CC BY
68
Зырянов Игорь Валерьевич
кандидат юридических наук, доцент,
заместитель начальника кафедры административного права и административной деятельности ОВД Крымского филиала Краснодарского университета МВД России (e-mail: [email protected])
Административные возможности органов местного самоуправления как субъектов обеспечения правопорядка (по материалам Республики Крым)
В статье проводится исследование компетенции органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка, рассматриваются их конкретные властные полномочия, права и обязанности, способы реализации правоохранительной функции в рассматриваемой сфере.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, права и обязанности, правопорядок, компетенция.
I.V. Zyryanov, Master of Law, Assistant Professor, Deputy Head of the Chair of Administrative Law and Administrative Activities of Internal Affairs Agencies of the Crimea branch of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected]
The administrative capacity of local self-government as subjects of law order ensuring (on materials of the Republic of Crimea)
The article examines the competence of bodies of local self-government in the enforcement of their specific powers, rights and duties, and ways of the implementation of law enforcement functions in this area.
Key words: organs of local self-government, rights and responsibilities, rule of law, competence.
При рассмотрении аспектов, касающихся компетенции органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка (правопорядка), имеет смысл обратиться еще раз к содержанию такового. Компетенция - это круг вопросов, в которых кто-нибудь хорошо осведомлен [1]. Иногда компетенцию отождествляют с совершенно иным по смыслу понятием «правоспособность». Под таковой понимается - способность иметь права и нести установленные государством обязанности [1]. Такое отождествление, на наш взгляд, является ошибочным, поскольку правоспособность реализуется всегда посредством правоотношений, а компетенция - очень часто и без них.
По своему содержанию компетенция состоит не только из конкретных властных полномочий, которые образуют, прежде всего, право и обязанность осуществлять определенные элементы единой функции управления. За основу здесь должен быть взят тезис о том, что компетенция в отличие от правоспособности - это не возможность правообладания, а уже наличные, вытекающие непосредственно из закона
полномочия определенных органов [2, с. 141]. Правоспособность закрепляет юридическую возможность собственного поведения. Правоспособность может вытекать даже из одной общей нормы. Компетенция же вооружает орган возможностями активно влиять на поведение других лиц и организаций.
Компетенция органов местного самоуправления с точки зрения ее содержания состоит: из обязанностей (например, перед гражданами, проживающими на определенной территории); прав (субъектов управления по отношению к объектам); обратных связей, необходимых для прогнозирования поведения объекта, на который осуществляется управляющее воздействие.
Подводя итог вышеуказанному, следует отметить, что под компетенцией органов местного самоуправления, если характеризовать ее в самом общем виде, понимается система государственно-властных полномочий, вытекающих из нормативных правовых актов федерального и регионального значения.
Непосредственно, основываясь на законотворчестве, органы местного самоуправле-
54
ния осуществляют упорядочение общественных отношений на закрепленной территории муниципалитета, тем самым решая конкретные вопросы местного значения, отнесенные к их ведению. Вместе с тем, что касается сферы обеспечения правопорядка, то в этом случае прослеживается необходимость в делегировании органам местного самоуправления конкретных государственно-властных полномочий в рассматриваемой сфере общественной жизни.
Конституция РФ от 12 декабря 1993 г., признавая и гарантируя местное самоуправление, определяет его статус в системе народовластия и наделяет его определенными полномочиями, необходимыми для решения вопросов местного значения, реализации задач и функций местного самоуправления.
Основываясь на концепции федерального законодательства, органы местного самоуправления осуществляют свою деятельность в пределах своих полномочий. «Полномочия органов местного самоуправления - это закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований» [3, с. 251-252].
Всю совокупность полномочий органов местного самоуправления можно разделить на два структурных элемента. К первому следует отнести те полномочия, которые гарантирует государство и признает за органами местного самоуправления. Второй состоит из отдельных государственных полномочий, которыми государство может наделить органы местного самоуправления.
Все многообразие полномочий органов местного самоуправления и образует их компетенцию. Права и обязанности (полномочия) являются важнейшим элементом компетенции органов местного самоуправления, которая, в свою очередь, является сложной правовой категорией, структурно состоящей не только из прав и обязанностей, но и из предметов ведения.
Нормальное динамическое развитие всех без исключения аспектов жизни граждан, проживающих на территории муниципалитета, зависит непосредственно от качества обеспечения правопорядка на конкретной территории. В связи с этим следует обратиться к нормам, закрепленным в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, согласно которой «органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения».
Вместе с тем, вопросы обеспечения правопорядка имеют местное значение лишь в том смысле, что они решаются на конкретной территории и данными субъектами местного самоуправления. Но остаются они при этом, несомненно, частью общегосударственной проблемы правопорядка в стране [4, с. 96]. Данное право участия в охране общественного порядка делегировано местному самоуправлению неслучайно, поскольку невозможно представить самоуправление без возможности участия населения в обеспечении его законных прав.
В качестве перспективы дальнейшего развития (совершенствования) органов местного самоуправления следует изучить возможность применения в нашем государстве опыта зарубежных стран. Традиционно за рубежом, как правило, разграничена компетенция так называемой муниципальной (местной) и федеральной полиции на основе сформированного пакета нормативных правовых актов. При этом полиция муниципалитета (местная) руководствуется законодательством страны, в котором содержатся только общие аспекты ее деятельности и по сути отсутствует разграничение предметов ведения между федеральной и муниципальной (местной) полицией, их также нет в процессе осуществления профилактической работы. Одной из форм совместной деятельности данных правоохранительных структур является содействие федеральным структурам при расследовании наиболее тяжких преступлений.
Особенностями муниципальных органов обеспечения правопорядка являются определенные атрибутивные признаки, включающие в себя процесс образования данных правоохранительных структур, особенности осуществления контроля над их деятельностью, источники финансирования (местный или федеральный бюджет). Взамен они «обязаны защищать, в пределах установленной компетенции и на территории обслуживаемых муниципальных образований, жизнь, здоровье, права и свободы граждан, интересы населения соответствующей территории и, наряду с этим, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств» [5, с. 35].
В качестве дальнейшего перспективного варианта развития правоохранительного потенциала органов местного самоуправления в нашей стране следует считать включение муниципальных органов обеспечения правопорядка в исполнительные органы местного самоуправле-
55
ния, при этом не обязательно они должны быть муниципальной (местной) полицией.
Соответственно, устав муниципального образования должен содержать наименование данного структурного элемента, его компетенцию, структуру и штатную численность. Эти структурные составляющие являются базовыми в содержании сущности муниципальных органов обеспечения правопорядка и вряд ли могут быть теоретически оспорены с позиций его обеспечения на территории муниципальных образований.
Наиболее проблемным аспектом является определение компетенции в рассматриваемой сфере. На наш взгляд, более целесообразно рассмотреть две модели.
Первая модель структуры полиции должна представлять собой три уровня: федеральная полиция, полиция субъектов и муниципальные органы обеспечения правопорядка. Предполагается, что муниципальным органам обеспечения правопорядка должна быть делегирована большая часть правоохранительных функций, осуществляемых в настоящее время МВД России. Структуру муниципальных органов обеспечения правопорядка следует перенять у МВД России. Вместе с тем, следует учитывать региональные экономические факторы (например, часть регионов России являются дотационными, что ставит под сомнение возможное финансирование муниципальных органов охраны правопорядка).
Вторая модель предусматривает так называемый принцип «партнерских отношений», т.е. правоохранительные органы местного самоуправления не станут заменять собою органы внутренних дел на местах.
Данные правоохранительные формирования должны работать в тесном взаимодействии на основе принципа разграничении компетенции. Например, муниципальные органы обеспечения правопорядка могли бы заниматься предупреждением и пресечением «уличной» преступности, профилактикой безопасности дорожного движения, патрулированием территории муниципалитета и т.д.
Функционирующие за рубежом органы обеспечения правопорядка на самоуправляемых территориях в зависимости от состояния правопорядка соответствуют представленным выше моделям.
Однако, проведя исследование зарубежного опыта на предмет перспективности его применения в современных экономических условиях развития нашей страны, можно сделать вывод о необходимости его дальнейшего изучения.
На наш взгляд, следует выработать другую, более перспективную для России модель развития потенциала органов местного самоуправления.
Следует учесть и исторический аспект: 3 июля 1996 г. был опубликован Указ Президента № 802 [6], который был направлен на создание правовых, организационных и материальных основ формирования и функционирования муниципальных органов обеспечения правопорядка вне системы МВД России. Аналогичным ориентиром предстает и проект Федерального закона «Об основах организации и деятельности муниципальных органов правопорядка (муниципальной стражи) в Российской Федерации».
Вполне возможно, что на фактическое приостановление дальнейшего разделения прежде единой полиции на муниципальную и федеральную составляющие повлияли и упомянутые нами причины. Следствием этого приостановления, на наш взгляд, является то, что до сих пор компетенция органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка так конкретно и не определена.
Одним из субъектов, влияющим на качество обеспечения общественного порядка на территории муниципалитета, являются граждане или их объединения правоохранительной направленности. Основным нормативным правовым актом, регламентирующим участие граждан в охране общественного порядка, является Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка», который на федеральном уровне предусматривает пять форм «сотрудничества» полиции и населения.
Во-первых, это содействие правоохранительным органам. Оно предполагает участие в охране общественного порядка, в том числе при проведении массовых мероприятий, информирование полиции о правонарушениях и угрозах общественному порядку. Вторая форма - помощь правоохранительным органам в поиске пропавших без вести. Третья форма -работа в качестве внештатных сотрудников полиции. Четвертая форма - участие в деятельности общественных объединений правоохранительной направленности. Пятая форма -добровольные народные дружины. Одной из особенностей привлечения народных дружин и общественных объединений правоохранительной направленности к охране общественного порядка по месту их создания является внесение их в региональный реестр, без чего невозможна их правоохранительная деятельность.
56
Самыми ключевыми из них являются такие формы участия, как внештатные сотрудники полиции, добровольные народные дружины, в том числе создаваемые из числа членов казачьих обществ.
До возвращения Крыма в состав России казачье движение на полуострове не воспринимали всерьез ни киевские, ни местные власти и даже сами казаки - слишком много было желающих называться атаманами. Проблема была в том, что на Украине как такового закона о казачестве не было. В результате любая организация по своему желанию (их, по сводкам СБУ, в республике насчитывалось более 40) учреждала и вручала чины и регалии на свое усмотрение. В настоящий момент официально зарегистрировано 24 казачьих станичных и хуторских общества - это порядка 2700 человек [7].
В России успешно применяется практика охраны общественного порядка казачьими организациями. Они участвуют в охране порядка на мероприятиях, патрулируют города и поселки, принимают участие в охране государственной границы России и других мероприятиях, связанных с предупреждением и ликвидацией чрезвычайных ситуаций. При этом существуют проблемы организационного характера, например, на сегодняшний день в Севастополе нет казачьих обществ, официально внесенных в государственный реестр, что не позволяет казакам ускорить процесс регистрации общин для полноправной работы в правовом поле Российской Федерации [8].
Согласно официальной статистике по состоянию на 1 января 2016 г. на территории Республики Крым раскрыто (расследовано) 13178 преступлений, из них 2531 - тяжких и особо тяжких. Всего по оконченным преступлениям выявлено 10129 лиц, подозреваемых в совершении уголовно наказуемых деяний, в том числе 1498 женщин и 515 несовершеннолетних. На момент совершения преступления 77,9% выявленных лиц не имели постоянного источника дохода, из них 2,5% - безработные. Из числа зарегистрированных преступлений 75,2% совершены в городах и поселках городского типа, 6897 - в сельской местности. В общественных местах совершено 10694 преступления, в том числе на улицах - 21,5%. Основное количество преступлений, совершенных на улицах, составили кражи и грабежи [9]. В целях снижения в регионе уровня преступности, террористической угрозы необходимо активизировать деятельность полиции в тесном взаимодействии с населением. Качественное противодействие такому социальному явле-
нию, как терроризм, невозможно только силами государственных органов охраны правопорядка без соответствующей поддержки этой деятельности со стороны гражданского общества [10].
Таким образом, под обеспечением общественного порядка в рамках данного исследования мы будем понимать создание условий, способных формировать определенную модель социально значимого поведения граждан, соотносимую с определенными законодательно закрепленными нормами. Данный подход к пониманию правопорядка позволяет говорить о предсказуемом регулировании общественных отношений, складывающихся в сфере обеспечения правопорядка, что, в свою очередь, может послужить основанием для оценки возможности удовлетворения конкретной потребности общества в правообеспечении в данное время и в данном месте, а следовательно, и для оценки реального потенциала государства и всех его правоохранительных органов по обеспечению предполагаемого состояния правопорядка.
Из всего вышеобозначенного следует вывод о том, что обеспечивать общественный порядок можно посредством создания условий, способных предопределить социально значимое поведение людей. Выявление и создание таких условий посильно общественным объединениям правоохранительной направленности в союзе с правоохранительными органами и, в частности, с органами внутренних дел. Социально значимое поведение проявляется, в основном, в общественных местах, в отдельно взятой территориальной единице (муниципалитете), и его надлежит оценивать относительно официально закрепленных норм. При этом таковые могут формулироваться на местном уровне, с учетом исторических и иных местных традиций населения, но в рамках, установленных действующим законодательством.
Именно в этой связи следует весьма осторожно оценивать настоящее и будущее такой формы участия населения муниципалитета в обеспечении правопорядка. Дело в том, что сама специфика этих формирований, вне зависимости от намерений субъектов взаимодействия, чревата ослаблением организационных связей с государственными правоохранительными органами.
К тому же муниципальные органы обеспечения правопорядка предрасположены к независимому от государственных органов функционированию, особенно в условиях систематически неэффективной деятельности
57
правоохранительных учреждений государства [11].
Следовательно, следует распределить не только полномочия между органами внутренних
дел и органами местного самоуправления в данной сфере, но и подумать о формах, в которых может быть реализован правообеспечительный потенциал органов местного самоуправления.
1. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1994.
2. Пушкин А.А., Красько И.Е. Рецензия на книгу В. К. Мамутова «Компетенция госорганов в решении хозяйственных вопросов» // Советское государство и право. 1964. № 11.
3. Кутафин О.Е., Фадеев В. И. Муниципальное право РФ: учеб. М., 1998.
4. Кононов А.М. Местное самоуправление в Российской Федерации. Саратов, 1997.
5. Кононов А.М. Роль и место органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка (вопросы теории и практики) //Государство и право. 1997. № 12.
6. Собр. законодательства РФ. 1996. № 23. Ст. 2755.
7. Новости хуторского казачьего общества «Хутор Воинский». URL: http://ppko-cossacks. ucoz.net/
8. Севастополь будут патрулировать казачьи общины и дружинники. URL: http://crimea. ria.ru/society/20150416/310136.html
9. Результаты деятельности МВД по Республике Крым (январь - декабрь) 2015 г. URL: https://82.mvd.ru/Dejatelnost/Rezultati_dejatelnosti/ dec_2015
10. Еремеев Д. В. Участие общественных формирований в противодействии терроризму в Крымском федеральном округе // Противодействие экстремизму и терроризму в Крымском федеральном округе: проблемы теории и практики / под общ. ред. С. А. Буткеви-ча. Симферополь, 2015. С. 176-181.
11. Томин В.Т. Проблемы оптимизации среды функционирования органов внутренних дел: учеб. пособие. Горький, 1978.
1. Ozhegov S.I., Shvedova N.Yu. Explanatory dictionary of the Russian language. Moscow, 1994.
2. Pushkin A.A., Krasko I.E. A review of the book of V.K. Mamutov «The Competence of state bodies in solving economic issues» // Soviet state and law. 1964. № 11.
3. Kutafin O.E., Fadeev V.I. Municipal law of the Russian Federation: textbook. Moscow, 1998.
4. Kononov A.M. Local government in the Russian Federation. Saratov, 1997.
5. Kononov A.M. Role and place of local governments in the implementation of public order protection (theory and practice issues) // State and law. 1997. № 12.
6. Coll. of legislation of the Russian Federation. 1996. № 23. Art. 2755.
7. News of farm Cossack society «Military farm». URL: http://ppko-cossacks.ucoz.net/
8. Sevastopol will patrol Cossack communities and vigilantes. URL: http://crimea.ria.ru/socie-ty/20150416/310136.html
9. The results of the activities of the Ministry of Internal Affairs of the Republic of Crimea (January -December) of 2015. URL: https://82.mvd.ru/De-jatelnost/Rezultati_dejatelnosti/dec_2015
10. Eremeev D.V. Participation of community groups in countering terrorism in the Crimea federal district // Response to extremism and terrorism in the Crimea federal district: problems of theory and practice / gen. ed. by S.A. Butkevych. Simferopol, 2015. P. 176-181.
11. Tomin V. T. The problems of optimizing the environment of functioning of Internal Affairs Bodies: study aid. Gorky, 1978.
58
