CC BY
44УДК 342.9
Д. В. Уткин
Воронежский государственный университет
АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО КАК СПОСОБ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПУБЛИЧНОГО ПОРЯДКА
В статье рассматривается административное судопроизводство как способ обеспечения публичного порядка, анализируются организация и деятельность судов, осуществляющих административное судопроизводство, и выявляются современные проблемы их правового регулирования.
К л ю ч е в ы е с л о в а: административное судопроизводство, публичный порядок, арбитражное судопроизводство, производство по делам об административных правонарушениях.
ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS AS A WAY TO ENSURE PUBLIC ORDER
The article examines administrative court proceedings as a way to ensure public order, analyzes the organization and activities of courts carrying out administrative court proceedings, and identifies contemporary problems of their legal regulation.
K ey w o r d s: administrative proceedings, public order, arbitration proceedings, proceedings on cases of administrative offenses.
В настоящее время судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, арбитражного, административного и уголовного судопроизводства1. Административное судопроизводство является важной формой осуществления судебной власти, специфика которой выражается в осуществлении судебного контроля за административным нормотворчеством и судебной защите человека и гражданина, юридических лиц, организаций от незаконных действий (бездействия) государственных и муниципальных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Принятие Кодекса административного судопроизводства РФ - весьма значимое и важное событие в развитии судебной системы страны, улучшении правовой системы России, расширении границ правовой государственности, приведении структуры правосудия в надлежащий порядок, соответствующий стандартам обеспечения прав, свобод, законных интересов физических лиц и организаций.
В соответствии с Кодексом административного судопроизводства РФ административное судопроизводство призвано быть способом рассмотрения споров между физическими и юридическими лицами - истцами и государственными органами - ответчиками по вопросам деятельности последних. Однако современное россий-
© Уткин Д. В., 2021
ское административное судопроизводство оказалось шире по содержанию и предусматривает возможность предъявления требования государственным органом, ответчиком при этом является физическое или юридическое лицо. Возможен и третий вариант, при котором в рамках административного судопроизводства рассматривается спор между государственными органами об их полномочиях.
Посредством административного судопроизводства ограничивается возможность управляющего воздействия государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц на личность и общество, а также возможность ущемления ими законных прав и интересов граждан. Таким образом, административное судопроизводство является определенным препятствием для возможного произвола со стороны публичной власти, а также способом обеспечения публичного порядка и полноценного судебного контроля за действиями и решениями органов государственного управления и их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Следует отметить, что правовой институт публичного порядка, будучи по своей правовой природе публично-правовой категорией, никогда не рассматривался как таковой. Научный пробел исследования категории «публичный порядок» учеными школы публичного права, отсутствие научных трудов, в которых изучалась бы государственно-правовая природа публичного
порядка, привели к недостатку изученности данной проблемы и отсутствию надлежащего толкования данной правовой категории.
Анализ законодательства Российской Федерации и судебной практики позволяет сделать вывод об отсутствии единого понимания публичного порядка. Данная правовая категория фрагментарно прослеживается в федеральном законодательстве и, в основном, употребляется в контексте «оговорки о публичном порядке» в международном частном праве2. Пробелом правового регулирование является отсутствие категории «публичный порядок» в Кодексе административного судопроизводства РФ. К сожалению, законодательная власть так и не смогла нормативно установить содержание этого правового понятия. Несмотря на образовавшийся научный вакуум в административно-правовом исследовании данной проблемы, учеными3 других отраслей права всё же предпринята попытка анализа публичного порядка в международном праве, международном частном праве, гражданском и арбитражном процессах. Однако отсутствие четкого критерия для определения публичного порядка является основной проблемой для нормативного закрепления его содержания.
В содержание публичного порядка входят отношения по обеспечению надлежащей и эффективной системы управленческих отношений внутри государства, в то время как оговорка о публичном порядке есть один из способов обеспечения публичного порядка. Под публичным порядком необходимо понимать систему публично-правовых отношений по реализации их участниками публичных правомочий и публично-правовых обязанностей, соблюдению органами публичной власти законодательства и укреплению законности в их деятельности.
Таким образом, неоднозначные научные доктрины об узком понимании публичного порядка как института международного права, ссылающиеся при этом на его публично-правовое происхождение, еще раз подчеркивают важность исследования публичного порядка как государственно-властного, административно-правового института, обеспечивающего законность в сфере государственного управления, а административное судопроизводство - как способ обеспечения публичного порядка.
Принимая во внимание, что публичный порядок обеспечивается правовыми нормами и правилами, устанавливающими организацию и деятельность государства, порядок деятельности органов государственной власти, осуществление законности в деятельности государственных (публичных) органов, необходимо рассмотреть организацию и деятельность судов, осуществляю-
щих административное судопроизводство, и выявить современные проблемы их правового регулирования.
По ныне действующему законодательству рассмотрение административных дел отнесено к ведению судов общей юрисдикции в соответствии с их подведомственностью, а также к ведению арбитражных судов. При этом арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, и должностных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, военные суды - об оспаривании военнослужащими и гражданами, проходящими военные сборы, действий (бездействия) и решений органов военного управления или воинских должностных лиц. Все остальные административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также иные административные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, находятся в компетенции судов общей юрисдикции.
Компетенцией по рассмотрению публично-правовых споров в системе судов общей юрисдикции наделены: мировые судьи, районные суды, судебные коллегии по административным делам судов среднего звена областных и приравненных к ним судов, судебные коллегии по административным делам апелляционных судов общей юрисдикции, судебные коллегии по административным делам кассационных судов общей юрисдикции, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ.
К военным судам, наделенным полномочиями по рассмотрению административных дел в порядке административного судопроизводства, отнесены: гарнизонные военные суды, судебные коллегии по административным делам окружных (флотских) военных судов, судебная коллегия по делам военнослужащих Верховного Суда РФ.
В системе арбитражных судов рассмотрение административных дел об оспаривании решений и действий (бездействия) органов возложено на: судебные коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений, судов уровня субъектов Федерации, судебные коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений, арбитражных апелляционных судов, судебные коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений, арбитражных судов округов, а также судебную
коллегию по экономическим спорам Верховного Суда РФ.
При этом высшей судебной инстанцией по рассмотрению любых административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, является Президиум Верховного Суда РФ, действующий в качестве единой надзорной инстанции.
Таким образом, одной из проблем осуществления административного правосудия в нашей стране является то, что сегодня административную юстицию можно назвать межотраслевым институтом права4, так как элементы административного судопроизводства содержатся в системе как административного, так и арбитражного процессуального права. Кроме того, с внесением в 2020 г. поправок в Конституцию РФ и законодательным закреплением в ст. 118 Конституции РФ арбитражного судопроизводства как формы осуществления судебной власти, встал вопрос: рассмотрение дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений арбитражными судами, осуществляется в настоящее время в порядке административного или арбитражного судопроизводства?
Новейшее российское конституционное законодательство устанавливает, что судебная власть по рассмотрению экономических споров осуществляется посредством двух видов су-допроизводств - арбитражного и административного. Такая двойственность в процессуальном праве не соответствует эффективному осуществлению судебной власти и вызывает новые вопросы и дискуссии, так как эти два самостоятельных вида судопроизводств реализуются в различных судебных органах и в различных процессуальных формах. Несомненно, специфика предпринимательской деятельности и споров, возникающих из нее, требует особого порядка их разрешения, отличающегося от судопроизводства в судах общей юрисдикции, равно как и для административно-правовых споров и иных споров, возникающих из публичных правоотношений, административно-процессуальным законодательством установлен особый порядок их разрешения. Однако нормы Арбитражно-про-цессуального кодекса РФ, регулирующие порядок разрешения административных дел, указывают на то, что данный порядок содержит такие особенности, которые позволяют утверждать, что порядок рассмотрения арбитражными судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, является лишь одним из видов процессуальных производств в рамках арбитражного судопроизводства, что находит свое подтверждение в различной научной литературе5.
Таким образом, с конституционным закреплением нового вида судопроизводства можно констатировать, что административно-процессуальная форма осуществления правосудия в арбитражных судах в настоящий момент является арбитражным судопроизводством, чего в принципе не может быть, так как форма в процессуальном праве - это то, на чем строится судебная система, а разнообразие судебных дел предполагает и разнообразие процессуальных форм их рассмотрения. На наш взгляд, внесение конституционной поправки в ст. 118 Конституции РФ о выделении «нового» вида правосудия порождает новый подход к определению понятия производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, что в свою очередь рассматривается как шаг назад в правовом регулировании разрешения данных споров. Это уже было в гражданско-процессуальном законодательстве до принятия Кодекса административного судопроизводства РФ. Соответственно, административно-правовые споры и иные, возникающие из публичных правоотношений, не должны рассматриваться в порядке арбитражного судопроизводства несмотря на субъектный состав и их экономический характер. Необходимо отметить, что некоторые авторы также считают, что «административные иски должны в большинстве случаев рассматриваться не арбитражными, но судами общей юрисдикции, поскольку административно-правовые отношения нарушают правовые основы арбитражного судебного разбирательства»6.
В связи с этим закрепленные в ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, и другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, должны рассматриваться не по правилам арбитражного судопроизводства и, соответственно, не арбитражными судами, а по правилам и в порядке, установленным законодательством об административном судопроизводстве.
Следует отметить, что до принятия Кодекса административного судопроизводства РФ Арбитражный процессуальный кодекс РФ был единственным процессуальным кодифицированным нормативным правовым актом в России, который вслед за Конституцией РФ закрепил термин «административное судопроизводство». Однако, с точки зрения законодателя «административным судопроизводством» являются одновременно два вида судебной деятельности: 1) административное судопроизводство в арбитражном процессе, связанное с обеспечением законности в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и иных органов; 2) административно-юрисдик-ционное производство, в рамках которого рассматриваются дела об административных правонарушениях, а также дела о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность, обязательных платежей и санкций.
Спорен тот факт, что под административным судопроизводством следует понимать деятельность по привлечению к административной ответственности, в связи с тем, что правосудие в РФ осуществляется только судом и никакие другие органы и лица не вправе принимать на себя осуществление правосудия. Большинство же дел об административных правонарушениях находится в подведомственности широкого круга исполнительных органов и их должностных лиц и разрешается в административном порядке в пределах управленческих полномочий должностных лиц данных органов. Следовательно, производство по делам об административных правонарушениях не может являться административным правосудием, так как задачи, принципы и порядок такой деятельности существенно отличаются от административного правосудия. Производство по делам об административных правонарушениях в настоящее время выступает одним из видов управленческих процедур, осуществляемых многочисленными исполнительными органами. В связи с этим возникает вопрос: возможно ли, что порядок рассмотрения одной и той же категории дел в одних случаях является судопроизводством (правосудием), а в других -административно-правовой процедурой (управленческой деятельностью)? Вряд ли такую деятельность можно называть судопроизводством, несмотря на то что некоторые дела отнесены к компетенции судов, так как, осуществляя адми-нистративно-юрисдикционное производство, судьи в большинстве случаев рассматривают дела об административных правонарушениях и административные наказания за их совершение, не могут быть назначены должностными лица-
ми исполнительных органов в силу законодательного закрепления таких полномочий лишь за судьями.
Рассматривая производство по делам об административных правонарушениях как административное производство (процедуру), а конкретно - административно-деликтное (юрис-дикционное) производство, административным судопроизводством должна считаться судебная деятельность только по осуществлению нормоконтроля, а также рассмотрению административно-правовых споров. Подтверждение данной точки зрения можно найти в ряде работ известных ученых-административистов. Так, Д. Н. Бахрах утверждал, что административная юрисдикция не правосудие. Под административной юрисдикцией он понимает юрисдикци-онную деятельность административных органов на основе административно-процессуальных норм7. Интересна точка зрения С. А. Старостина о разделении полномочий исполнительных органов государственной власти и судей при осуществлении административно-юридикци-онной деятельности - судьи должны заниматься судебным контролем, квалификацией деяний, их оценкой и вынесением соответствующих решений, а задачей исполнительных органов государственной власти является выявление административных правонарушений и принятие решений о привлечении к административной от-ветственности8. Подводя итог дискуссии о месте производства по делам об административных правонарушениях в административном судопроизводстве, безусловно, следует согласиться с утверждением Ю. Н. Старилова, что нормативно-правовое закрепление производства по делам об административных правонарушениях как процесса является результатом фундаментальной ошибки законодателя9. Кроме того, необходимо помнить, что российский законодатель ни в Конституции не установил правовую основу для осуществления судами правосудия по делам об административных правонарушениях, ни в Кодексе РФ об административных правонарушениях не назвал производство по делам об административных правонарушениях административным судопроизводством, ни с принятием Кодекса административного судопроизводства РФ не отнес процедуру рассмотрения дел об административных правонарушениях к административному судопроизводству, вероятно, поставив точку в обсуждении данного вопроса.
1 Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. : с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г. // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru
2 Подробнее о публичном порядке см.: Уткин Д. В. К дискуссии о публичном порядке : сравнительно-правовой анализ теории, законодательства и судебной практики // Вестник Воронеж. гос. ун-та. Серия: Право. 2021. № 2 (45). С. 115-123.
3 См.: Брун М. И. Публичный порядок в международном частном праве. Петроград, 1916. 97 с. ; Хася-нов Р. Ш. Европейский публичный порядок, европейское правовое пространство и европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод : их соотношение и взаимодействие : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2005. 24 с. ; Крохалев С. В. Категория публичного порядка в международном гражданском процессе : савнительное исследование на основе правовых систем России и Франции : автореф. дис____канд.
юрид. наук. Екатеринбург, 2005. 30 с. ; Гизетдино-ва И. Ю. «Публичный порядок» в международном частном праве : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. 29 с.
Воронежский государственный университет Уткин Д. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры организации судебной власти и правоохранительной деятельности е-тай: dut@mail.ru
4 См.: Бурков А. Л. К вопросу об отраслевой принадлежности института административной юстиции // Журнал российского права. 2003. № 4. С. 66.
5 См.: Арбитражный процесс : учебник / А. В. Аб-салямов, Д. Б. Абушенко, К. Л. Брановицкий [и др.] ; отв. ред. В. В. Ярков. М., 2017.
6 Дудуп А. Р. Административная юстиция в арбитражном судопроизводстве : понятие и предмет // Молодой ученый. 2020. № 25 (315). С. 254.
7 См.: БахрахД. Н. Нужна специализация судей, а не судов // Российская юстиция. 2003. № 2. С. 10.
8 См.: Старостин С. А. Административный процесс в едином юридическом процессе // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). 2015. № 8 (12). С. 119-120.
9 См.: Старилов Ю. Н. Много административных процессов не бывает, или Административное судопроизводство - единственный вид современного российского административного процесса // Вестник Воронеж. гос. ун-та. Серия: Право. 2021. № 2 (45). С. 290.
Voronezh State University
Utkin D. V., Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Organization of Judicial Authority and Law Enforcement Activity Department
е-mail: dut@mail.ru
