CC BY
167
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО. ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО
Административно-правовой режим Арктической зоны
КУЗНЕЦОВ Владимир Иванович, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: adm1@izak.ru
Развитие северных территорий России не только становится внутренней проблемой нашего государства, но и принимает глобальный характер. Полярная область, которую можно именовать Арктической зоной, интересует многих и требует сосредоточения всех сил страны на решении задачи ее освоения в экономическом, социальном и военно-стратегическом измерениях. Адекватно указанным обстоятельствам возрастает и правовой аспект развивающихся и вновь возникающих общественных отношений. Правовое регулирование российских северных территорий и прилегающих к ним акваторий Северного Ледовитого океана, составляющих Арктическую зону Российской Федерации, нуждается в определенном единообразии. Это возможно обеспечить путем совершенствования государственного управления Арктической зоной Российской Федерации, законодательного закрепления ее особого статуса и установления особых режимов природопользования, охраны окружающей среды, регулирования судоходства по трассам Северного морского пути. Речь может идти о формировании особого порядка управления, т. е. о формировании особого административно-правового режима. Это требует научного осмысления проблем, оказывающих существенное влияние на формирование административно-правового режима Арктической зоны Российской Федерации.
Ключевые слова: Арктика, Арктическая зона, арктическое пространство, административно-правовой режим, государственное управление, правовое регулирование, орган государственной власти, местное самоуправление, государственная граница, территориальное море, ресурс, шельф.
Administrative Legal Regime in the Arctic Area
V. I. KUZNETSOV, PhD in law
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218
E-mail: adm1@izak.ru
The development of the Russian Northern territories is not only a domestic problem of this country, but also a global one. The Polar region, which is also called the Arctic area, attracts many and requires concentration of all forces on the solution of the problem of its development in the economic, social, military and strategic dimensions. In proportion to these circumstances, the role of legal aspects in the developing and emerging social relations also increases. Legal regulation for these parts of the Russian Northern territories and adjacent waters of the Arctic Ocean, constituting the Arctic zone of the Russian Federation, requires certain uniformity. This can be achieved by improving public administration over the Arctic zone of the Russian Federation, legislative recognition of its special status and the establishment of special regimes for natural resources, environmental protection, regulation of navigation along the seaways of the Northern sea route. It involves the formation of a special management procedure, i.e. the formation of a special administrative-legal regime. This is a complex task that requires scientific understanding of the problems that have a significant impact on the formation of the administrative-legal regime in the Arctic zone of the Russian Federation.
Keywords: Arctic, Arctic zone, the Arctic area, administrative and legal regime, public administration, legal regulation, public authority, local government, state border, the territorial sea, resource, shelf sea.
DOI: 10.12737/14379
В последнее время постепенно возрастает активность освоения северных пространств России. Север страны наконец-то выходит из состояния летаргического сна. Если ранее говорилось, что могущество России будет прирастать Сибирью, то сегодня подобное можно утверждать в отношении Арктической части нашей Родины.
С правовой точки зрения Арктика представляет собой особую область со специфическим статусом и слабо урегулированным комплексом общественных отношений, на фрагментарный, несистематизированный характер правового регулирования которых указала Т. Я. Хабриева1, и с этим утверждением невозможно не согласиться.
Совершенствование правового регулирования отношений, связанных с освоением российской части арктического пространства, становится неотложной задачей. В этом отношении принятые Правительством РФ Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу (далее — Основы)2, Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 г. (далее — Стратегия) и государственная программа Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года»3 (далее — Программа) составляют основу развития нормотворческих процессов, формирующих правовые режимы Арктической зоны.
1 Подробнее см.: URL: http://www.rg.ru/ printable/2014/12/29/gerasimov-site.html.
2 Утв. Президентом РФ 18 сентября 2008 г. № Пр-1969.
3 Утв. постановлением Правительства РФ
от 21 апреля 2014 г. № 366.
Перечисленные акты содержат систему целей государственной политики и логически увязанных с этими целями реализационных механизмов. Определенные в Основах главные цели, основные задачи, стратегические приоритеты и механизмы реализации государственной политики Российской Федерации в Арктике, а также система мер стратегического планирования социально-экономического развития Арктической зоны РФ и обеспечения национальной безопасности России конкретизированы в Стратегии. Основными механизмами реализации Стратегии являются государственные программы социально-экономического развития Арктической зоны РФ на период до 2020 г. и иные государственные программы Российской Федерации, федеральные и ведомственные целевые программы4, а также отраслевые стратегии, региональные и муниципальные программы, программы крупных компаний, предусматривающие мероприятия, направленные на комплексное развитие территории Арктической зоны РФ.
Реализация программ предусматривается за счет средств федерального бюджета и путем государственно-частного партнерства, а также за счет средств институтов развития, международных финансовых институтов и иностранных инвестиций в реализацию перспективных инфраструктурных, социальных, инновационных, природоохранных и иных проектов.
4 На некоторые программы указывает О. А. Дементьева. См.: Дементьева О. А. Целевые программы как инструмент экономического развития отдельных территорий (на примере Арктической зоны Российской Федерации) // Законодательство и экономика. 2014. № 12.
В Стратегии (п. 24) выделены два направления совершенствования нормативно-правовой базы Арктической зоны РФ. Это формирование основ государственного управления Арктической зоной, законодательного закрепления ее статуса как особого объекта государственного регулирования и установление особых режимов природопользования и охраны окружающей среды, государственного регулирования судоходства по трассам Северного морского пути. Стратегия также требует создания необходимых условий для укрепления национальной безопасности путем комплексного развития Арктической зоны РФ, включая совершенствование нормативно-правовой базы и повышение эффективности государственного управления, координации деятельности всех заинтересованных субъектов государственной политики России в Арктике, разработку и реализацию мер экономического стимулирования, активное привлечение государственных институтов развития. В связи с этим представляется очевидным, что общественные отношения, объектом которых является Арктическая зона, неизбежно нуждаются в установлении специальных правил, образующих целевые правовые режимы.
Рассматривая Арктическую зону как единый объект5, становится понятной необходимость установления единых правил осуществления практической деятельности всех, и в первую очередь властных, субъектов возникающих отношений. По сути, речь идет о формировании особого порядка управления в Арктической зоне, т. е. о формировании особого административно-правового режима Арктической зо-
5 Некоторые авторы, говоря об арктических территориях, используют термин «макрорегион». См., например: Абрамова А. И., Авхадеев В. Р., Андриченко Л. В. и др. Арктическое право: концепция развития: монография / отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2014. С. 42.
ны РФ. При этом следует учитывать, что режимные правила охватывают значительную территорию нескольких субъектов РФ. Они должны быть направлены на превращение Арктической зоны в ведущую стратегическую ресурсную базу Российской Федерации; обеспечение военной безопасности, защиты и охраны Государственной границы, пролегающей в Арктической зоне РФ, экологической безопасности. Установление общих для всей Арктической зоны РФ правил административно-правового режима осложнено фрагментарным характером и несистемностью существующего правового регулирования.
Государственное управление в Арктической зоне РФ осуществляется органами государственной власти в процессе управленческой деятельности по исполнению закрепленных государственных функций. До последнего времени функция выработки и реализации государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований, в том числе районов Крайнего Севера и Арктики, находилась в компетенции Министерства регионального развития РФ6. В настоящее время выработка государственной политики в Арктической зоне РФ как государственная функция не закреплена ни за одним федеральным органом исполнительной власти. Между тем именно адми-
6 См. п. 1 Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 26 января 2005 г. № 40. Минрегион России был упразднен в 2014 г. (см. Указ Президента РФ от 8 сентября 2014 г. № 612). Функция «по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований, районов Крайнего Севера и Арктики» была передана Министерству экономического развития РФ.
нистративная составляющая общественных отношений представляет каркас правового режима Арктической зоны. В свою очередь, правоприменительная деятельность органов государственной власти в Арктике вообще и в Арктической зоне в частности существенным образом влияет на весь процесс освоения Севера России. Поэтому установление порядка в государственном управлении, т. е. закрепление правил поведения в сфере административных отношений, учитывающих особенности Арктической зоны, является первостепенной задачей. В этом отношении использование советского опыта формирования органов территориальной компетенции представляется актуальным7.
В первую очередь следует начать с определения состава Арктической зоны РФ, т. е. территории, где устанавливается общий порядок деятельности органов государственной власти и муниципального управления, обусловленный общей для всей совокупности названных властных субъектов целью правового регулирования. Такой подход позволит рассматривать соответствующие территории и их население как единое целое. В свою очередь, формируемый административно-правовой режим Арктической зоны приобретет комплексный характер, нуждаясь в законодательном установлении. Тем самым находит подтверждение вы-вод8 С. С. Маиляна, утверждавшего, что в последние годы комплексные административно-правовые режимы все чаще становятся объектом
7 На это обстоятельство в начале 2000-х гг. обращалось внимание Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ при обосновании создания Минвостокразвития России. См.: Абрамова А. И., Авхадеев В. Р., Андри-ченко Л. В. и др. Указ. соч. С. 43.
8 См.: Маилян С. С. Административно-правовые режимы в теории админи-
стративного права. URL: http://k-press.ru/ bh/2002/4/mailyan/mailyan.asp.
законодательной деятельности, а их основы получают закрепление в федеральных законах и законах субъектов Федерации.
Арктическая зона России состоит из сухопутной и морской частей. Основы в п. 1 первого раздела определили Арктическую зону РФ как часть Арктики, в которую входят полностью или частично территории Республики Саха (Якутия), Мурманской и Архангельской областей, Красноярского края, Ненецкого, Ямало-Ненецкого и Чукотского автономных округов, определенные решением Государственной комиссии при Совете Министров СССР по делам Арктики от 22 апреля 1989 г., а также земли и острова, указанные в постановлении Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г. «Об объявлении территорией СССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане», и прилегающие к этим территориям, землям и островам внутренние морские воды, территориальное море, исключительная экономическая зона и континентальный шельф Российской Федерации, в пределах которых Россия обладает суверенными правами и юрисдикцией в соответствии с международным правом.
Сухопутная часть Арктической зоны РФ юридически закреплена Указом Президента РФ от 2 мая 2014 г. № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации» (далее — Указ № 296), изданном в целях реализации Основ государственной политики РФ в Арктике. В приложении к названному Указу перечислены сухопутные территории Арктической зоны РФ. Однако девять пунктов приложения к Указу и одно примечание внесли некоторую неопределенность.
Во-первых, в тщательной регламентации нуждается определение состава сухопутной и морской частей Арктической зоны. В настоящее время состав сухопутной части зоны установлен Указом № 296. Между тем формирование такого рода тер-
риториальных образований выходит за пределы предметов ведения Российской Федерации.
В отличие от Основ, где перечень земель и островов состоит из одного акта СССР, Указ № 296 отсылает к другим актам СССР, содержащим положения о землях и островах, расположенных в Северном Ледовитом океане. О каких именно актах идет речь, не ясно. Например, в хрестоматии9, подготовленной Российским советом по международным делам, перечислены некоторые нормативные правовые акты СССР и РСФСР. Возникает два вопроса: какие из приведенных в хрестоматии актов относятся к актам, упомянутым в приложении к Указу № 296 как «иные акты», и каким образом могут быть определены те из них, которые могут быть применены для определения состава Арктической зоны РФ. Представляется очевидным, что открытый перечень сухопутных территорий допускает усмотрительный способ принятия решения об отнесении той или иной территории к Арктической зоне РФ.
Основы относят к Арктической зоне РФ внутренние морские воды, территориальное море, исключительную экономическую зону и континентальный шельф РФ, в пределах которых Россия обладает суверенными правами и юрисдикцией в соответствии с международным правом. Указ № 296 говорит лишь о сухопутных территориях соответствующих административных образований. Следовательно, внутренние морские воды, территориальное море, исключительная экономическая зона и континентальный шельф РФ составляют отдельную часть Арк-
9 Подробнее см.: Арктический регион. Проблемы международного сотрудничества: хрестоматия: в 3 т. / под общ. ред. И. С. Иванова. М., 2013. Т. 3: Применимые правовые источники; постановление ВЦИК от 10 декабря 1930 г. «Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера».
тической зоны РФ и имеют особое правовое положение. Определение внутренних морских вод и территориального моря закреплено в п. 2 ст. 1 Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (далее — Закон № 155-ФЗ). К внутренним морским водам относятся воды: портов Российской Федерации, ограниченные линией, проходящей через наиболее удаленные в сторону моря точки гидротехнических и других постоянных сооружений портов; заливов, бухт, губ и лиманов, берега которых полностью принадлежат Российской Федерации, до прямой линии, проведенной от берега к берегу в месте наибольшего отлива, где со стороны моря впервые образуется один или несколько проходов, если ширина каждого из них не превышает 24 морские мили; заливов, бухт, губ и лиманов, морей и проливов с шириной входа в них более чем 24 морские мили, исторически принадлежащие Российской Федерации, перечень которых устанавливается Правительством РФ и публикуется в «Извещениях мореплавателям». В соответствии с п. 1 ст. 2 Закона № 155-ФЗ территориальным морем является примыкающий к сухопутной территории или к внутренним морским водам морской пояс шириной10 12 морских миль, отмеряемых от исходных линий, указанных в ст. 4 названного Закона.
В правоустанавливающих актах субъектов РФ эти положения находят прямое закрепление. Например, в ч. 2 ст. 38 Устава Мурманской области, принятого Мурманской областной Думой 26 ноября 1997 г., закреплено, что владение, пользование и распоряжение ресурсами континентального шельфа и акваторий морей, омывающих Мурманскую
10 Иная ширина территориального моря может быть установлена в соответствии со ст. 3 Закона № 155-ФЗ.
область, за пределами территориального моря осуществляется Российской Федерацией. Заметим, что речь идет лишь о ресурсах перечисленных пространств. В отношении части акваторий морского пространства морей, омывающих Мурманскую область, вопрос остается открытым. В Уставе Ненецкого автономного округа11 указано, что территория округа составляет 176,7 тыс. км. В ныне существующих границах округ граничит с Ямало-Ненецким автономным округом, Республикой Коми и Мезенским районом Архангельской области, с севера граница проходит по побережью Белого, Баренцева и Карского морей, включая прилежащие острова, не отнесенные к юрисдикции Архангельской области. Административным центром округа является г. Нарьян-Мар. Своеобразно определена в п. 2 ст. 5 Устава Ямало-Ненецкого автономного округа и его граница. Автономный округ граничит со следующими субъектами РФ: Ненецким автономным округом, Республикой Коми, Ханты-Мансийским автономным округом — Югрой, Красноярским краем. В остальной части граница автономного округа совпадает с Государственной границей РФ. В ч. 1 ст. 70 Устава Чукотского автономного округа от 28 ноября 1997 г. № 26-ОЗ закреплены границы округа, в частности указано, что автономный округ находится в границах, существующих на момент вступления в силу Устава округа.
Во-вторых, в Арктической зоне РФ следует учитывать региональные различия в режимах использования ресурсов и в недропользовании. Распоряжение недрами на территории Ненецкого автономного округа (ст. 75 Устава) является предметом совместного ведения Российской Федерации и округа и осуществляется в соответствии с фе-
11 Утв. постановлением Собрания депутатов Ненецкого автономного округа от 11 сентября 1995 г. № 24.
деральным и окружным законодательством. Вопросы собственности на землю и иные природные ресурсы округа определены в ст. 79 Устава. Так, согласно ч. 2 ст. 79 определение перечня и установление статуса федеральных природных ресурсов, природных объектов, расположенных на территории Чукотского автономного округа, производится по взаимному согласию органов государственной власти Российской Федерации и Чукотского автономного округа в соответствии с федеральным законом.
Столь разнообразные юридические конструкции закрепления состава субъектов Арктической зоны РФ, их прав на управление принадлежащими им ресурсами, различия в иных регуляциях государственного устройства и организации местного самоуправления порождают серьезные трудности при конструировании государственного управления в Арктической зоне России.
В-третьих, действующее законодательство, формируя правовые режимы национального масштаба, такие как режимы чрезвычайного положения, военного положения, пограничный режим, мобилизация, режим морских портов, осуществляет это путем законодательного установления основ соответствующих режимов.
Для всех морских портов России главой II Закона № 155-ФЗ установлен единый правовой режим.
Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении», устанавливая обстоятельства введения чрезвычайного положения, закрепляет двухэтапный порядок его легитимации по схеме: указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения — постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ об утверждении этого указа. Введение военного положения осуществляется указом Президента РФ. Федеральный конститу-
ционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» в отличие от Закона «О чрезвычайном положении» предписывает направлять указ обеим палатам Федерального собрания РФ. Однако утверждается указ постановлением Совета Федерации. Государственная Дума фактически лишь информируется о необходимости введения военного положения. Пограничный режим прямо установлен ст. 16 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации».
Мобилизация как правовой институт опосредует значительный круг общественных отношений и включает нормы различных отраслей права. Свое нормативное закрепление режим получил в Федеральном законе от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации», который является ключевым актом, определяющим содержание и основные правила названного режима. Правила проведения мобилизации содержатся в значительном числе законодательных актов, включающих федеральные конституционные законы и федеральные законы: от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении», от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве», от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне», от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне», от 19 июля 1998 г. № 114-ФЗ «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами», от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и ис-
полнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и др. Кроме того, имеется большое количество подзаконных актов, конкретизирующих нормы перечисленных законов. Законом № 155-ФЗ, другими федеральными законами, а также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, применимыми к морским портам, устанавливается правовой режим морских портов Российской Федерации, учитывающий климатические, гидрологические, метеорологические и иные особенности портов.
Перечисленные режимы характеризуются особой важностью регулируемых общественных отношений, а применение предусмотренных юридических средств вызывает ограничения прав граждан и организаций. Поэтому все перечисленные режимы: (1) имеют нормативное законодательное закрепление, а режимные нормы имеют различную отраслевую принадлежность и отличаются известной жесткостью и детальностью регуляций; (2) допускают вариативность состава охватываемых режимными правилами территорий, который не зависит от административной принадлежности тех или иных районов и участков, поскольку состав территорий может не быть заранее известным и определяется по особым правилам в зависимости от конкретной ситуации; (3) обеспечиваются специально создаваемыми государством органами государственного управления, действующими наряду с существующими органами власти.
По мнению авторов концепции развития арктического права, особое значение имеют процедурные механизмы и институты изменения состава Арктической зоны, способные выявлять, формулировать указанные проблемы и информировать о них федеральные органы власти,
а также предлагать способы их решения, опираясь на консолидированную позицию органов государственной власти арктических субъектов РФ.
Так, границы муниципальных образований, территории которых Указом № 296 отнесены к сухопутной части Арктической зоны, определены в границах по состоянию на 1 апреля 2014 г. Из текста Указа не вытекает, что в случае изменения границ необходимо будет вносить изменения в данный Указ. Не определены субъекты, в компетенции которых установлено право ходатайствовать об установлении режима Арктической зоны РФ. Нужна ясная и прозрачная процедура рассмотрения и удовлетворения соответствующего ходатайства. Отсутствуют точные критерии отнесения той или иной территории к Арктической зоне РФ.
В-четвертых, установление режима Арктической зоны РФ связано с наделением субъектов определенными правами и обязанностями. В Основах главным механизмом реализации государственной политики Российской Федерации в Арктике определена деятельность заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций, основанная на принципах государственно-частного партнерства.
Российское законодательство имеет опыт федерального управления определенными территориями государства (учрежденные в разное время Министерство РФ по делам Северного Кавказа, Министерство РФ по развитию Дальнего Востока и Министерство РФ по делам Крыма)12.
12 См. Указ Президента РФ от 12 мая 2014 г.
№ 321 «О Министерстве Российской Федера-
ции по делам Северного Кавказа»; постановление Правительства РФ от 16 июня 2014 г. № 549 «О Министерстве Российской Феде-
Юрисдикция министерств охватывала соответствующие территории Северо-Кавказского, Дальневосточного и Крымского федеральных округов. Однако целевое функциональное наполнение деятельности перечисленных федеральных органов исполнительной власти различалось. Минкавказ России осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики в сфере социально-экономического развития и координации деятельности по реализации на территории Северо-Кавказского федерального округа государственных программ и федеральных целевых программ. Минвостокразвития России на территории своего округа не только исполняет функции по координации деятельности по реализации государственных программ и федеральных целевых программ, в том числе долгосрочных, предусмотренных перечнем, утверждаемым Правительством РФ (в части программ и (или) мероприятий таких программ, реализуемых на территории Дальневосточного федерального округа), но и обеспечивает исполнение функций по управлению федеральным имуществом, расположенным на территории Дальневосточного федерального округа, в порядке и пределах, установленных актами Президента РФ и Правительства РФ, а также по контролю осуществления органами государственной власти субъектов РФ полномочий Российской
рации по делам Северного Кавказа и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»; постановление Правительства РФ от 31 мая 2012 г. № 534 «Вопросы Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока»; Указ Президента РФ от 31 марта 2014 г. № 190 «О Министерстве Российской Федерации по делам Крыма» (утр. силу); постановление Правительства РФ от 10 мая 2014 г. № 427 «О Министерстве Российской Федерации по делам Крыма».
Федерации, переданных им в соответствии с законодательством РФ в установленных порядке и пределах. Министерство РФ по делам Крыма, в свою очередь, реализовывало функции по разработке проектов государственных программ по развитию Крымского федерального округа, координации деятельности по реализации этих программ и контролю за осуществлением органами государственной власти Республики Крым и г. Севастополя полномочий Российской Федерации, передаваемых им в соответствии с законодательством РФ.
Надо полагать, что столь существенные различия в постановке задач перед создаваемыми федеральными органами власти были вызваны местными условиями и особенностями. Указанные министерства совместно с центральными и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти образуют три (а не одну, как считает К. В. Черкасов13) федеральные системы федерального управления макрорегионами государства, и речь идет об апробации новой структуры государственного управления. Заметим, что одно из указанных министерств (по Крыму) уже упразд-нено14. Но это сделано не из-за каких-либо отрицательных моментов, а в связи с завершением переходного периода, предусмотренного Федеральным конституционным законом от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федера-
13 См.: Черкасов К. В. Министерства Российской Федерации по делам (развитию) территорий: вопросы административно-правового статуса // Административное право и процесс. 2015. № 1. С. 53.
14 См. Указ Президента РФ от 15 июля 2015 г. № 368 «Об упразднении Министерства Российской Федерации по делам Крыма и Государственной комиссии по вопросам социально-экономического развития Республики Крым и г. Севастополя».
ции новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя», а также в целях оптимизации структуры федеральных органов.
Ю. В. Купряшкин высказал предложение о всестороннем обсуждении вопроса о выработке арктических полномочий Минвостокразвития России15. Однако, по нашему мнению, определение полномочий в Арктической зоне названного Министерства может рассматриваться как промежуточный шаг. Необходимо ставить вопрос шире, а именно о создании федерального министерства по делам Арктической зоны.
Анализ практики работы перечисленных территориальных министерств позволил К. В. Черкасову сделать следующие обобщения: территориальными министерствами осуществляется реализация во многом схожих полномочий, а порой и аналогичных задач и функций, осуществляемых как отчасти полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах совместно со своими аппаратами, так и в определенной мере центральными и территориальными органами иных федеральных органов исполнительной власти; сложившаяся организационно-правовая система весьма негативно сказывается на системе государственного управления на местах, ибо ведет к искусственному усложнению механизмов государства, забюрократизирован-ности и разрастанию без того немалого его аппарата16.
Условием сохранения территориальных министерств, по мнению ученого, должно стать четкое разграничение полномочий между всеми действующими на соответствующей территории федеральными органами исполнительной власти и их
15 См.: Купряшкин Ю. В., Сиваков Д. О. Арктический вопрос (геополитический и правовой аспекты): науч.-практ. пособие. М., 2014. С. 40.
16 Черкасов К. В. Указ. соч. С. 54.
территориальными органами, а также полномочными представителями главы государства в федеральных округах. Четкое разграничение означает установление твердого порядка в деятельности всех властных структур, прежде всего федерального уровня.
В Арктической зоне РФ ситуация более сложная. Включенные в ее состав территории в отличие от Северного Кавказа, Дальнего Востока и Крыма входят в состав нескольких федеральных округов17. При этом на территории Дальневосточного федерального округа уже действует Минвостокразвития России. В Северо-Западном, Уральском и Сибирском федеральных округах территориальных министерств не создано, что означает еще более сложную координацию деятельности органов исполнительной власти уже на уровне федеральных округов. В систему властных воздействий исполнительного характера с необходимостью вовлекается не только Правительство РФ, но и аппарат Президента РФ.
Проблема государственного управления и соответственно установления специального административно-правового режима Арктической зоны также осложнена существованием «вложенных», или «слож-носоставных»18, субъектов РФ. Так, согласно Указу № 269 Ненецкий, Чукотский, Ямало-Ненецкий автономные округа входят в состав Арктической зоны РФ. При этом в отличие от Чукотского автономного округа Ненецкий и Ямало-Ненецкий автономные округа входят в состав другого субъекта РФ, соответ-
17 Северо-Западный, Уральский, Сибирский и Дальневосточный федеральные округа.
18 Подробнее см.: Малый А. Ф. Взаимоотношения органов государственной власти
сложносоставных субъектов (на примере Архангельской области и Ненецкого автономного округа). URL: http://www.kazanfed. ru/actions/konfer6/doklad15.
ственно Архангельской19 и Тюменской областей.
Названные государственно-территориальные образования, как указал Конституционный Суд РФ в постановлении от 14 июля 1997 г. № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области», являются полноправными субъектами РФ, и их конституционно-правовое состояние определяет особенности статуса как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит. Их взаимоотношения отличаются от их отношений с другими субъектами РФ: «вхождение» предопределяет обязанность органов государственной власти обоих равноправных субъектов РФ обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области. Равноправие и самостоятельность автономного округа в отношении своей территории и объема полномочий наряду с другими конституционными гарантиями обеспечиваются тем, что для изменения его статуса в соответствии с ч. 5 ст. 66 Конституции РФ не требуется согласия или предварительного разрешения края, области.
Так, Устав Ямало-Ненецкого автономного округа содержит положение (п. 2 ст. 3), определяющее отношения округа с другими субъектами РФ, расположенными в Арктической зоне РФ, и устанавливающее компетенцию органов государственной власти автономного округа и органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории автономного округа. Указанные отношения предполага-
19 Вхождение Ненецкого округа в состав Архангельской области отражено в Договоре об отношениях между Архангельской областью и Ненецким автономным округом 1996 г. Основы отношений Тюменской области с Ямало-Ненецким автономным округом урегулированы в уставах названных субъектов.
ют совместное развитие и использование прибрежной инфраструктуры, создание и развитие сети циркумполярных охраняемых территорий; решение вопросов использования природных ресурсов, пастбищ и других объектов, расположенных на сопредельных территориях; разработку совместных программ и планов по охране здоровья населения, окружающей среды, обеспечению экологической безопасности, сохранению и развитию традиционных видов хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, иных этнических общностей; совместную деятельность по обеспечению иных интересов населения, проживающего в Арктической зоне РФ.
Таким образом, правовое положение автономных округов, входящих в состав того или иного субъекта РФ, определяется на базе Конституции РФ с учетом толкования Конституционного Суда РФ, изложенного в постановлении № 12-П. Вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, чьими составными частями являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и в пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов РФ и договором между их органами государственной власти. Вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ край, область, автономный округ как самостоятельные и равноправные субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Они вправе передавать осуществление части своих полномочий друг другу на добровольной основе, по договору между соответствующими органами государственной власти либо в иной форме, в том числе путем принятия закона края, обла-
сти или автономного округа. В сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ полномочия органов государственной власти края, области на территории автономного округа осуществляются в рамках, определенных федеральным законом и договоров между соответствующими органами государственной власти, которые обязаны принять все меры для достижения согласия. Отсутствие договора не может служить препятствием для распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ. Во всяком случае, федеральному законодателю в целях обеспечения конституционного порядка следует принять федеральный закон, гарантирующий права и интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе автономного округа и края, области, в состав которых он входит.
Как указывает А. Ф. Малых, нерешенными остались вопросы статуса границ внутри сложносоставного субъекта РФ, пределы распространения юрисдикции области на территорию округа. На особый режим природопользования в зоне Арктики, который нуждается в особой охране, обращает внимание Д. О. Сиваков20. Обеспечение такой охраны нуждается в законодательном закреплении правил ведения прежде всего хозяйственной деятельности на арктическом пространстве.
По своей сложности, масштабам, условиям и содержанию административно-правовой режим Арктической зоны представляется особым явлением в правовом регулировании. В целом пока можно говорить только о выработке подходов к формированию во всех частях Арктической зоны направленного на достижение целей и решение задач, поставленных в Основах, Стратегии и Программе, порядка функционирования органов го-
20 Подробнее см.: Сиваков Д. О. Российское право и «век Арктики» // Законодательство и экономика. 2011. № 10. С. 84—87.
сударственной власти, местного самоуправления и иных субъектов. Административно-правовой режим Арктической зоны РФ находится в начале стадии формирования. Уникальность ситуации состоит в настоятельной необходимости формирования специального административно-правового режима на территории нескольких субъектов РФ на основе закона об Арктической зоне РФ.
Формирование административно-правового режима Арктической зоны должно строиться на базе интеграции (объединения) уже существующих на территориях, включенных в Арктическую зону, режимов. При этом названные режимы могут быть адаптированы и модифицированы с учетом обеспечения разумного единообразия и специфики отдельных областей Арктической зоны. Установление требований, запретов и ограничений должно, с одной стороны, обеспечивать достойную свободу в деятельности граждан и организаций в условиях Арктики, с другой — иметь разумное и соразмерное ограничение их прав, учитывающих баланс интересов человека, общества и государства. Сбалансированность юридически закрепленных полномочий, прав, обязанностей и ответственно-
сти субъектов регулируемых отношений образует устойчивую юридическую конструкцию особого правового режима Арктической зоны РФ.
Имеющийся опыт создания специального федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по вопросам отдельных субъектов (групп субъектов) РФ, нуждается в теоретическом осмыслении, на основе которого возможно выработать практические рекомендации создания правовой основы системы органов государственного регулирования в Арктике, учитывающей геофизические особенности территорий, включаемых в Арктическую зону РФ, необходимость обеспечения прав народов России, включая коренное население Арктики, разумного использования природных ресурсов, национальной безопасности, охраны и обороны Российской Федерации.
Освоение арктических территорий неизбежно. Поэтому установление административно-правового режима Арктической зоны обеспечит разумное единообразие общегосударственного управления развитием этой перспективной области российского Севера при максимально бережном использовании человеческих и природных ресурсов.
Библиографический список
Абрамова А. И., Авхадеев В. Р., Андриченко Л. В. и др. Арктическое право: концепция развития: монография / отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2014.
Арктический регион. Проблемы международного сотрудничества: хрестоматия: в 3 т. / под общ. ред. И. С. Иванова. М., 2013. Т. 3: Применимые правовые источники.
Дементьева О. А. Целевые программы как инструмент экономического развития отдельных территорий (на примере Арктической зоны Российской Федерации) // Законодательство и экономика. 2014. № 12.
Купряшкин Ю. В., Сиваков Д. О. Арктический вопрос (геополитический и правовой аспекты): науч.-практ. пособие. М., 2014.
Маилян С. С. Административно-правовые режимы в теории административного права. URL: http://k-press.ru/bh/2002/4/mailyan/mailyan.asp.
Малый А. Ф. Взаимоотношения органов государственной власти сложносоставных субъектов (на примере Архангельской области и Ненецкого автономного округа). URL: http:// www.kazanfed.ru/actions/konfer6/doklad15.
Сиваков Д. О. Российское право и «век Арктики» // Законодательство и экономика. 2011. № 10.
Черкасов К. В. Министерства Российской Федерации по делам (развитию) территорий: вопросы административно-правового статуса // Административное право и процесс. 2015. № 1.
