CC BY
12вестник сюи
УДК 343.8
Чорный Василий Николаевич
кандидат юридических наук, профессор,
профессор кафедры уголовно-исполнительного права,
Академия ФСИН России,
390000, Россия, г. Рязань, ул. Сенная, 1,
e-mail: Wchorni@list.ru
Vasiliy N. Chorny
Candidate of Law, Professor,
Professor of the Department of the penal law,
Academy of the Federal Penitentiary Service of Russia,
Sennaya str., 1, Ryazan, Russia, 390000,
e-mail: Wchorni@list.ru
Сенатова Екатерина Васильевна
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и финансового права, Академия ФСИН России, 390000, Россия, г. Рязань, ул. Сенная, 1 , e-mail: k. senatova@yandex.ru
Ekaterina V. Senatova
Candidate of Law, Associate Professor
Assistаnt Professor of the Department of administrative
and financial law,
Academy of the Federal Penitentiary Service of Russia, Sennaya str., 1, Ryazan, Russia, 390000, e-mail: k.senatova@yandex.ru
АДМИНИСТРАТИВНОЕ УСМОТРЕНИЕ НАЧАЛЬНИКА ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ СОТРУДНИКОВ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ
Аннотация. В статье исследуются понятие и содержание административного усмотрения в правоприменительной деятельности органов государственной власти, в частности, подразделений уголовно-исполнительной системы, и их должностных лиц. Авторы акцентируют внимание на специфике применения усмотрения руководителями учреждений и органов уголовно-исполнительной системы в административно-правовых отношениях, связанных с реализацией прав ее сотрудниками.
Целью статьи является исследование теоретико-правовых начал применения административного усмотрения начальниками учреждений и органов уголовно-исполнительной системы при реализации прав сотрудниками; установление проблем нормативно-правового регулирования и правоприменительной практики в данной сфере и внесение предложений по их устранению.
Достижение поставленной цели обеспечивалось решением следующих исследовательских задач: анализ современного состояния отечественного административного законодательства, устанавливающего возможность осуществления дискреционных полномочий начальниками учреждений и органов уголовно-исполнительной системы при реализации прав сотрудниками; разработка направлений совершенствования административного законодательства, закрепляющего рассматриваемый институт, и практики его применения. Отмечено, что административное усмотрение должно осуществляться в границах дозволенных правовыми нормами действий и иметь содержание, основанное на принципах справедливости, эффективности, целесообразности, разумности, балансе интересов личности, общества, государства.
На примерах из правоприменительной практики показаны проблемные моменты реализации прав сотрудниками уголовно-исполнительной системы, связанные с осуществлением дискреционных полномочий их начальников.
Авторами даны конкретные научно аргументированные предложения по совершенствованию исследуемого административного законодательства, касающиеся отражения в относительно-определенных правовых нормах границ административного усмотрения или критериев выбора варианта правоприменительного поведения.
Ключевые слова: административное усмотрение, произвол, начальник, уголовно-исполнительная система, права, статус, сотрудник.
Summary. The article explores the concept and content of administrative discretion in the enforcement of public authorities, in particular units of the Penal System and their officials. The authors focus on the specifics of the application of discretion by the heads of institutions and bodies of the Penal System in administrative and legal relations related to the exercise of rights by its employees. The purpose of the article is to study the theoretical and legal principles of the application of administra-tive discretion by heads of institutions and bodies of the Penal System in the exercise of rights by staff; the estab-lishment ofproblems of legal regulation and law enforcement practice in this area and making proposals for their elimination.
ADMINISTRATIVE DISCRETION OF THE CHIEF IN REALIZING THE PENAL STAFF RIGHTS
© 2019 Чорный В. Н., Сенатова Е. В.
юридические науки
Achieving this goal was ensured by solving the following research problems: analysis of the current state of domestic administrative legislation, establishing the possibility of discretion by heads of institutions and bodies of the Penal System in the exercise of rights by the staff; development of directions for improving administrative legislation that establishes the institution in question, and the practice of its application.It is noted that administrative discretion should be carried out within the boundaries of actions permitted by legal norms and have content based on the principles of justice, efficiency, expediency, reasonableness, a bal-ance of interests of an individual, society, and the state.
The examples from law enforcement practice show the problematic moments of the exercise of rights by the penal staff related to the exercise of discretionary powers of their superiors.
The authors have given concrete scientifically reasoned suggestions for improving the studied administrative legislation regarding the reflection in the relatively defined legal norms of the boundaries of administrative discretion or criteria for choosing a variant of law enforcement behavior.
Keywords: administrative discretion, arbitrariness, chief, penal system, rights, status, employee.
Административное усмотрение (дискреция) в праве - категория, давно привлекающая внимание и ученых, и практиков [1, 2]. Административную дискрецию стоит рассматривать как выбор публичными органами власти или должностными лицами определенного варианта поведения для разрешения конкретной управленческой ситуации в рамках правовых норм, когда последние не устанавливают жестких рамок, шаблонов при принятии решений.
Можно наблюдать как сторонников, так и противников претворения в жизнь данной юридической конструкции. Действительно, с одной стороны, между административным усмотрением и произволом иногда очень тонкая грань, и не всегда первое основывается на идеях справедливости, соразмерности, эффективности, целесообразности. Административное усмотрение - это лишь субъективное мнение. С другой стороны, невозможно законодательными актами урегулировать огромный массив общественных отношений, учесть все жизненные и другие обстоятельства, индивидуализировать ситуацию. Здесь уместно вспомнить слова Ю. М. Ткачевского: «Человек для права или право для человека?». Административное усмотрение, несомненно, если оно основывается на нормах права, отвечает на второй вопрос. Согласимся, что при умелом его использовании, оно способно решить многие вопросы, не вписывающиеся в «шаблон», заданный нормами права.
Потребности практики зачастую идут впереди правового обеспечения, поэтому административная дискреция не может полностью исчезнуть из оборота. Однако надо понимать, что стоит пользоваться этим правом только в необходимых случаях, не злоупотреблять им.
Субъектами применения административного усмотрения могут выступать государственные и местные органы власти и их должностные лица, которые преследуют публичные интересы. В качестве правовой основы административного усмотрения они используют относительно-определенные юридические нормы. Именно это обстоятельство в первую очередь разграничивает административное усмотрение и административный произвол. Произвол связан с принятием должностным лицом решения или совершения действия, основанного на субъективном мнении, выходящем за пределы правовых или нравственных норм в государственном управлении [3, с. 78].
Субъективный аспект административного усмотрения заключается в принятии решения, основанном на воле субъекта, исходя из принципов справедливости, целесообразности, разумности, сочетания интересов гражданина, общества и государства. При этом соответствующий орган или должностное лицо сначала оценивает ситуацию, представляет возможные варианты ее решения в рамках правового поля, а затем уже приходит к какому-либо выводу.
Конечно, личный интерес субъекта правоприменения дискреции также может проявляться (например, в случае применения сотрудником уголовно-исполнительной системы физической силы, оружия или специальных средств для предотвращения угрозы своему здоровью), но он не должен выходить за пределы предписаний относительно-определенных правовых норм.
Для каждого вида административного усмотрения характерен свой субъектный состав его применителей. Наибольший объем дискреционных полномочий в правоохранительной сфере характерен для сотрудников полиции. Однако немало их и у представителей уголовно-исполнительной системы (далее - УИС).
Мы бы хотели заострить внимание на реализации дискреционных полномочий в административно-правовых отношениях, связанных с предоставлением прав сотрудникам уголовно-исполнительной системы.
вестник сюи
В последние годы большое внимание уделяется соблюдению прав человека в уголовно-исполнительной системе, но в большей степени это касается осужденных и лиц, содержащихся под стражей.
Относительно сотрудников уголовно-исполнительной системы складывается впечатление, что они остаются несколько забытыми. Хотя известно, что эффективность функционирования учреждений и органов уголовно-исполнительной системы в значительной степени зависит от сотрудников, непосредственно работающих с осужденными. Насколько они в правовом, материальном, социальном и психологическом плане защищены, настолько готовы отдавать себя работе.
Не случайно Концепция развития уголовно-исполнительной системы до 2020 года предусматривает меры, направленные на совершенствование кадрового обеспечения и социального статуса сотрудников.
Однако Концепция федеральной целевой программы «Развитие уголовно-исполнительной системы (2017-2025 гг.)» уже не содержит упоминаний о мероприятиях, касающихся кадрового состава УИС. Но это не говорит об отсутствии в этом потребности.
Конечно, нельзя не заметить, что правовой статус сотрудников развивается и совершенствуется. Это проявляется и в принятии 30 декабря 2012 г. Федерального закона № 283 «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», 19 июля 2018 г. Федерального закона № 197-ФЗ «О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы"» (далее - Федеральный закон № 197), в котором систематизированы нормы, касающиеся правового статуса сотрудников УИС.
Но начиная с августа 2018 г., момента вступления в силу Федерального закона № 197, из уголовно-исполнительной системы произошел значительный отток кадров, вызванный опасениями, что грядут реформы, ухудшающие правовое положение сотрудников. До сих пор данный некомплект не устранен, хотя со стороны руководства ФСИН России и территориальных органов ведется большая организационная работа по преломлению данной ситуации. Тем не менее сложившееся положение, естественно, ставит под угрозу престиж профессии и требует конструктивных действий со стороны органов власти.
Для того чтобы деятельность сотрудников УИС была максимально продуктивной, необходимо, на наш взгляд, не просто обеспечить их соответствующими правами, но и предоставить им возможность реализации данных прав.
Вместе с тем эффективность использования прав сотрудниками уголовно-исполнительной системы нередко зависит от административного усмотрения начальника. Обозначенные дискреционные полномочия руководителей закреплены в большом количестве нормативно-правовых актов, включая Федеральный закон № 197. Они содержатся в виде относительно-определенных норм права:
1) устанавливающих конкретную модель поведения руководителя, но с указанием на ряд исключений (где и возможно применение усмотрения);
2) предусматривающих варианты определенных действий или воздержаний от них;
3) предоставляющих начальнику свободу выбора варианта поведения.
Однако зависимость реализации ряда прав сотрудников УИС от усмотрения руководства далеко не всегда оправдана. Ведь усмотрение возможно лишь при применении относительно-определенных норм права, должно согласовываться с принципами целесообразности, эффективности, разумности, справедливости, сочетания интересов гражданина, общества и государства и не перетекать в административный произвол.
Так, согласно ст. 25 Федерального закона № 197 у сотрудника УИС есть право участвовать в конкурсе на замещение вакантных должностей. В случае проведения конкурса создается конкурсная комиссия, осуществляющая отбор претендента на эту должность и предоставление его кандидатуры на утверждение начальнику.
Решение комиссии должно быть положено в основу приказа начальника учреждения (органа) о назначении отобранного кандидата на данную должность.
Однако на практике не всегда отобранная кандидатура устраивает начальника учреждения или органа УИС, поэтому лицо на должность не назначается. В чем же тогда смысл проводимого конкурса и работы конкурсной комиссии?
юридические науки
Отметим, что конкурс выступает гарантом реализации гражданами права на равный доступ к государственной службе и позволяет снизить субъективный фактор при отборе кандидатов, когда назначение на должность зависит от мнения одного руководителя.
На практике же нередко по решению руководителя на должность назначается не то лицо, которое победило в конкурсе, а другой претендент, либо конкурс вообще отменяется, если заявленные кандидатуры не устраивают начальника.
Следует подчеркнуть, что сотрудник имеет право на продвижение по службе исходя из показателей в служебной и профессиональной деятельности, стажа службы, образования и квалификации, дисциплины. Это подразумевает, что преимуществом во время отбора обладает сотрудник, имеющий более высокие результаты по названным направлениям. Однако далеко не всегда это принимается за основу. Как показывает практика, нередко начальник назначает сотрудника, которого он хочет видеть на данной должности, оставляя без внимания эти показатели. Такая ситуация близка к административному произволу, подразумевающему принятие должностным лицом субъективного решения, выходящего за рамки предоставленных ему правовыми актами полномочий и нравственных начал при осуществлении государственного управления.
Кроме прочего, исходя из ст. 80 Федерального закона № 197 для замещения должностей в УИС создается кадровый резерв. При назначении сотрудника, состоящего в кадровом резерве на соответствующую должность, конкурс не проводится. У сотрудника, состоящего в кадровом резерве, есть право быть назначенным на предусмотренную должность. Только в виде исключения свободная должность вправе замещаться другим лицом путем назначение на должность, в том числе после конкурсного отбора. На практике же руководство зачастую игнорирует это требование и назначает лицо, не состоящее в резерве на должность. В подобных случаях, как предлагает Конституционный суд Российской Федерации [4], целесообразно в законодательстве фиксировать более конкретные пределы усмотрения руководителя учреждения (органа) уголовно-исполнительной системы.
Согласно ч. 3 ст. 91 Федерального закона № 197 сотруднику, достигшему предельного возраста пребывания на службе в УИС, при соответствующем состоянии здоровья, успешно прошедшему последнюю аттестацию (которая включает в себя показатели служебной подготовки, результаты дисциплинарной практики, эффективность работы и т. п.) может ежегодно продляться срок службы.
На практике же часто случается так, что руководители решают вопрос о продлении или не продлении контракта сотруднику, руководствуясь исключительно своим субъективным мнением, не основанном на принципах целесообразности, эффективности, разумности, учета публичных интересов. В данном случае административное усмотрение нужно ограничивать определенными нормативно установленными рамками и предусматривать согласование подобных ключевых решений руководителя, влияющих на кадровое обеспечение уголовно-исполнительной системы, с коллегиальными органами управления данного и вышестоящего учреждения (органа) УИС.
Резюмируя, хотелось бы отметить, что приведенный набор прав сотрудника УИС, реализация которых связана с усмотрением руководства, является далеко не исчерпывающим. Однако и этого достаточно для того, чтобы говорить о необходимости совершенствования дискреционных полномочий начальников учреждений (органов) УИС в данной сфере. С учетом обозначенной проблематики это представляется возможным в виде определения в относительно-определенных правовых нормах границ административного усмотрения или критериев выбора варианта правоприменительного поведения.
Библиографический список
1. Соловей Ю. П. Усмотрение в административной деятельности советской милиции: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1982. 229 с.
2. Зырянов С. М. Пределы усмотрения в правоприменительной деятельности органов исполнительной власти // Административное право и процесс. 2018. № 7. С. 72-77.
3. Аврутин Ю. Е., Гирвиц А. В. К вопросу о понятии полицейского усмотрения, его правовой природе и основаниях // Вестник Нижегородского университета им. Н. И. Лобачевского. 2017. № 4. С. 77-84.
4. Определение Конституционного суда РФ от 19 мая 2009 г. № 545-О-О [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 12.08.2019).
becthhk cm
References
1. Solovei Y. P. Usmotrenie v administrativnoi deyatel'nosti sovetskoi militsii. Diss. kand. yurid. nauk [Discretion in the administrative activities of the Soviet police. Candidate's of Law thesis]. Moscow, 1982, 229 p. [in Russian].
2. Zyryanov S. M. Predely usmotreniya v pravoprimenitel'noi deyatel'nosti organov ispolnitel'noi vlasti [Limits of discretion in the enforcement of executive authorities]. Administrativnoe pravo i protsess [Administrative law and process], 2018, no. 7, pp. 72-77 [in Russian].
3. Avrutin Yu. E., Girvits A. V. K voprosu o ponyatii politseiskogo usmotreniya, ego pravovoi prirode i osnovaniyakh [To the question of the concept of police discretion, its legal nature and grounds]. Vestnik Nizhegorodskogo universiteta im. N. I. Lobachevskogo [Bulletin of the Nizhny Novgorod University. N. I. Lobachevsky], 2017, no. 4, pp. 77-84 [in Russian].
4. Opredelenie Konstitutsionnogo suda RF ot 19 maya 2009 g. no. 545-O-O [The determination of the Constitutional Court of the Russian Federation of May 19, 2009, no. 545-0-0]. SPS «Konsul'tant Plyus» [«SPS Consultant Plus] (Accessed: 12.08.2019) [in Russian].
