agglomerations, but also by municipal formations. One of the main problems is ensuring effective interaction between municipalities included in the agglomeration. Another problem, not yet widely researched, is the need for identification and efficient use of municipal capital. The article attempts to suggest the ways to resolve the latest, as well as to determine the forms of institutionalization of municipal capital to protect municipalities from the effects of the global financial and economic crisis. The author believes that today opens new opportunities for efficient use of municipal capital. It is important to identify these opportunities in the form of municipal private and municipal state partnerships as well as to develop effective ways of municipal management in the agglomerations.
Keywords: activation of the municipal community, agglomeration, municipal and state partnership, municipal capital, municipal-private partnership.
Проблематика муниципального управления традиционно рассматривается исключительно инструментально. Отчасти это результат того, что идея муниципализации в России как практическая задача возникла при смене общественно-политической модели. При этом необходимо было содержательно разграничить государственную собственность по уровням административно-территориальной таксономии, выделив из нее разные виды муниципальной собственности, а также институционализировать их отмежевание от собственности государственной. Все уровни органов местной власти муниципальных образований и самоуправления должны были быть заполнены специалистами в сфере управления. Для этого были разработаны специальные программы обучения, началась форсированная подготовка муниципальных работников.
Однако практика опережала теоретическое осмысление проблематики муниципального управления. И надо сказать, прагматичный взгляд на проблему выявлял действительно актуальные задачи, помогал найти их решение. Здесь достигнуты определенные успехи. В частности, в отсутствии критериев оценки эффективности муниципального управления, оценивалась его результативность. С практической точки зрения оценка результатов деятельности той или иной администрации пока более важна.
Формирование системы индикаторов для характеристики если не эффективности, то, по крайней мере, результативности управления, позволило количественно оценивать деятельность главы администрации и его аппарата по завершении срока избрания. Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов был утвержден Указом Президента России № 607 от 28.04.2008 г.1 Между тем проблема оценки эффективности муниципального управления осталась, и решить ее можно только с теоретико-методологических позиций.
Кроме того, до сих пор не исследован целый пласт теоретико-методологических проблем муниципального управления. Необходим сравнительный анализ способов эффективного, в том числе совместного, использования муниципальной собственности (например, в форме муниципально-частного партнерства).
1 Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» / Информационно-правовой портал «Гарант». [Электронный ресурс] URL: http://base.garant.ru/193208/ (дата обращения: 07.05.2014).
Немало нерешенных проблем связано с такими понятиями, как муниципальный капитал, поглощение и сращивание муниципальных капиталов, кластеро-образование на территориях муниципальных образований. Требуют внимания вопросы применения современных управленческих бизнес-технологий для упрочения квазикорпоративного характера администрации такого муниципального образования, как городской округ, и ряд других вопросов.
Все эти вопросы поставлены на повестку дня практикой, стремлением найти формы эффективного использования возможностей, возникших в ходе образования городских агломераций.
Сегодня в глобальной экономике происходят тектонические сдвиги, когда наряду и даже вопреки тотальному характеру финансово-экономической архитектуры образуются новые центры силы, авто-номизирующие финансовые потоки внутри ареалов повышенного движения материально-технических ресурсов, труда и капиталов. Возникают новые точки международной активности на базе межстрановых зон свободной торговли, таможенных союзов, мировых городов и мегаполисов как финансовых центров.
Одной из современных форм урбанизации и одновременно фактором переформатирования системы расселения населения как в индустриально развитых, так и в развивающихся странах стала агломерация — концентрация вокруг некоторых городов новых поселений и вовлечение в функционирование города-ядра пригородов, близлежащих городов и городских поселений. В России сегодня насчитывается 22 агломерации-миллионера (таблица). Кроме 22 агломераций-миллионеров, существует также 15 агломераций, численность населения которых менее 1 млн человек. Из всех агломераций только города федерального значения — Москва и Санкт-Петербург относятся к уровню государственного управления. Остальные — муниципальные образования.
Городское агломерирование как закономерный этап урбанизации обычно анализируется преимущественно с онтологической точки зрения — как объективный процесс концентрации населения и производства на ограниченной городской площади, вовлекающий в свою орбиту близлежащие города и поселения, превращая их в свою периферию. Вместе с тем заслуживает внимания и эпистемологический аспект агломерации — как целенаправленного не только инфраструктурного обустройства территорий городов и их окружения, но и проектирования оптимального размещения на этих территориях производительных сил. Одновременно возникает
и такой относительно новый аспект, как кооперирование и координация деятельности муниципальных образований, которые становятся частями формируемой агломерации.
Особого внимания заслуживают вопросы управления городской агломерацией, регулирования слияний и поглощений капиталов формирующих ее муниципальных образований. Формально эти вопросы остаются в юрисдикции администраций муниципальных образований городских округов и городских поселений, составляющих части сращенного целого агломерации, но объективно они формируют новую целостность ранее разрозненных капиталов муниципальных сообществ.
Первоначально управление городской агломерацией было организационной формой управления капиталами муниципальных сообществ, образующих агломерацию. Но постепенно вопрос централизации муниципальных капиталов в руках администрации муниципального образования, формирующего «ядро» агломерации, т.е. города, становится вопросом эффективного использования всех ресурсов территории. Агломерационная эффективность становится следствием регулирования отдачи муниципальных капиталов. И в этом качестве городская агломерация приобретает характер кластера бизнес-технологий муниципального управления, осуществляемого администрацией города-ядра агломерации и, одновременно, администрациями, образующими «оболочку» этого ядра. При этом формируются промежуточные слои по модели «центр-периферия».
Как известно, капитал представляет собой актив, организованный так, чтобы генерировать денежные потоки. Государственное имущество, способное генерировать дополнительные денежные потоки в пользу государства (государственные унитарные предприятия, иные имущественные комплексы, земельные ресурсы, лесное хозяйство и т.п.), и государственный бюджет в части, направляемой на наращивание производственно-технической базы, способной генерировать доходы, составляет государственный капитал соответствующего уровня (федеральный, региональный). Подобно тому, как государственное имущество и госбюджет в совокупности образуют государственный капитал, так и муниципальное казенное имущество, в том числе муниципальных унитарных предприятий и муниципальных бюджетных учреждений и организаций, муниципальные бюджеты образуют муниципальный капитал. Это открывает принципиально новые возможности. Например, возможность консолидировать
Таблица
крупнейшие агломерации с населением более 1 млн человек (2010 г.) [1, с. 94]
Место Агломерация Численность населения*, тыс. чел.
1 Московская 14700-17316
2 Санкт-Петербургская 5400-6230
3 Ростовская 2160-2700
4 Самарско-Тольяттинская 2300-2555
5 Екатеринбургская 2054
6 Нижегородская 1928-2097
7 Новосибирская 1645-2070
8 Казанская 1352-1560
9 Челябинская 1322-1535
10 Волгоградская 1416-1517
11 Омская 1182-1261
12 Краснодарская 1046-1344
13 Уфимская 1087-1235
14 Новокузнецкая (Кузбасская) 1096-1206
15 Красноярская 1061-1155
16 Пермская 1044-1144
17 Саратовская 1070-1117
18 Воронежская 967-1175
19 Иркутская (Иркутско-Черемховская) 1041-1081
20 Набережночелнинская (Нижне-Камская) 1100
21 Владивостокская 1010-1199
22 Тульско-Новомосковская 1030
* Разброс значений по разным оценкам.
варианты эффективного использования муниципального капитала как по его составным частям, так и как целостности и, соответственно, прорабатывать все связанные с ними сценарии социально-экономического развития муниципального образования как единого целого. Такой «политэкономический» подход к муниципальному капиталу создает новое пространство возможностей: подобно тому, как производственный капитал в качестве переменной величины имеет рабочую силу, так и муниципальный капитал имеет (в форме переменного капитала)
муниципальных рабочих и служащих. Более того, администрация муниципального образования как орган местного самоуправления, персонализируя муниципальный капитал, при отладке технологий привлечения муниципального сообщества к решению стратегических задач развития муниципального образования может иметь в качестве резерва муниципальный переменный капитал — все население муниципального сообщества. Иными словами, могут быть задействованы пенсионеры, временно не работающие люди, совершеннолетние дети, кому также можно подобрать работу на благо и их самих, и муниципального сообщества в целом. Кроме того, орган самоуправления может организовать формы культурной самодеятельности муниципального сообщества, таким образом участвуя в качественном совершенствовании своего «переменного капитала».
Вопрос о том, как мобилизовать все потенциальные ресурсы, должны обсуждать как можно больше участников районного (городского, сельского) муниципального сообщества, которым не безразлична судьба их муниципального образования. Речь идет не только о совместных слушаниях докладов на заседаниях руководителей высшего и среднего звена администрации муниципального района, депутатов района, приглашенных руководителей муниципальных унитарных предприятий и муниципальных бюджетных учреждений, руководителей их подразделений и т.д. Следует привлечь все интеллектуальные ресурсы муниципального сообщества, включая местные СМИ, которые рассказывали бы о положительных практиках органов местного самоуправления в стране и за рубежом. Могут быть задействованы библиотекари и учителя, а также школьники и студенты. Главное — консолидировать муниципальные сообщества агломерации на решение вопросов, важных для ее ускоренного развития, обеспечив тем самым синергетический эффект от взаимодействия ранее отдельных муниципальных сообществ, а теперь образующих единую агломерацию. В результате потенциальный муниципальный переменный капитал агломерационного сообщества станет реальным муниципальным переменным капиталом. Как его организовать наиболее эффективным способом — задача коллективного менеджмента агломерации.
Многие вопросы могут прозвучать по-новому, если привлечь к обсуждению местных представителей бизнес-сообществ (Союза промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленной палаты, Общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России»
и т.п.), а также некоммерческих и неправительственных организаций по защите гражданских прав, представителей экологических движений и т.п. Главным должен стать поиск возможностей им-портозамещения, где это возможно. Это позволит не только создать новые рабочие места, но и защитит от кризисных процессов, которые на местном уровне начинают ощущаться раньше, чем в относительно крупных городах, особенно в условиях агломерации.
Для поддержки муниципальных образований в условиях финансово-экономической нестабильности государству следует разработать специальную программу мероприятий, упрочивающих экономическую базу местных сообществ (подготовка законопроектов, принятие их с учетом мнений муниципальных сообществ в лице местных депутатов и т.п.).
Если обратиться к опыту ряда европейских стран, то одной из форм использования муниципального капитала может стать организация муниципальных сберегательных касс [2, с. 247], чтобы привлечь сбережения населения муниципального образования на более выгодных условиях, чем те, что предлагает сегодня Сбербанк России, имеющий ярко выраженные узкокорпоративные интересы. Муниципальные сберегательные кассы, осуществляющие весь набор банковских операций для обеспечения наиболее выгодного размещения денежных сбережений, могли бы создать конкуренцию этому монополисту на рынке сбережений пенсионеров и низкобюджетных слоев населения.
Аналогичную роль могут играть и муниципальные облигационные займы под строительство инфраструктурных объектов (например, мост через реку, тоннель в горах и т.п.) на условиях государственно-частного или муниципально-частного партнерства с гарантированной отдачей капитала.
Муниципальные сообщества необходимо привлекать к активному участию в решении не только внутренних вопросов местного самоуправления, но и общих проблем, требующих объединения усилий нескольких местных сообществ. Ведь если «отдельные объекты образуют частные системы жизнедеятельности, сочетания объектов, расположенных в одном пункте, — интегральные, или комплексные, системы, в которых протекают не отдельные стороны, а весь процесс жизнедеятельности во всех своих проявлениях» [3, с. 28], то, даже не оперируя всем видовым разнообразием «организаторов пространства», ограничив их тремя основными группами (места приложения труда, органы власти и места
получения разнообразных благ, в том числе основных товаров и услуг), можно обеспечить прогрессирующий социально-экономический рост в каждом регионе страны [3, с. 28]. Если при этом учесть, что «связи общения, не приуроченные к каким-либо учреждениям или предприятиям, тоже сфокусированы на местных центрах», и что «один из важнейших механизмов, скрепляющих территориальную общность, — общие интересы ее членов», которые «обеспечивают территориальной общности осознание себя в качестве особой группы, имеющей как определенные цели, так и силы (возможности) для их достижения» [3, с. 91], то можно выстроить новую конфигурацию малых и средних городов как взаимосвязанную систему региональной экономики. Такое социокультурное конструирование способно придать не только импульс для ускоренного социально-экономического развития всей страны, но и обеспечить ее возрождение как обновленной державы, восстановить интерес к России всего мирового сообщества, осознающего глубину социокультурного кризиса европейской цивилизации и способного по достоинству оценить новые социокультурные технологии, апробируемые в России.
Сегодня практически во всех индустриально развитых странах Европейского Союза заметно усилилась роль органов местного самоуправления в составлении и проведении муниципальной субрегиональной политики, там «местные органы власти разных уровней играют едва ли не ключевую роль в разработке и проведении региональной политики» [4, с. 9] (курсив мой.—Н. П.). Нам тоже надо повышать роль местных органов самоуправления.
В свое время известный испанский философ и социолог Хосе Ортега-и-Гассет (исп. José Ortega y Gasset, 1883-1955) назвал усилившуюся между двумя мировыми войнами активность европейского среднего класса восстанием масс [5]. Сегодня в ЕС происходит «восстание регионов» — усиление региональной «демократии» и активности совместных субъектов регионального и муниципального управления. Административные реформы и либерализация системы государственного регулирования экономики, в 1990-е годы проводившиеся, например, в Италии, к началу XXI века «привели к усилению местной автономии и превращению регионов в субъектов социально-экономического развития страны» [5, с. 44] (курсив мой. — Н. П.). В этом «отчасти видится необходимость адаптировать политику социально-экономического развития Италии к процессам неолиберальной глобализации,
проявившимся в полной мере к началу 1990-х годов» [6, с. 44]. Обращает на себя внимание указание на «процессы неолиберальной глобализации». И не только потому, что глобализация во многом индивидуализировала международную конкуренцию за право предоставления своей территории под прямые иностранные инвестиции (ПИИ), инициируя территориальный маркетинг, брендинг и иные бизнес-технологии, осуществляемые не корпорациями, а местными органами самоуправления. Глобализация по своему характеру неолиберальна, поскольку в этот процесс планетарного масштаба втягиваются не индивиды, что было бы естественно для либерализации классического типа, а либо хозяйствующие субъекты, либо правительства стран или администрации региональных и муниципальных органов управления как субъекты организационно-экономической деятельности. Неолиберализм объективно обусловлен самим процессом расширенного воспроизводства капитала в мировом пространстве, порождающим соответствующие изменения внутри и стран-доноров ПИИ, и стран-реципиентов, получателей ПИИ. Причем эти изменения неодинаковы для разных стран. Так формируются разные модели поведения и на уровне совместно-групповых субъектов экономической деятельности.
Следует отметить, что «революция регионов» обусловлена не ростом «самосознания» региональных органов управления, а процессами глобализации, которые приобрели качественно новый характер. «В глобальной экономике конкуренция развивается не между отдельными товарами, производителями и производственными системами, но между отдельными территориями. При этом территория рассматривается не как некое географическое пространство или административная единица, в рамках которой принимаются решения и реализуются отдельные проекты, но как территориальная общность экономических и социальных акторов, разделяющих общие цели локального развития и способных совместными усилиями вырабатывать и реализо-вывать стратегию повышения конкурентного потенциала территории» [6, с. 47] (курсив мой.— Н. П.). В данном случае возможности территории есть способности региональных и местных органов власти и представительных структур крупного и среднего бизнеса. В приведенной цитате имплицитно содержится возможность не сплошного комплектования территориального субъекта организационно-экономической деятельности всеми хозяйствующими
субъектами, а только разделяющих общие цели локального развития, в том числе способных совместными усилиями вырабатывать и реализовывать стратегию повышения конкурентного потенциала территории. Потому что речь идет не о каждом участнике, хозяйствующем субъекте, находящимся на данной территории, а о самой территории. Модель поведения территориальных органов управления интересна с точки зрения генерирования на одной и той же территории новых территориально-хозяйственных подукладов, поскольку очевидно, что интегрированный комплекс субъектов экономической деятельности будет опережать не интегрированный по технико-технологическому уровню развития. Агломерация задает формат таких интегрированных комплексов на совместной территории.
Роль агломерации в преобразовании территориально-хозяйственного ландшафта как нового вида управленческой деятельности, осуществляемой муниципальными образованиями, трудно переоценить. При этом следует иметь в виду, что администрация муниципального образования-ядра агломерации не полностью управляет всеми социально-экономическими процессами, проходящими на подведомственной территории. Представители федеральных и региональных органов государственной власти задают внешние и внутренние ограничения для управления [7, с. 146-147]. Кроме того, они предоставляют возможность эффективно использовать муниципальный капитал путем реализации проектов в форме муниципально-государственного партнерства (например, строительство мусоросжигательного завода, освобождение территории муниципального образования от свалки твердых бытовых отходов и пр.). Сдача в аренду освободившегося земельного фонда может генерировать новые доходы муниципального образования.
Таким образом, благодаря новыми возможностям агломераций сегодня складывается новый формат муниципального управления. При грамотном подходе найденные в агломерациях технологии помогут усилить отдачу капитала муниципальных органов местного самоуправления, и не входящих в агломерации. Поэтому для всех уровней муниципального управления представляют интерес следующие направления деятельности:
• тесное скоординированное взаимодействие администрации муниципального образования-ядра агломерации с администрациями входящих в нее муниципальных образований городских и сельских поселений, городских округов;
• решение принципиально новой задачи — повышение эффективности использования объединенных муниципальных капиталов, которыми владеют соответствующие муниципальные образования;
• использование наработанных в агломерациях управленческих технологий, в том числе технологий объединения и сращивания муниципальных капиталов, для развития входящих в агломерации муниципальных образований городских и сельских поселений, внутригородских районов.
Все эти направления деятельности одновременно являются и формами реализации муниципального капитала агломерации как целостности.
Литература
1. Соболева Н. П., Замятина Ю. Л., Барановская Н.В., Жорняк Л.В. Геоурбанистика: учебное пособие. Томск: изд-во Томского политехнического университета, 2012. 301 с.
2. Финансово-кредитный словарь. В 3-х томах, том II / Гл. ред. В.Ф. Гарбузов. М.: Финансы и статистика, 1986. 511 с.
3. Ткаченко А.А. Территориальная общность в региональном развитии и управлении. Тверь: Тверской государственный университет, 1995. 83 с.
4. Животовская И.Г., Черноморова Т.В. Формирование новой парадигмы регионального развития в условиях глобализации // Региональное развитие и вызовы глобализации: Сб. обзоров и рефератов / РАН ИНИОН. Центр научн.-ин-форм. исследований глобальных и региональных проблем. М.: ИНИОН РАН, 2010. 172 с.
5. Ортега-и-Гассет Х. Восстание масс / Пер. с исп. М.: АСТ, Ермак, 2003. 269 с.
6. Животовская И.Г. Развитие регионов в Италии в условиях глобализации: проблемы повышения конкурентоспособности // Региональное развитие и вызовы глобализации: Сб. обзоров и рефератов / РАН ИНИОН. Центр научн.-ин-форм. исследований глобальных и региональных проблем. М.: Научный эксперт, 2010. 172 с.
7. ПопадюкН.К., Семкина О.С. Городское управление и самоуправление в России: историческая ретроспектива, современность и потенциальные сценарии в посткризисный период / Государство, власть, управление и право: история и современность. Материалы 4-й Всероссийской научно-практической конференции. М.: ГУУ, 2013. 214 с.
