CC BY
348
Административное судопроизводство и дела об административных правонарушениях
Свешников Глеб Андреевич,
к.ю.н., доцент кафедры гражданского процессуального права ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия» Приволжский филиал (г. Н. Новгород), [email protected]
В статье обсуждается вопрос о проблемах и последствиях ненадлежащего выбора судопроизводства при оспаривании постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Автором обсуждаются случаи, когда представители и защитники по делам об административных правонарушениях пытаются реализовать право на обжалование постановлений и решений, основываясь на положениях Кодекса административного судопроизводства РФ, а также применить указанные нормы к самому производству.
Ключевые слова: вид судопроизводства, жалобы на постановления и решения, доступность правосудия
Конституционное право каждого на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ) не может считаться обеспеченным, если правосудие остается недоступным. Проблемы обеспечения доступности правосудия стали особенно активно обсуждаться в нашей стране в связи со вступлением России в Совет Европы и ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод, что возлагает на Российскую Федерацию соответствующие международно-правовые обязательства, в том числе связанные с реализацией положений п. 1 ст. 6 Конвенции, предусматривающих право каждого при определении его гражданских прав и обязанностей на справедливое публичное разбирательство его дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. [Приходько И.А. Доступность правосудия в арбитражном и гражданском процессе: основные проблемы. Спб.: Издательство юридического факультета С.-Петербургского государственного университета, 2005. 672 с.]
Доступность правосудия должна обеспечиваться на всех стадиях процесса и во всех видах судопроизводства.
На определенном этапе своего развития Российская Федерация признала юрисдикцию Европейского суда по правам человека, решения которого в связи с жалобами на нарушение основных прав и свобод являются обязательными для государств - участников Конвенции.
В этом смысле интересной является правовая позиция, изложенная в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14.07.2015 N 21-П.
Россия присоединилась к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, стремясь обеспечить дополнительными гарантиями реализацию закрепленного в статье 2 Конституции Российской Федерации фундаментального положения о правах и свободах человека как высшей ценности в демократическом правовом государстве. В силу того, что участие России в данной Конвенции, соблюдение которой призван обеспечивать Европейский Суд по правам человека, обусловлено задачей надлежащей реализации именно этого конституционного положения, гармонизация российского права с конвенционным, толкование и д применение которого осуществляются Европей- И ским Судом по правам человека в процессе рас- Ц смотрения конкретных дел, допустима лишь по- т стольку, поскольку она не порождает противоре- К чий с Конституцией Российской Федерации. я
Будучи связанной требованием соблюдать А вступивший в силу международный договор, како- К
вым является Конвенция о защите прав человека и основных свобод, Российская Федерация, тем не менее, обязана обеспечивать в рамках своей правовой системы верховенство Конституции Российской Федерации, что вынуждает ее в случае возникновения каких-либо коллизий в этой сфере -притом что Конституция Российской Федерации и Конвенция о защите прав человека и основных свобод основаны на одних и тех же базовых ценностях защиты прав и свобод человека и гражданина - отдавать предпочтение требованиям Конституции Российской Федерации и тем самым не следовать буквально постановлению Европейского Суда по правам человека в случае, если его реализация противоречит конституционным ценностям.
Соответственно, Конституционный Суд Российской Федерации не может поддержать данное Европейским Судом по правам человека толкование Конвенции о защите прав человека и основных свобод, если именно Конституция Российской Федерации (в том числе в ее истолковании Конституционным Судом Российской Федерации) как правовой акт, обладающий высшей юридической силой в правовой системе России, более полно по сравнению с соответствующими положениями Конвенции в их истолковании Европейским Судом по правам человека обеспечивает защиту прав и свобод человека и гражданина, в том числе в балансе с правами и свободами иных лиц (статья 17, часть 3, Конституции Российской Федерации). [Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.2015 N 21-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней", пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации", частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы" // СПС «Консультант Плюс»]
Таким образом, сделан вывод о приоритете Конституции РФ в национальной правовой системе, и необходимости в каждом конкретном случае сравнивать объем предоставляемых прав, действуя в интересах человека и гражданина.
Было бы неправильно рассматривать задачу обеспечения доступности правосудия как связан-х ную главным образом с исполнением взятых на 2 себя Россией международно-правовых обяза-о> тельств (хотя и это, безусловно, весьма важно). о Данная задача проистекает прежде всего из потребностей самого российского общества. При 2 всей его расслоенности (в том числе по имуще-
ственному признаку) в российском обществе отсутствуют социальные группы, которые бы не были заинтересованы в доступном, справедливом и эффективном правосудии. [Приходько И.А. Доступность правосудия в арбитражном и гражданском процессе: основные проблемы. Спб.: Издательство юридического факультета С.-Петербургского государственного университета, 2005. 672 с.]
Доступность правосудия является многогранным юридическим понятием, включающим в себя разные области судопроизводства. Доступность правосудия находит свое отражение в институтах принятия к производству и рассмотрения дела, представительстве, процессуальных сроках, подсудности и подведомственности, квалификации, опубликовании и взаимодействии со средствами массовой информации.
И в этой связи наиболее интересным нам представляется административное судопроизводство, предусмотренное Конституцией Российской Федерации.
Очередным вызовом законодателя судебному правоприменению стало появление в национальной правовой системе Федерального закона от 08.03.2015 N 22-ФЗ "О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", который ввел в действие Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) с 15 сентября 2015 года, за исключением положений, для которых настоящим Федеральным законом установлены иные сроки введения их в действие.
По вопросам о применении КАС РФ и области, урегулированных им общественных отношений, уже написано немало доктринальной литературы, приняты Постановления Пленума Верховного Суда РФ [Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации"; Постановление Пленума Верховного Суда РФ от
13.06.2017 N 21 "О применении судами мер процессуального принуждения при рассмотрении административных дел"; Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16.05.2017 N 15 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" Постановление Пленума Верховного Суда РФ от
26.06.2018 N 28 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях"], утверждены обзоры судебной практики.
Вместе с тем, до сих пор нередки случаи, когда представители не осведомлены о наличии запрета применения положений КАС РФ к делам об административных правонарушениях.
С.В. Щепалов обоснованно указывает, что с 2015 г. производство по делам об административных правонарушениях и административное судо-
производство регулируются как самостоятельные юридические процессы. [См. также: Степанян Ш.У. Особенности административного судопроизводства как самостоятельной формы осуществления судебной власти // Российский судья. 2015. N 11.] Закрепленные в КоАП РФ и КАС РФ процессуальные модели могут считаться разными процессуальными формами. При этом внимание законодателя более сосредоточено на процессуальной форме КАС РФ, так как она хотя и усовершенствована по сравнению с ГПК РФ, но нуждается в доработке. Между тем процессуальная форма, закрепленная в КоАП РФ, заслуживает не меньшего внимания. Однако законодатель корректирует диспозиции отдельных составов правонарушений и вводит новые составы, ужесточает наказание, изменяет подведомственность. Но сам процессуальный порядок рассмотрения дел остается без должного внимания. Хотя он имеет более фундаментальный изъян, чем процессуальная форма КАС РФ. [Щепалов С.В. О дискреционных формах процессуальных действий судей при рассмотрении дел об административных правонарушениях // Российская юстиция. 2017. N 1. С. 20 - 26.]
Одновременно с этим следует указать, что и внимание доктрины в большей степени обращено в сторону вопросов административного судопроизводства.
Это обстоятельство возможно и является причиной отсутствия осведомленности о разграничении рассматриваемых производств на практике. Хотя некоторые авторы и выделяют этот вопрос через призму производства по делам об административных правонарушениях [Клеандров М.И. О линейке понятий "административное правонарушение", "уголовный проступок" и "преступление" // Мировой судья. 2017. N 7. С. 3 - 12.; Шишкина О.Е. Судебное разбирательство по делам об административных правонарушениях: поиск конституционных рамок и стандартов правосудия (на основе практики Конституционного Суда Российской Федерации) // Журнал конституционного правосудия. 2015. N 3. С. 19 - 27.; Рогачева О.С., Цурган Т.Д. Рассмотрение мировыми судьями дел об административных правонарушениях: правосудие, административное судопроизводство или процессуальная реализация "не строгого" уголовного права? // Административное право и процесс. 2016. N 12. С. 45 - 50.], но нами не выявлено случаев обсуждения в доктрине ошибок применения указанных положений.
Частью 5 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства РФ императивно установлено, что положения настоящего Кодекса не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях.
Автором выделены две основных формы реализации незнания указанного запрета, которые, по нашему мнению, должны быть устранены в правовом сознании участников процесса и профессиональных представителей. Это случаи обращения с административным исковым заявлением при обжаловании постановлений и решений по делам об
административных правонарушениях, а также попытка применения норм Кодекса административного судопроизводства РФ к делам об административных правонарушениях.
Первый случай, а именно обращение с жалобой на постановление или решение по делу об административном правонарушении влечет весьма негативные для заявителя последствия.
По причине отсутствия в главе 30 КоАП РФ требований к наименованию жалобы заинтересованные лица нередко подают заявления, обращения и др., что в условиях требований доступности правосудия рассматривается как жалоба по делу об административном правонарушении и признается приемлемой.
Вместе с тем, обращение с жалобой, которая поименована как административное исковое заявление, влечет ее регистрацию и распределение судьям, рассматривающим именно административные дела по КАС РФ.
Таким образом, вопрос доступности правосудия встает на стадии обращения заинтересованного лица за судебной защитой.
Статьей 128 КАС РФ предусмотрено, что судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если административное исковое заявление не подлежит рассмотрению и разрешению судом в порядке административного судопроизводства, поскольку это заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке, в том числе судом в порядке гражданского или уголовного судопроизводства либо арбитражным судом в порядке, предусмотренном арбитражным процессуальным законодательством.
Таким образом, современный процессуальный порядок предъявляет высокие требования к компетентности лица на стадии обращения за судебной защитой.
Обеспечивая доступность правосудия в переходный период судьи, не всегда отказывали в принятии административных исков, подменяющих жалобы на постановления и решения по делам об административных правонарушениях и передавали их на рассмотрение судьям, специализирующимся на рассмотрении дел по КоАП РФ. Это сопряжено было с необходимостью перерегистрации таких административных исков на жалобы, присвоением номеров, используемых для дел об административных правонарушениях. Указанное нельзя признать в полной степени правильным, а доступность правосудия не должна быть безмерной в том смысле, чтобы исключать императивные требования закона.
По изложенным обстоятельствам следует сделать вывод, что лицо, обращающееся за защитой должно правильно определить вид судопроизводства, в котором должно рассматриваться дело.
Ранее существующий порядок предусматривал обязанность суда правильно квалифицировать вид судопроизводства к каждому из заявленных требований и рассматривать их с учетом индивидуальных особенностей.
В настоящее время ошибка в выборе порядка рассмотрения дела приведет к отказу в принятии
5
-С т
С
К А
ГА
Н А
У
административного искового заявления, подменяющего жалобу или прекращению производства по принятому делу и как следствие истечению сроков обращения за судебной защитой. [Определение судьи Нижегородского районного суда г. Н. Новгород от 14 июля 2016 года М 9а-2197/16; Определение судьи Нижегородского районного суда г. Н. Новгород от 13 мая 2017 годаМ9а-951/2017; Определение судьи Нижегородского районного суда г. Н. Новгород от 23 января 2018 года М9а-72/2018 // Архив Нижегородского районного суда г. Н. Новгород]
Вопрос о возможности восстановления пропущенного срока в связи с ненадлежащим обращением остается открытым.
Более простым случаем отсутствия знаний о разграничении норм двух кодексов (КоАП РФ и КАС РФ) и запрете их взаимного применения являются ситуации когда при производстве по делу об административном правонарушении жалоба наполнена нормами Кодекса административного судопроизводства РФ, когда заявляются ходатайства, основанные на нормах КАС РФ, когда защитниками представляются документы о высшем юридическом образовании и другие.
В рассматриваемых ситуациях и с ориентиром на требования закона суду следует признать неприемлемыми нормы КАС РФ в жалобе, а в случаях, когда лица ссылаются на положения КАС РФ в процессе или представляют документы о высшем образовании, просто разъяснить отсутствие таких требований в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и запрете аналогии с КАС РФ. При этом специальные ходатайства по КАС РФ в делах об административных правонарушениях (например процедуры медиации и судебного примирения) должны быть оставлены без удовлетворения, как не предусмотренные Ко-АП РФ.
Одновременно с этим, не устраняясь от попыток лица защитить свои права, реализовать право на судебную защиту и основываясь на принципе доступности правосудия судьям необходимо разъяснять участникам процесса их процессуальные права и обязанности, в том числе специфику запрета взаимного применения рассматриваемых норм.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что существующие пробелы знаний участников процесса являются устранимыми и должны быть исключены большим освещением доктриной указанных вопросов, а также судом в случае выявления такой ситуации в конкретном производстве.
Литература
1. Приходько И.А. Доступность правосудия в Н] арбитражном и гражданском процессе: основные
<2 проблемы. Спб.: Издательство юридического фа-о> культета С.-Петербургского государственного уни-о верситета, 2005. 672 с.
2. Постановление Конституционного Суда РФ Ц от 14.07.2015 N 21 -П // СПС «Консультант Плюс»
3. Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.2015 N 21-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней", пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации", частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы" // СПС «Консультант Плюс»
4. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации"// СПС «Консультант Плюс»
5. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 13.06.2017 N 21 "О применении судами мер процессуального принуждения при рассмотрении административных дел"// СПС «Консультант Плюс»
6. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16.05.2017 N 15 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы"// СПС «Консультант Плюс»
7. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 26.06.2018 N 28 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях"// СПС «Консультант Плюс»
8. Степанян Ш.У. Особенности административного судопроизводства как самостоятельной формы осуществления судебной власти // Российский судья. 2015. N 11.
9. Щепалов С.В. О дискреционных формах процессуальных действий судей при рассмотрении дел об административных правонарушениях // Российская юстиция. 2017. N 1. С. 20 - 26.
10.Клеандров М.И. О линейке понятий "административное правонарушение", "уголовный проступок" и "преступление" // Мировой судья. 2017. N 7. С. 3 - 12.
11.Шишкина О.Е. Судебное разбирательство по делам об административных правонарушениях: поиск конституционных рамок и стандартов правосудия (на основе практики Конституционного Суда Российской Федерации) // Журнал конституционного правосудия. 2015.N 3. С. 19 - 27.
12.Рогачева О.С., Цурган Т.Д. Рассмотрение мировыми судьями дел об административных правонарушениях: правосудие, административное
судопроизводство или процессуальная реализация "не строгого" уголовного права? / Административное право и процесс. 2016. N 12. С. 45 - 50.
13.Определение судьи Нижегородского районного суда г. Н. Новгород от 14 июля 2016 года М 9а-2197/16; Определение судьи Нижегородского районного суда г. Н. Новгород от 13 мая 2017 го-даМ9а-951/2017; Определение судьи Нижегородского районного суда г. Н. Новгород от 23 января 2018 года М9а-72/2018 // Архив Нижегородского районного суда г. Н. Новгород
Administrative proceedings and administrative cases offences
Sveshnikov G.A.
Russian State University of Justice
The article discusses the problems and consequences of improper choice of legal proceedings in challenging decisions and decisions in cases of administrative offenses. The author discusses the cases when the representatives and advocates in cases of administrative offenses are trying to implement the right to appeal against judgments and decisions based on provisions of the Code of administrative procedure of the Russian Federation, and also to apply these standards to the production. Keywords: type of legal proceedings, complaints against decisions
and decisions, access to justice References
1. Prikhodko I.A. Accessibility of justice in the arbitration and civil
proceedings: the main problems. Spb .: Publishing House of the Law Faculty of the St. Petersburg State University, 2005. 672 p.
2. Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation
of 07/14/2015 N 21 -P // ATP "Consultant Plus"
3. Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation
of July 14, 2015 No. 21-P "On the case of verifying the constitutionality of the provisions of Article 1 of the Federal Law" On Ratification of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms and the Protocols thereto ", paragraphs 1 and 2 of Article 32 of the Federal Law "On international treaties of the Russian Federation", parts one and four of Article 11, clause 4 of part four of Article 392 of the Civil Procedure Code of the Russian Federation, parts 1 and 4 of Article 13, clause 4 of part 3 of Article 311 of the Arbitration Procedure Code of the Russian Federation, Parts 1 and 4 of Article 15, clause 4 of Part 1 of Article 350 of the Administrative Procedure Code of the Russian Federation and clause 2 of Part Four of Article 413 of the Criminal Procedure Code of the Russian Federation in response to a request from a group of deputies of the State Duma "// ATP" Consultant Plus "
4. Resolution of the Plenum of the Supreme Court of the Russian
Federation of September 27, 2016 No. 36 "On some issues of the application by the courts of the Code of Administrative Procedure of the Russian Federation" // SPS "Consultant Plus"
5. Resolution of the Plenum of the Supreme Court of the Russian
Federation dated 13.06.2017 N 21 "On the application by the courts of measures of procedural coercion in consideration of administrative cases" // ATP "Consultant Plus"
6. Resolution of the Plenum of the Supreme Court of the Russian
Federation of 16.05.2017 N 15 "On some issues arising when the courts consider cases of administrative oversight of persons released from places of detention" // ATP "Consultant Plus"
7. Resolution of the Plenum of the Supreme Court of the Russian
Federation of 06.26.2018 N 28 "On some issues arising from the courts in the consideration of administrative cases and cases of administrative offenses related to the application of legislation on public events" // ATP "Consultant Plus"
8. Stepanyan S.U. Features of administrative legal proceedings as
an independent form of the exercise of judicial authority // Russian judge. 2015. N 11.
9. Schepalov S.V. On discretionary forms of procedural actions of
judges in the consideration of cases of administrative offenses // Russian Justice. 2017. N 1. P. 20 - 26.
10. Cleandrov M.I. On the line of the concepts of "administrative offense", "criminal offense" and "crime" // Magistrate. 2017. N 7. P. 3 - 12.
11. Shishkina O.E. Judicial proceedings in cases of administrative offenses: search for a constitutional framework and standards of justice (based on the practice of the Constitutional Court of the Russian Federation) // Journal of Constitutional Justice. 2015. N 3. P. 19 - 27.
12. Rogacheva OS, Tsurgan T.D. Consideration by magistrates of cases on administrative offenses: justice, administrative proceedings or the procedural implementation of "not strict" criminal law? Administrative law and process. 2016. N 12. P. 45 -50.
13. Determination of a judge of the Nizhny Novgorod District Court of N. Novgorod dated July 14, 2016, M 9a-2197/16; Determination of a judge of the Nizhny Novgorod District Court of N. Novgorod dated May 13, 2017, M9a-951/2017; Determination of a judge of the Nizhny Novgorod District Court of N. Novgorod from January 23, 2018 M9a-72/2018 // Archive of the Nizhny Novgorod District Court of N. Novgorod
5
-C
m С К А a
Н А У
