CC BY
24АФГАНСКИЙ САММИТ НАТО
Юрий Горлач,
Заместитель директора, Департамент общеевропейского сотрудничества МИД РФ
28-29 ноября 2006 г. в Риге состоялся очередной саммит Североатлантического альянса, который был призван уточнить цели и задачи трансформации НАТО в новых реалиях. Именно поэтому за подготовкой и решениями встречи с повышенным вниманием наблюдали члены экспертного сообщества, представители политических и военных кругов, средства массовой информации, причем не только в странах-участницах НАТО. Не могли отстраненно наблюдать за этим и в России. Ведь от того, какие функции будет иметь Альянс, во многом зависит архитектура европейской безопасности, стабильность у наших границ, внешние условия для продолжения политических, экономических преобразований, военной реформы.
Конечно же, Россия, не являясь членом НАТО, не могла по определению участвовать во внутринатовских дискуссиях. Однако в Альянсе прислушивались к тем сигналам, которые через механизмы политического диалога в Совете Россия-НАТО (СРН) и контактов на высоком политическом уровне доводились российской стороной до руководства Альянса, особенно это касалось проблем и перспектив трансформации НАТО.
Важное значение имел в этом плане визит накануне Рижского саммита Генерального секретаря НАТО Я.де Хооп Схеффера в Москву (26 октября 2006 г.) Он был принят Президентом России В. Путиным, состоялись беседы с Первым вице-премьером, Министром обороны С. Ивановым, Секретарем Совета Безопасности И. Ивановым, руководством Госдумы. Переговоры с Я. де Хооп Схеффером позволили серьезно обсудить приоритеты сотрудничества в области реагирования на общие угрозы и вызовы безопасности России и стран Альянса — терроризм, расползание ОМУ и средств его доставки, наркотрафик с афганской территории, региональные кризисы, природные и техногенные катастрофы. Одновременно были поставлены вопросы о целесообразности приближения крупных объектов военной инфраструктуры натовских стран к российским границам, возможных рисках и последствиях в случае развертывания американской
и натовской систем ПРО в Европе, реализации планов расширения Альянса.
В ходе вышеперечисленных контактов было подтверждено растущее понимание того, что в современном, все более глобализирущемся и взаимозависимом мире действия без учета интересов безопасности друг друга контрпродуктивны. Плотный график работы СРН — в том числе по прояснению озабоченностей и нахождению приемлемых развязок в сфере безопасности — способствует предсказуемости и стабильности не только в отношениях Россия-НАТО, но и в более широком международном и европейском контексте.
Предварительный анализ документов саммита показывает, что в них в целом взвешенно и сбалансировано выписаны положения, связанные с Россией. Там нет каких-либо моментов, которые имели бы антироссийскую направленность. В итоговой декларации зафиксировано, что партнерство НАТО с Россией — стратегическая составляющая в укреплении безопасности на евро-атлан-тическом пространстве. Обращает на себя внимание, что страны Альянса выразили готовность продолжать работать с Россией как с равным партнером в областях, где имеются общие озабоченности и интересы. Говорится и о стремлении к углублению сотрудничества в рамках СРН через повышение эффективности деятельности рабочих органов Совета.
Однако накануне и в ходе Рижского саммита не обошлось без попыток отдельных политиков придать некую символичность факту проведения саммита НАТО впервые на постсоветском пространстве, развернуть его в антироссийском ключе. Ведь Россию, впрочем, как и других стран-партнеров Альянса, в Ригу не приглашали: формат мероприятия был изначально ограничен «семейным кругом» стран-участниц НАТО — с тем, чтобы разобраться с внутренними проблемами, «навести порядок в доме».
Каковы же эти проблемы, которым была посвящена встреча НАТО в Риге, и как они проецируются на российские интересы?
Главной темой, которая доминировала на саммите, были уроки операции НАТО в Афганистане. Именно эта операция является серьезным испытанием Альянса на состоятельность. По сути дела там решается его дальнейшая судьба. Нарастающие трудности и потери в контингентах натовских стран в Афганистане предопределили сложные дискуссии как вокруг программных установок Альянса, так и в отношении обеспечения ресурсами, механизмов взаимодействия союзников при осуществлении миссий вне традиционной зоны деятельности НАТО.
В ходе подготовки к саммиту немало говорилось о возможностях так называемой «глобализации» НАТО. Сторонники этой идеи призывали всемерно наращивать силовой потенциал организации (в том числе за счет невоенных функций), чтобы она могла действовать по всему миру, эффективно реагируя на любые угрозы и вызовы, которые возникают для западных стран (т.н. «золотого миллиарда»), проецируя повсюду стабильность и демократические ценности. При этом ООН по сути дела отошла бы на второй план.
Критики обращали внимание на то, что такие амбиции не соответствуют реальным возможностям Альянса. НАТО не в состоянии заменить ООН или ЕС (особенно по части экономической помощи и технического содействия при постконфликтном восстановлении). По их мнению, превращение НАТО в «глобального полицейского» чревато серьезными издержками для международно-правового порядка. Некоторые эксперты указывали, что деятельность НАТО во многом могла бы быть подчинена внешнеполитической повестке дня администрации США, со всеми вытекающими отсюда последствиями.
В итоге Стратегическая концепция Альянса 1999 г. не была изменена. Отсутствие консенсуса по ряду принципиальных вопросов предопределило во многом компромиссный, промежуточный характер решений саммита.
Утверждена Всеобъемлющая политическая директива НАТО, призванная определить приоритеты развития организации на ближайшие 10-15 лет. Главными угрозами и вызовами для членов Альянса в ней обозначены глобальный терроризм и распространение ОМУ, региональные кризисы и конфликты, нестабильность в так называемых «несостоявшихся» государствах, облегчение доступа террористам к современным военным и гражданским технологиям, опасность перекрытия
доступа к жизненно важным ресурсам. Большинство указанных рисков в России также рассматриваются как потенциальные угрозы безопасности, что объективно открывает достаточно широкое поле для поступательного развития взаимодействия по этим направлениям в рамках СРН.
Для противодействия новым, асимметричным вызовам безопасности приоритетное значение в Риге было придано запуску хорошо оснащенных и автономных сил быстрого реагирования НАТО. Было намечено развитие механизма обмена разведданными, совершенствование средств тактической разведки, развитие интегрированных сетевых комплексов управления военными контингентами и др. Достигнута договоренность о коллективной закупке нескольких транспортных самолетов С-17.
Обращает на себя внимание тот факт, что в Директиве признается — широкомасштабная агрессия против Альянса с использованием обычных вооружений маловероятна. Принцип коллективной обороны сохраняется в качестве основополагающего, но потенциал ст. 5 Вашингтонского договора отныне ориентирован на противодействие атакам из-за пределов евро-атлантического региона с применением так называемого «неклассического» оружия (подобно терактам против США 11 сентября 2001 г.) или ОМУ.
Вместе с тем, размытая формулировка о важности для НАТО (наряду с защитой от терроризма) способности реагировать «на вызовы, откуда бы они ни исходили», открывает возможности для самых различных трактовок. Рост количества сценариев, при которых может быть использован силовой потенциал НАТО, неизбежно вызывает вопросы в отношении правовой базы для таких миссий. Как, в частности, будет обеспечиваться соблюдение норм международного права? Как на практике будет выполняться включенное в Директиву положение об основной ответственности Совета Безопасности ООН за поддержание международного мира и безопасности.
Известно также, что некоторые новые члены НАТО добивались наделения последней полномочиями в сфере энергобезопасности (чуть ли не до применения положений ст. 5 Вашингтонского договора). Отшлифованная формулировка Рижской декларации по этой теме пока определенно предусматривает лишь усилия по оценке рисков и защите энергетической инфраструктуры. Но работа по определению направлений, где НАТО могла бы иметь «добавочную стоимость» для
обеспечения «интересов безопасности» союзников, будет продолжена. Это в принципе оставляет возможности для дальнейших попыток политизированного раскручивания энергетической темы в антироссийском ключе. Соответствующие заявления некоторых известных политиков в ходе прошедшей в Риге на полях саммита международной конференции не могут не настораживать.
Анализ реагирования стран-участниц НАТО (в том же Афганистане) на реальные, а не мнимые вызовы безопасности показывает, что в Альянсе не преодолены системные трудности. Возможные пути их разрешения в Риге были пока только обозначены. Прежде всего, это касается механизмов взаимодействия в постконфликтном восстановлении.
Многие участники саммита признавали, что военного решения проблем Афганистана (равно как и Косово, Ирака, Дарфура) не существует. Руководимые Альянсом контингента Международных сил по стабилизации (МССБ/18АГ; в операции участвуют более 32 тыс. военных из 37 стран) продолжают предпринимать значительные усилия по обеспечению стабилизации в Афганистане. В начале октября 2006 г. зона ответственности Альянса была распространена на восток страны и, таким образом, отныне охватывает всю афганскую территорию. Однако усилия МССБ, как отмечалось, не подкрепляются реальным улучшением социально-экономического положения, которое, с точки зрения простых афганцев, оправдывало бы пребывание в стране иностранных сил. Их ожидания во многом оказались нереализованными. В войне за «умы и сердца» афганцев радикального перелома не произошло.
Отсюда — нарастание недовольства натовским присутствием, рост влияния талибов. В результате в 2006 г. резко участились нападения на военные контингента МССБ (с 900 до 2500). При этом число терактов с участием смертников выросло в 6 раз (с 18 до 116), диверсий с самодельными взрывными устройствами — почти в 3 раза (с 530 до 1300).
И хотя талибы понесли в этом году существенные потери, их боевой потенциал быстро восстанавливается. Не увенчались успехом попытки передачи под гарантии местных племенных старейшин районов в ряде провинций страны. Так называемые «договорные зоны» превращены талибами в опорные пункты, где создаются запасы
вооружений и продовольствия, формируются и обучаются новые отряды экстремистов. Все более заметным становится деструктивное влияние на афганскую ситуацию из Пакистана.
Несмотря на предпринимаемые меры, в Афганистане растут объемы наркопроизводства. Нынешний год — рекордный для наркоиндустрии в этой стране — общее производство опиатов составит, по оценкам экспертов, 6100 т. (4100 т. в 2005 г.). На 45% увеличилось число хозяйств, выращивающих опийный мак. Попытки переключить их на альтернативные культуры не дали результатов. Средства от наркотрафика являются одним из основных источников финансирования террористических структур.
Кроме того, централизованное управление и координация действий контингентов натовских стран серьезно затруднены из-за значительного числа национальных ограничений на применение ими силы, районы дислокации. В Риге удалось договориться в общем плане лишь о том, что контингента будут приходить на помощь друг другу в экстренных случаях. При этом призывы направить в Афганистан дополнительные силы не встретили положительной реакции со стороны многих европейских союзников, которые ставили вопросы о корректировке стратегии и тактики Альянса в этой стране.
Главный урок афганской кампании — успешно решать задачи постконфликтного восстановления в одиночку нереально, сколь влиятельной или мощной ни была бы та или иная организация, держава. НАТО, оставаясь, прежде всего, военным альянсом, не располагает потенциалом для оказания экономической помощи или технического содействия. Не предназначена она и для проведения полицейских мероприятий (изъятия оружия, поддержания правопорядка и др.), которыми натовские военные вынуждены заниматься.
Поэтому нельзя считать случайным, что на саммите в Риге столь много говорилось о необходимости координации действий по Афганистану с другими международными акторами. Соответствующие призывы были обращены к ООН, Всемирному банку, Евросоюзу, ОБСЕ, отдельным странам, НПО.
Обратила на себя внимание инициатива президента Франции Ж. Ширака — о создании Контактной группы по Афганистану (по типу аналогичной группы по Косово), в которую могли
бы войти и соседние страны. Как представляется, такой опыт мог бы быть полезен для дальнейшего афганского урегулирования.
Немаловажное значение происходящее в Афганистане имеет и для безопасности нашей страны. В случае если руководимая Альянсом операция обернется провалом и к власти в Кабуле вернутся экстремисты, это приведет к непредсказуемым последствиям. Дестабилизация соседних центрально-азиатских государств создала бы опасный конфликтный потенциал у южных границ нашей страны. Кроме того, существенно возрос бы поток наркотиков из Афганистана на нашу территорию.
Все это диктует необходимость наращивания практического сотрудничества между Россией и НАТО по Афганистану. Потенциал и возможности для этого имеются, что подтвердила успешная реализация пилотного проекта СРН по содействию в подготовке кадров для антинаркотических структур Афганистана и стран Центральной Азии. На базе Всероссийского института повышения квалификации МВД РФ (ВИПК) в г. Домодедово в этом году уже прошли обучение 66 сотрудников (в т. ч. 25 — из Афганистана).
В общих интересах — налаживание сотрудничества по Афганистану между НАТО и ОДКБ, которые занимаются вопросами безопасности по обе стороны афганской границы. С учетом зафиксированного в Риге намерения Альянса развивать широкое взаимодействие с другими международными структурами дальнейшее блокирование отдельными членами НАТО контактов с ОДКБ вряд ли выглядело бы логичным.
В Риге не были утверждены предложения о начале работ по созданию в Европе натовской системы противоракетной обороны (объявлено было лишь о подписании контракта на разработку тактических комплексов ПРО для прикрытия натовских контингентов) и ее состыковке с американской НПРО. Решено пока продолжить оценку политических и военных последствий в случае развертывания такой системы, а также провести анализ современных «ракетных» угроз для Европы.
В числе вопросов, которые активно обсуждались перед Рижским саммитом, были отношения с так называемыми новыми «глобальными» партнерами (Австралией, Японией, Южной Кореей). С учетом возможностей и ресурсов этих стран союзники прагматически обозначили
возможности их более плотного подключения к афганской и другим миссиям НАТО. Но при этом их, как и других партнеров Альянса, пока не планируется допускать к механизму принятия решений по операциям.
Немало дискуссий накануне саммита в Риге было по проблеме расширения НАТО. Официально данная тема не рассматривалась в качестве приоритетной — этим, как ожидается, займется вплотную следующий саммит Альянса, запланированный на 2008 г. «Обнадеживающие» сигналы по решению вопроса о приеме в Альянс к этому сроку были даны Хорватии, Македонии и Албании, давно работающим в рамках соответствующих Планов действий для членства.
Что касается Украины и Грузии, основной упор пока сделан на продолжении продвинутого партнерства в формате так называемых «интенсивных диалогов», без предрешенности вопроса об их приеме в Альянс. Кроме того, Грузию призвали к продолжению реформ в политической, экономической, военной и судебной сферах, а также к мирному разрешению конфликтов на ее территории.
В России планы инерционного расширения НАТО на Восток не могут не вызывать озабоченность. Не пытаясь оспаривать суверенное право государств выбирать варианты обеспечения своей безопасности, российская сторона неоднократно обращала внимание на то, что Альянс действует не в вакууме, его расширение неизбежно затронуло бы интересы безопасности нашей страны. Нужны взвешенные, трезвые оценки подлинных движущих мотивов претендентов на членство, рисков и негативных последствий подобных решений для региональной стабильности. Очевидно, что любые попытки форсировать прием Грузии и Украины в Альянс стали бы существенным раздражителем в отношениях России с НАТО.
И напротив, как представляется, кропотливый поиск иных схем, — которые не приводили бы к возникновению новых разделительных линий в Европе — мог бы способствовать определению стратегической перспективы в столь востребованном сотрудничестве между Россией и НАТО в процессе реагирования на современные масштабные вызовы и угрозы безопасности наших стран, в том числе и с учетом «афганского фактора».
