CC BY
14Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)
АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО В РОССИИ:
ОБЗОР ВЫСТУПЛЕНИЙ НА МЕЖДУНАРОДНОЙ НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКОЙ КОНФЕРЕНЦИИ
В статье представлены обзор выступлений на Международной научно-практической конференции, состоявшейся в апреле 2016 г. в Московском государственном юридическом университете имени О.Е. Кутафина (МГЮА), а также мнения ученых и практиков о проблемах и перспективах административного судопроизводства в России. К л ю ч е в ы е с л о в а: административный процесс, административное судопроизводство, Кодекс административного судопроизводства, гражданский процесс, административное право.
ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS IN RUSSIA: AN OVERVIEW SPEECH AT THE INTERNATIONAL SCIENTIFIC-PRACTICAL CONFERENCE
In the article the survey of the materials of the International theoretical and practical conference, which was held in the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) in April 2016, is given. In the survey the opinions of the scientists about problems and the future prospects of the administrative legal proceedings in Russia.
K ey w o r d s: administrative process, administrative legal proceedings, Administrative Procedure Rules, civil process, administrative law.
8 апреля 2016 г. в Московском государственном юридическом университете имени О. Е. Кутафина (МГЮА) состоялась Международная научно-практическая конференция «Административное судопроизводство в России: проблемы и перспективы» в рамках III Московского юридического форума, организованная кафедрой административного права и процесса совместно с кафедрой гражданского и административного судопроизводства.
С приветственным словом обратились первый заместитель председателя комитета Государственной Думы ФС РФ по конституционному законодательству и государственному строительству А. А. Агеев; и.о. заведующего кафедрой административного права и процесса Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор, С. М. Зубарев; заведующая кафедрой гражданского и административного судопроизводства Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор Н. А. Громошина.
Обсуждение заявленной темы конференции началось с доклада заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации - председателя Судебной коллегии по административным делам Т. А. Петровой на тему «К вопросу о предмете правового регулирования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации». Докладчик отметила, что принятие Кодекса
© Сладкова А. В., 2016
административного судопроизводства РФ - это не случайный и не произвольный шаг современного отечественного законодателя. Конечно, прежде всего, это - реализация положений Конституции и, одновременно, закономерный итог многолетней работы многих поколений отечественных юристов: и ученых, и практиков. Особенности правового регулирования, закрепленного в КАС, особенности и специфика новой процессуальной формы, свидетельствуют об эффективности правовой защиты, а это составляет основную задачу административного судопроизводства.
Рассматривая проблему определения предмета правового регулирования КАС РФ, Т. А. Петрова отметила, что при обращении к статье первой можно увидеть, что она основана на концепции защиты прав свобод и охраняемых законом интересов личности, вытекающей из закрепленной ст. 46 Конституции, общего права об обжаловании любых действий и решений органов публичной власти. При этом, выделяя правила для рассмотрения споров в сфере человека против власти, законодатель указывает на необходимость учета такого важного критерия, как правовая природа спорных правоотношений. Например, это касается дел, связанных с предъявлением административным истцом требования о проверке законности того или иного оспариваемого решения, требования о предоставлении жилого помещения, земельного участка, если такое предоставление является или может являться результатом осуществления его публичной функции, связанной в отношениях с
данным административным лицом. При удовлетворении такого требования в результативной части указывается на незаконность оспариваемого решения и обязанность предоставить, например, земельный участок, на праве собственности заявителю. Т. А. Петрова подчеркивает, что такое указание никоим образом не изменяет публично-правовой природы спора, поскольку никаких частно-правовых отношений между властным субъектом и частным субъектом не возникает. Но, безусловно, сложность разграничения видов судопроизводства возникает тогда, когда административный истец наряду с требованиями о признании незаконными действия заявляет требования о возмещении вреда. Причиной таких затруднений следует признать недостаточную процессуально-правовую регламентацию института гражданского иска в административном судопроизводстве, института возмещения вреда.
Кроме того, Т. А. Петрова остановилась на очень важной проблеме, связанной с обсуждением концепции единого Гражданского процессуального кодекса РФ, предусматривающей включение административного судопроизводства в качестве отдельного самостоятельного раздела. Докладчик однозначно указала, что такое включение не соответствует этим стандартам, поскольку данные стандарты предписывают обеспечить надлежащие судебное процедуры разрешения административно-правовых споров, именно осуществив правовое регулирование специальным законом. В этой ситуации совершенствоваться должен именно Кодекс административного судопроизводства.
Тему административного судопроизводства продолжил заведующий кафедрой административного и муниципального права Воронежского государственного университета, доктор юридических наук, профессор Ю. Н. Старилов с темой доклада «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации - надлежащая основа для развития административно-процессуальной формы и формирования нового административного процессуального права». По его мнению, «пройдет еще немного времени и исчезнут споры о конкуренции двух процессуальных форм, а именно гражданско-процессуальной формы и административно-процессуальной формы, которая неизбежно родилась с принятием Кодекса административного судопроизводства». Докладчик подчеркивает, что Кодекс административного судопроизводства очень современный, очень важный процессуальный закон, он нужен обществу, ибо отвечает интересам общества, населения, граждан.
В своем докладе Ю. Н. Старилов отметил противоречие п. «о» ст. 71 и п. «к» ст. 72 Конституции РФ, заявив, что требуется внесение соответствую-
щих поправок, а именно следует исключить словосочетание «административно-процессуальное законодательство», так как по смыслу оно включено в термин «процессуальное производство» (п. «о» ст. 71 Конституции РФ). Кроме того, помимо четырех форм судопроизводств, в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ надо дописать: «производство об административных правонарушениях».
Профессор кафедры гражданского и административного судопроизводства Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор А. Т. Боннер посвятил свой доклад плюсам и минусам правовой регламентации Кодекса административного судопроизводства. А. Т. Боннер положительно относится к тому, что наконец-то законодатель согласился с тем, что в производстве по делам, возникающим из публично-правовых отношений, есть иск, конфликтующие стороны. Правда, по мнению докладчика, использование терминов «административный иск», «административный истец», «административный ответчик» порой вызывают практические проблемы. Однако А. Т. Боннер говорит о том, что в КАС много можно найти удачных задумок. Например, в ст. 9 КАС идет речь о том, что «суд при рассмотрении административного спора должен стремиться к вынесению не только законного, но и справедливого решения. Но, правда, если мы попытаемся найти в ст. 9 КАС или какой-то другой норме этого кодекса ответ на вопрос «Что такое справедливое решение?», мы, конечно же, его не найдем. Далее число средств доказывания КАС дополняет очень существенно - указанием на электронный документ. В других кодексах этого нет. Впрочем, понять, что такое электронный документ, как можно пользоваться, весьма трудно. В КАС вслед за АПК и ГПК сказано, что административные исковые заявления, другие документы можно посылать по электронной почте. Но что делать суду, который получил по электронной почте документ? И на тот вопрос ответа также нет.
Положительным моментом КАС являются позитивные прогрессивные решения. Суд апелляционной инстанции, отменяя незаконное или необоснованное решение в отдельных случаях может направить дело на новое рассмотрение. Негативным моментом А.Т. Боннер назвал дублирование норм КАС РФ и ГПК на 85 %, по сравнению с АПК - на 75 %.
Заведующая кафедрой административного права Российского государственного университета правосудия, кандидат юридических наук, доцент М. А. Штатина, выступая с докладом «О предмете административного судопроизводства», подвергла сомнению необходимость существования широкого понятия «административная юстиция». Она подчеркнула в своем выступлении положительную роль существования администра-
тивной юстиции как современного института правового государства, причем именно такой, какой административную юстицию понимают во всём мире, т.е. когда есть возможность у гражданина оспаривать позицию власти, решения представителей власти и не считать, что власть всесильна, всемогуща и только она знает истинные интересы конкретного человека. Человек имеет право понимать и реализовывать свои интересы, но может ли он сам их защитить? М. А. Штатина полагает, что в современных условиях человек, если начинает спорить с представителями власти, то защитить самостоятельно свои интересы практически не в состоянии. Для этого ему нужны отдельные самостоятельные институты и очень хорошо, если это будут институты правовые, иначе вступают в силу неправовые механизмы и элементы.
Председатель Уставного Суда Свердловской области, кандидат юридических наук, профессор В. Ю. Пантелеев в своем выступлении на тему «Повышение эффективности защиты прав и свобод граждан - основная задача реформы судебной системы в Российской Федерации» отметил, что в настоящее время небольшие цифры обращений граждан в порядке административного судопроизводства, но этот факт говорит о том, что процесс только-только начинается, потому что и не только сами органы, но и сам гражданин должен «созреть» для того, чтобы обращаться в административные суды. Докладчик полагает, что данная практика будет нарабатываться и, конечно, число обращений в административные коллегии будет возрастать. Ведь, действительно, очень важно показать активную роль административного судьи. Огромная роль в становлении административного судопроизводства состоит в том, чтобы подготовить особую категорию судей, специализирующихся в этом направлении.
Заведующая кафедрой гражданского процесса Сибирского федерального университета, доктор юридических наук, профессор Т. В. Сахнова в докладе «Административное судопроизводство: проблемы квалификации» отметила, что КАС не создает никакой новой процессуальной формы - это доказывают и принципы, и антология создания, и мн. др. Процедуры, перенесенные механическим путем из ГПК, с одного нормативного источника в другой, по определению новой природы обрести не могут. Докладчик считает необходимым квалифицировать специальные процедуры в рамках единой цивилистической процессуальной формы.
В своем выступлении заведующая кафедрой гражданского и административного судопроизводства Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор Н. А. Громошина задалась вопросом: «Основные положения КАС РФ: шаг вперёд или два шага на-
зад?». К пользе принятия процессуального закона, который определяет процедуру административного судопроизводства, она относит утверждение о том, что гражданский процессуальный кодекс, арбитражный процессуальный кодекс, т.е. циви-листические процедуры, не обеспечивают в той мере, в которой хотелось бы, равенства в цивили-стическом процессе, когда это касается рассмотрения споров между субъектами, занимающими в материальном правоотношении неравноправное положение. Однако, как отметила выступающая, в главе «Основные положения» КАС, где содержатся базовые начала, на которых строится процесс, а именно ст. 3. «Задачи административного судопроизводства», ст. 4 «Право на обращение в суд с административным исковым заявлением» имеются определенные противоречия и недостатки. В частности, это касается права на обращение в суд именно с административным исковым заявлением, что по смыслу нормы противоречит положениям Конституции РФ, так как отрицает обращение в суд вышестоящих инстанций.
Подводя итог своему выступлению, Н. А. Гро-мошина сформулировала три вывода: 1) Кодекс административного судопроизводства как результат творческого законодателя, мягко говоря, не лучший продукт; 2) Кодекс административного судопроизводства обеспечивает для гражданина доступность судебной защиты не в большей, в сравнении с ГПК, а в меньшей степени, иными словами, движение на самом деле не вперед, а назад и на два шага; 3) осуществляя реформы процессуального законодательства, законодатель идет неверным путем, не принимаются в должной мере во внимание ни обстоятельство, ни конституционное положение о единстве судебной власти и единстве судебной системы.
«Некоторые теоретические проблемы административного судопроизводства в контексте преподавания» - тема выступления заведующего кафедрой гражданского процесса Уральского государственного юридического университета, доктора юридических наук, профессора В. В. Яркова. Возглавляемая им кафедра решила ввести отдельный курс «Административное судопроизводство». Соответственно, встал вопрос о том, чтобы по советско-российской традиции дать теоретическую основу. В. В. Ярков особенно подчеркнул, что за основу построения учебника, комментария к КАС, они взяли понимание, что административный процесс - это судебное административное процессуальное право, являющееся подотраслью гражданского процессуального права.
Продолжая обсуждение места и сущности административного судопроизводства, Т. Е. Абова, доктор юридических наук, профессор, заведующая сектором гражданского права, гражданского и арбитражного процесса Института государства
и права Российской академии наук, напомнила, что процессуальные формы еще были предметом обсуждения на конференции, которая проводилась в Ярославле в 1970-х гг. И тогда там велись большие дискуссии о возможности единства процессуальной формы, о том, чем отличается одна процессуальная форма от другой. Как отметила Т. Е. Абова, традиционно специалисты в области административного права распространяли понятие «процесс административный» на сферу управления, на процедуры исполнительного производства. Рассказывая об истории появления в тексте Конституции РФ термина «административное судопроизводство», докладчик пояснила, что в 1993 г. предполагалась работа по созданию административных судов, однако ее не последовало. Вместе с тем админи-стративисты еще тогда говорили, что рассмотрение административных дел в суде по ГПК - это наше. «Нужно было такое соединение, чтобы под эгидой именно административной судебной, если можно так сказать, части судов общей юрисдикции, сосредоточились бы все административные дела?» - задала вопрос Т. Е. Абова. И сама тут же ответила: «Мне кажется, что в этом есть определенный смысл. И опыт жизненный нам покажет, насколько это разделение оправдано. С моей точки зрения, в этом ничего плохого нет».
Анализируя результаты работы в группе по созданию «единого» Гражданского процессуального кодекса, Т. Е. Абова задалась вопросом: «Стоит ли из этого делать единый кодекс?» - и ответила «Время покажет. Но что показала эта работа? Мы говорим, вот и сейчас вы говорите: дублирующий кодекс дублируется нормой из ГПК. Когда мы стали соединять ГПК и АПК, то арбитражно-процессу-альная специфика "вылезала". Она есть, ее много, она "вылезала", и сейчас у нас в этом едином кодексе сразу Вы видите: общие нормы, которые можно было объединить, а дальше идет для судов общей юрисдикции и для арбитражных судов. То есть все это тут же "повылезло". Поэтому будет или не будет - я вам не скажу, но то, что специфика существует, и конечно, она есть в КАСе, хотя бы из-за этой активности судебной, потому что есть и судебная активность, и она, главным образом, рассчитана на слабую сторону. У нас же с Вами есть слабые стороны и очень сильные стороны».
Подводя итог своему выступлению, Т. Е. Або-ва сказала, «как в хороших фильмах, "ребята,
давайте жить дружно". Давайте вместе работать над нашей с Вами процессуальной формой, вместе смотреть о том, что полезно реципировать из одной формы в другую, а что составляет важную специфику каждой из форм».
Работу конференции завершил своим выступлением С. М. Зубарев, доктор юридических наук, профессор, исполняющий обязанности заведующего кафедрой административного права и процесса Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), выступив с докладом на тему: «О проблемах и перспективах судебного контроля за деятельностью государственных гражданских служащих». Он отметил, что сегодня мы еще не воспринимаем государственную службу как службу государству. Докладчик напомнил, что в первоначальном варианте проекта КАС, в п. 6 ч. 2 ст. 1 была включена норма о том, что рассмотрение дел, вопросов, связанных с государственной службой, является предметом именно КАС. В настоящее время этой нормы нет, а вместо нее появились избирательные права. «И это неправильно», -отметил докладчик. По мнению выступающего, вопросы государственной службы, являющейся публичной службой, должны рассматриваться не только как внешняя сторона этих отношений, когда жалуются на государственного служащего, но и когда сам госслужащий жалуется на своего руководителя. С. М. Зубарев подчеркивал, что «это все-таки публично-правовые отношения. А так, как предлагают сейчас трудовые споры рассматривать, это влечет за собой неправильное использование материального права, потому что многие суды ссылаются сначала на Трудовой кодекс РФ, а потом уже на законодательство о гражданской и государственной службе. Мы с вами понимаем, что неправильное использование норм материального права влечет за собой неправомерное судебное решение».
Подводя итог выступлениям, следует отметить, что состоялась очень интересная дискуссия. Безусловным достоинством конференции является то, что состоялось открытое обсуждение абсолютно противоречивых точек зрения и позиций относительно сущности административного процесса, однако в завершении конференции было однозначно понятно, что с принятием Кодекса административного судопроизводства начался новый виток развития процессуальных форм.
Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)
Сладкова А. В., кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права и процесса
e-mail: [email protected] тел.: 8 (499) 244-86-95
Moscow State Legal University named after O. E. Kutafin (MSAL)
Sladkova A. V., Candidate of Legal Sciences, Senior Lecturer of the Administrative Law and Process e-mail: [email protected] tel.: 8 (499) 244-86-95
