CC BY
53А.Б. ГАББАСОВ,
главный эксперт-начальник отдела фундаментальных исследований, анализа и разработки НПА в области конституционного, административного права и государственного управления
Института законодательства РК, кандидат юридических наук
АДМИНИСТРАТИВНОЕ УСМОТРЕНИЕ И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
Становление административной юстиции рассматривается в 3 аспектах: материальном, связанном с природой спора; организационном, обусловленном наличием специальных органов по рассмотрению споров; формальном, соответствующим процессуальным порядком рассмотрения споров [1]. В этом контексте целепола-гающими являются положения Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 по 2020 годы о том, что административное судопроизводство должно стать полноправной формой осуществления правосудия, наряду с уголовным и гражданским судопроизводством.
Вместе с тем, следует исходить из того, что судебное рассмотрение публично-правовых споров, т.е. административная юстиция является вторичной, факультативной стадией административного процесса. Фундаментом же выступает позитивная, неюрисдикционная процедура. В этой связи, выстраиванию судебных процедур должно предшествовать реформирование так называемого общего административного права, регламентирующего позитивные процедуры во взаимоотношениях государственных органов и частных лиц, в особенности, условия вступления в силу административного акта, признания его ничтожным, последствия нарушения процедурных правил при принятии административного акта. Если процедуры деятельности государственных органов неурегули-рованы или закрепленные в законодательстве административные процедуры не будут отвечать требованиям надлежащей правовой процедуры и усмотрения, то вынесенное решение государственного органа или, наоборот, непринятие данного акта с формальной точки зрения будет законным, что в случае обжалования обяжет суды признавать их законными и обоснованными. В таком случае деятельность судов по рассмотрению административных споров будет малоэффективна [2].
Иными словами, проблема правовых границ публично-правовых споров, рассматриваемых судами, лежит в деятельности органов исполнительной власти, которая осуществляется на основе принципа «разрешено то, что разрешено». Данная деятельность может быть сведена к двум видам: исполнению законов и деятельности по усмотрению. В этой связи следует говорить о разной связанности деятельности администрации законом. В первом случае вопросов не возникает, так как орган государственного управления полностью зависит от предписаний законодателя. Соответственно, решения и действия государственного органа, противоречащие законодательству, в случае их обжалования в судах Республики Казахстан будут признаны незаконными.
Не столь однозначно законодательство регламентирует деятельность государственного органа по усмотрению. Право органа управления принимать решения или совершать действия по собственному усмотрению обусловлено тем, что из-за разнообразия деятельности органов исполнительной власти доскональное и всестороннее регулирование этой деятельности не только нецелесообразно, но и невозможно [3]. В этой связи возникают две правовые ситуации: закон либо обозначает пределы действий государственных органов, возможность альтернативных решений и действий, либо не предвидит какой-либо ситуации в данной сфере управления. Здесь законодательно не закреплена конкретная обязанность администрации поступать определенным образом, соответственно, у частного лица не возникает право требования совершения какого-либо действия от органа управления, поскольку при наличии фактического правового интереса отсутствует четкое нормирование его реализации.
В национальном законодательстве административное усмотрение зачастую обозначается словами «может», «возможно», «имеет право» и т.д.
Конституционное, административное право и государственное управление
ПЖЗ
Так, например, в соответствии с Законом Республики Казахстан «Об органах внутренних дел» [4], должностные лица органов внутренних дел имеют право ограничивать или временно запрещать доступ граждан на отдельные участки и территории в целях обеспечения общественного порядка и общественной безопасности. В соответствии со статьей 4 Закона Республики Казахстан «О порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в Республике Казахстан» [5], местный исполнительный орган «в целях обеспечения прав и свобод других лиц, общественной безопасности ... при нэобходи-мости предлагает обратившимся с заявлением иные время и место проведения мероприятия». В первом примере чиновник может выбирать действовать или не предпринимать никаких действий, а во втором случае предоставляется возможность изменения места и времени проведения указанных мероприятий.
Могут ли в указанных случаях решения, действия или бездействия органа государственной власти в случае их обжалования в судах Республики Казахстан признаны незаконными? На наш взгляд, на данный вопрос следует ответить положительно. Поскольку даже при законодательно предоставленной свободе деятельности чиновника, он связан в своих действиях правилами административных процедур и усмотрения.
Соответственно, возникает вопрос: на каких принципах должны быть законодательно закреплены административные процедуры и усмотрение для того, чтобы обеспечить судебную защиту публичных прав граждан и организаций как от решений и действий, явно противоречащих законодательству, так и от решений, действий или бездействий, совершенных в рамках законодательства, но препятствующие осуществлению прав, свобод и интересов частных лиц? В частности, при решении местным исполнительным органом вопроса, по каким улицам и в какое время должен проходить митинг, демонстрация и т.д.
В европейской административно-правовой науке и законодательстве общепризнано положение, согласно которому частное лицо может оспорить действия администрации, если они явно превышают компетенцию данного органа; если орган власти использует свои полномочия вопреки законодательно установленным целям; а также в том случае, если действия администрации основаны на неверной оценке фактических или юридических обстоятельств дела [6].
Аналогичные правовые нормы получили отражение в новом административном законодательстве некоторых стран Содружества Независимых Государств (например, в Законе Республики Армения от 16 марта 2004 года «Об основах административной деятельности и административном производстве»).
Полагаем обоснованным рассмотрение отдельных принципов надлежащей административной процедуры и усмотрения с учетом международного опыта и перспективы их закрепления в казахстанском законодательстве.
1. Принцип пропорциональности или соразмерности, т.е. административная деятельность государственных органов во взаимоотношениях с гражданами и частными юридическими лицами должна быть направлена на преследуемую Конституцией и законами цель. При этом данные решения и действия являются законными и публично необходимыми лишь в том случае, если ущерб частной собственности, издержки казны и социальные последствия их совершения не будут превышать эффект, который они должны произвести. Если должностное лицо при принятии решения недостаточным образом учитывало конституционно закрепленные основные права и свободы граждан и приняло, таким образом, решение, несоразмерно ущемляющее права граждан и нарушающие основные принципы правового государства, оно может быть отменено судом. В нашем примере, при решении местным исполнительным органом вопроса, по каким улицам и в какое время должен проходить митинг, демонстрация и т.д., цель закона состоит, с одной стороны, в том, чтобы обеспечить общественную безопасность, нормальное функционирование транспорта при проведении таких мероприятий, а с другой стороны, в том, чтобы помочь осуществить конституционное право граждан на свободное волеизъявление. Иными словами, необходимо учитывать не только те цели закона, которые стоят на стороне государства (например, защита общественного порядка) но и те, которые защищают права граждан или юридических лиц (например, право граждан на свободное волеизъявление). И в случае судебного обжалования суд может прийти к выводу, что решение было принято с правильным применением административного усмотрения, только если вес и значение каждого из этих факторов оптимальным образом учтен.
2. Принцип равноправия, запрета произвола или последовательности деятельности администрации, заключающийся в том, что государственным
органам запрещено проявлять неравный подход по отношению к одинаковым фактическим обстоятельствам, если не существует какого-либо основания для их различения. Соответственно, если административный орган осуществил целый ряд полномочий по усмотрению одинаковым способом, то в подобных случаях он обязан и в дальнейшем осуществлять свои дискреционные полномочия соответствующим образом. Иными словами, должностное лицо не имеет права произвольно отступать от постоянной и общепринятой административной практики, ибо граждане полагаются на нее. Так, в нашем примере решение о переносе демонстрации сторонников одной партии на окраину города и изменение времени ее проведения может нарушить их конституционное право равенства всех перед законом, если другой партии при остальных подобных же условиях такая демонстрация была разрешена в центре города и в запрашиваемое время. В качестве другого примера можно отметить, что при выдаче разрешения на строительство, администрация не имеет права требовать определенные документы, даже если это разрешено законом, если долгое время она этого не делала. От этого самоограничения административный орган вправе отказаться только в том случае, если в дальнейшем он намерен постоянно принимать другое дискреционное решение [7].
3. Принцип «запрет сверхформализма», заключающийся в запрещении административным органам обременения лиц обязанностями или отклонения предоставления им какого-либо права лишь с целью удовлетворения формальных требований. Несоблюдение заинтересованным лицом требований формы не должно обращаться ему во вред, если возложенные на него обязанности исполнены в содержательном смысле. Этот принцип на нашем примере проявляется в том, что политическим партиям нельзя отказывать в выдаче разрешения на проведение демонстрации по формальным недочетам заявления без предоставления возможности их исправления или замены.
Наряду с законодательным регламентированием принципов административного усмотрения другим важнейшим составляющим в современном правовом государстве видится институт заслушивания заинтересованных сторон перед вынесением управленческого решения. Именно процедурные правила представления частными лицами своей позиции, доводов до стадии вынесения административного акта обеспечивают пра-
вовую гарантию того, что действия или бездействия субъекта публичного права будут основаны на «вовлеченности» адресата решения в процесс его принятия.
Для реализации данного правомочия частного лица во взаимоотношениях с органами власти обязательно законодательное регламентирование института уведомления о будущем решении органов управления и предоставление частному лицу возможности высказать (устно или письменно) свое мнение о деле, прежде всего, когда предусматривается принятие неблагоприятного для лица решения.
Отсутствие уведомления лица, чьи интересы могут быть затронуты, а также неправомерный отказ в заслушивании является существенным нарушением надлежащей административной процедуры и выступает основанием признания вынесенного административного акта противозаконным.
В этом плане, подпункт 4) пункта 1 статьи 15 Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах» [8] закрепляет, что процедуры реализации прав граждан должны предусматривать заблаговременное извещение граждан о месте и времени рассмотрения дела соответствующим лицом или органом. Однако данная общая, декларативная норма не корре-лируется с иными нормативными правовыми актами. Например, Закон Республики Казахстан «О специальных социальных услугах», регулирующий порядок предоставления специальных социальных услуг для лиц (семей), находящихся в трудной жизненной ситуации, не предусматривает возможность высказывания своего мнения до принятия решения местными исполнительными органами.
Таким образом, административные процедуры, в том числе усмотрение, представляют собой параметры правомерного поведения, которые снижают неопределенность в действиях участников правоотношений. При этом достижение абсолютной определенности невозможно в связи с неоднородностью конкретных случаев. Соблюдение же критериев административного усмотрения и стадий надлежащей административной процедуры обеспечивается использованием принципов, что приводит к справедливому рассмотрению дела и вынесению соответствующего интересам частного лица решения.
В европейском законодательстве положения надлежащей административной процедуры и усмотрения получили отражение в Законе об адми-
Конституционное, административное право и государственное управление
П2П
нистративной процедуре или административном производстве, рассматриваемом зарубежной публично-правовой доктриной в качестве основополагающего правового акта административно-правового сферы.
В контексте отмеченного, значение административных процедур до недавнего времени явно недооценивалось. В современной казахстанской юридической литературе процедурные аспекты взаимоотношений органов государственной власти и частных лиц рассматривались в качестве второстепенных, малозначительных. Закон Республики Казахстан «Об административных процедурах», несмотря в целом на его позитивное значение, не выполняет роль так называемого системообразующего «центра» общего административного права. Это обусловливается отсутствием рамочной, универсальной процедуры, т.е. типичного «набора» последовательно совершаемых действий с общими временными характеристиками, ограниченностью прямого действия предписаний Закона об административных процедурах. Иначе говоря, наличием декларативных, бланкетных норм, позволяющих государственным органам принимать правовые акты, содержание которых не соответствует основополагающим принципам надлежащей административной процедуры и усмотрения.
Таким образом, двухуровневая структура законодательства об административных процедурах, на вершине которой находился бы Закон «Об административных процедурах», не состоялась. Наиболее явственно о соотношении Закона «Об административных процедурах» и иных нормативных правовых актов, содержащих процедуры реализации тех или иных функций государственного управления, свидетельствует положение о том, что правила Закона «Об административных процедурах» могут действовать только в случае правового пробела на законодательном уровне в деятельности отдельных субъектов публичного права.
Опыт реформ административного законодательства постсоветских стран свидетельствует о том, что процесс становления административной юстиции осуществлялся путем первоначальной кодификации общего административного
права, административных процедур, а только затем судебных процедур рассмотрения публично-правовых споров. Например, Закон Республики Армении «Об основах административной деятельности и административном производстве» был принят в 2004 году, а Административно-процессуальный кодекс Республики Армении - в 2007 году.
Таким образом, в контексте становления административной юстиции в Казахстане центр тяжести административного права должен смещаться в направлении закрепления прав, свобод и обязанностей частных лиц по отношению к органам государственной власти и процессуально-процедурном обеспечении их реализации. В целях придания Закону «Об административных процедурах» свойства Основного закона административного права, необходимо принятие его новой редакции, которая бы закрепила принципы административного усмотрения, стадии административных процедур, порядок проведения обычной и формальной процедуры, норму-запрет, не допускающую принятие и применение нормативных правовых актов, ухудшающих по сравнению с Законом «Об административных процедурах» положение физических и (или) юридических лиц в отношениях с органами исполнительной власти, за исключением прямых отсылок в самом законе. Специальные законы (например, Закон Республики Казахстан «О лицензировании», «О регистрации прав на недвижимое имущество»), устанавливающие специализированные административные процедуры, должны соответствовать Закону «Об административных процедурах».
Данные законодательные меры позволят обеспечить судебный контроль не только за действиями или решениями органов власти, противоречащими законодательству, но и действиями, совершенными в рамках Закона, но препятствующими осуществлению прав, свобод и интересов граждан. В этом случае чиновник станет не только «слугой государства», но и «помощником гражданина», а гражданин перестанет быть простым объектом государственной деятельности и сможет участвовать в административной практике в полной мере.
Использованная литература
1. Николаева Л.А., Соловьева А.К. Административная юстиция и административное судопроизводство: зарубежный опыт и российские традиции: Сборник. - СПб.: Издательство Р.Асланова «Юридический центр «Пресс», 2004. - С. 17.
2. Габбасов А.Б. Надлежащая административная процедура - основа построения административной юстиции в Республике Казахстан // Зацгер. - 2010. - №3. - С. 40-41.
3. Николаева Л.А., Соловьева А.К. Указ. Соч. С. 24.
4. Закон Республики Казахстан от 21 декабря 1995 года «Об органах внутренних дел» // Справ. прав. система «Закон» - по сост. на 1.04.2010.
5. Закон Республики Казахстан от 17 марта 1995 года «О порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в Республике Казахстан» // Справ. прав. система «Закон» - по сост. на 1.04.2010.
6. Puget H. цит. по: Николаева Л.А., Соловьева А.К. Указ. соч. С. 26-27.
7. Ст.7 Закона Республики Армения от 16 марта 2004 года «Об основах административной деятельности и административном производстве» // http://www.base.spinform.ru/show_doc.fwx?regnom= 29382 - по сост. на 1.04.2010.
8. Закон Республики Казахстан от 27 ноября 2000 года «Об административных процедурах» // Справ. прав. система «Закон» - по сост. на 1.04.2010.
Мацалада автор экшшшк эдыеттшк пен экшшшк окыеттшктщ цагидаларын зерттейдг.
Автором статьи исследуются принципыг административного усмотрения и административной юстиции в Республике Казахстан.
The author of the article researches the principles of administrative discretion and administrative justice in the Republic of Kazakhstan.
