CC BY
28
11. ГОСУДАРСТВЕННОЕ АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
11.1. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОГО МОНИТОРИНГА В РАМКАХ ЕАЭС
Алексеева Марина Владимировна, кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Место работы: ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия», Ростовский филиал
Alekseeva80@yandex.ru
Аннотация: статья посвящена исследованию административно-правовых особенностей процедуры антикоррупционного мониторинга в рамках ЕАЭС. В своей работе автор приходит к выводу о том, что как форма правового мониторинга антикоррупционный мониторинг определяется в праве Союза не только важнейшим видом проверочных действий в сфере выполнения государствами-членами соответствующих международных обязательств, но и важной технологией обеспечения управления интеграцией в различных ее сферах и областях. Антикоррупционный мониторинг является одной из форм правового мониторинга, представленный в Договоре о ЕАЭС положениями, о мониторинге и контроле исполнения международных договоров, входящих в право Союза, мониторингом проведения процедуры оценки регулирующего воздействия, мониторингом исполнения государствами-членами решений Комиссии.
Ключевые слова: административно-правовыю основы, оценка регулирующего воздействия, проекты решений, Евразийская экономическая комиссия, административная процедура, коррупция, антикоррупционный мониторинг, право Союза.
ADMINISTRATIVE LEGAL FEATURES OF FUNCTIONING AND DEVELOPMENT OF ANTICORRUPTION MONITORING IN THE FRAMEWORK OF THE EAEU
Alekseeva Marina V., PhD in law, associate professor of Department of State and legal disciplines Place of employment: FGBOU VO «Russian University of Justice» Rostov branch
Alekseeva80@yandex.ru
Abstract: the Article is devoted to administrative legal features of the procedure of anti-corruption monitoring in the framework of the EAEU. In his work the author comes to the conclusion that as a form of legal monitoring anti-corruption monitoring is defined in the law of the Union are not only the most important type of verification activities in the field of implementation by member States of relevant international obligations, but also an important technology for integration management in various fields and areas. Anti-corruption monitoring is a form of legal monitoring presented in the EAEU Treaty provisions on monitoring and control of implementation of international treaties within the Union law, monitoring the procedure of regulatory impact assessment, monitoring of the implementation by member States of the Commission's decisions.
Keywords: administrative-legal framework, regulatory impact assessment, draft decisions of the Eurasian economic Commission, administrative procedure, corruption, anti-corruption monitoring the right of the Union.
Коррупция - общераспространенное негативное социальное явление в мире. Проблемы и угрозы, порождаемые коррупцией, затрагивают общество и экономику всех государств, что обуславливает исключительно важное значение международного сотрудничества в области предупреждения коррупции и борьбы с ней.
Применительно к этому система права содержит базовые и специальные (региональные и отраслевые) нормы в сфере противодействия коррупции, в том числе и на международном уровне, установленные универсальными международными антикоррупционными конвенциями (ООН), международными антикоррупционными конвенциями регионального уровня (Совет Европы, ОЭСР) и иными международными правовыми актами (ООН, Совет Европы, Европейский союз, ОЭСР, ГРЕКО и др.), в т.ч. неправительственных международных организаций («Трансперенси Интернешнл», Международная торговая палата (ICC) и др.) [1].
Нормы права, содержащиеся в универсальных международных антикоррупционных конвенциях, служат основой для формирования групп наиболее важных
антикоррупционных регуляторов (международных антикоррупционных стандартов) в рамках антикоррупционного сотрудничества.
Среди них выделяются:
- правовые запреты и ограничения для публичных должностных лиц;
- правовые стандарты служебного поведения должностных лиц;
- правовые контрольные механизмы за легализацией (отмыванием) незаконно полученных денежных средств;
- правовые механизмы мониторинга за исполнением государствами требований антикоррупционных конвенций и другие.
При этом сам мониторинг выполнения государством обязательств в сфере противодействия коррупции традиционно рассматривается в современном праве как правовой контрольный механизм [2].
В то же время, антикоррупционные конвенции, принятые под эгидой ООН, и антикоррупционные конвенции, принятые на уровне европейских международных региональных организаций (Совет Европы, ОЭСР и др.), содержат различные показатели (индикаторы) оценки и правовые предписания в отношении оцениваемого гос-
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОГО МОНИТОРИНГА В РАМКАХ ЕАЭС
ударства по результатам мониторинга выполнения обязательств в сфере противодействия коррупции.
Это порождает проблему выбора модели поведения государства-участника в рамках антикоррупционного сотрудничества. В частности, каждое из государств -членов ЕАЭС, ратифицировав большинство антикоррупционных конвенций универсального уровня, к участию в антикоррупционных конвенциях регионального и отраслевого уровня подходит по-своему.
Присоединение государств-членов ЕАЭС к иным правовым актам в сфере противодействия коррупции и борьбы с ней также связано с проблемой выбора модели соответствующего поведения государства-участника в рамках антикоррупционного сотрудничества. Установленные в них антикоррупционные стандарты и оценочные индикаторы являются более жесткими, чем в универсальных антикоррупционных конвенциях ООН, не допускают широкого учета особенностей национально-правовых систем государств-участников при реализации тех или иных антикоррупционных мер.
На этой основе подходы к определению сущности антикоррупционного мониторинга в правовых актах ООН и на уровне европейских международных региональных организаций принципиально отличаются друг от друга.
В частности, ОНН, например, в рамках Глобальной программы по борьбе с коррупцией (1999 г.) [3], исходит из того, что механизм антикоррупционного мониторинга должен действовать во внутригосударственных рамках и соответственно являться исключительно элементом технической помощи по организации наблюдения за фактами и обстоятельствами, сопутствующими действию и применению международных договоров. При этом отмечается, что проведение подобного мониторинга в силу его особой значимости целесообразно включать в международные договоры регионального характера.
Совет Европы, например, в рамках Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (1999 г.), Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (1999 г.) и другие международные организации, созданные государствами - членами Европейского Союза, рассматривают мониторинг проявлений коррупции как форму правового контроля, позволяющую осуществлять принудительные меры в сфере выполнения взятых международных обязательств.
Региональные контрольно-мониторинговые механизмы в рамках международных организаций, состоящих в большей степени из государств - членов Европейского Союза (ОЭСР, ГРЕКО, ФАТФ и др.), в значительной степени подвержены политической конъюнктуре, категоричны в определении способов реализации международно-правовых норм, порядка их осуществления и в оценке достигнутых результатов. Например, анализ уровня и динамики экономического развития государств-членов ЕАЭС с использованием этих подходов показывает, что по индикатору контроля над коррупцией ЕАЭС за 2016 год занимает 166 и 151 место (из 209) в зависимости от методики расчета.
На этой основе в рамках включения в глобальный процесс интеграции с учетом антикоррупционных стандартов государства-члены ЕАЭС ощущают сложность имплементации международных правовых норм в сфере противодействия коррупции в свои правовые системы, необходимость синхронизации своих действий по их установлению и применению, важность унификации и гармонизации своего внутреннего анти-
коррупционного законодательства для этого.
В правовой области евразийской интеграции принято достаточно много типовых (модельных) законодательных актов и рекомендаций, системно устанавливающих типовые антикоррупционные стандарты, включая антикоррупционный мониторинг, в формате региональной интеграции (в т.ч. Модельный закон «Об антикоррупционном мониторинге» (2013 г.).
В то же время, потенциал данных законодательных актов и рекомендаций при формировании административно-правового механизма антикоррупционного мониторинга в рамках ЕАЭС в полной мере не используется. Причин этого много. Например, в методологическом плане достаточно указать на различные подходы государств-членов ЕАЭс к легальному определению понятия «коррупция» во внутреннем законодательстве.
Поэтому для обеспечения улучшения гармонизации национальных правопорядков и более полной реализации антикоррупционных стандартов государства-члены ЕАЭС стремятся использовать иные по форме и юридической природе правовые акты, в т. ч. с учетом того, что органы Союза наделены наднациональными полномочиями.
Применительно к этому в научном сообществе активно разрабатывается идея, что цели, принципы, приоритетные направления и задачи деятельности государств-членов ЕАЭС по национально-правовому освоению антикоррупционных стандартов должна определить Евразийская антикоррупционная стратегия, правовые основы организации и осуществления международного антикоррупционного мониторинга -международный договор, а методику оценки выполнения государствами международных обязательств в сфере противодействия коррупции на универсальном уровне - иные международно-правовые акты [4].
Так, в рамках научных подходов к формированию современных стандартов и технологий противодействия коррупции значимым мероприятием является Евразийский антикоррупционный форум, на последнем из которых, состоявшемся в апреле 2014 года, был сделан вывод об эволюции мониторинговых антикоррупционных механизмов [5].
Евразийская антикоррупционная стратегия, если ее принятие найдет отражение в праве ЕАЭС, позволит рассмотреть вопрос о создании теоретических и практических основ мониторинга проявлений коррупции и реа-лизовывать его посредством каналов указанного межгосударственного интеграционного объединения [6].
Альтернативным методологическим подходом к существующим в рамках Совета Европы, Европейского сообщества, ОЭСР, ГРЕКО и т.д. методикам оценки выполнения государствами международных обязательств в сфере противодействия коррупции может стать, проходящая апробацию в отдельных государствах-членах ЕАЭС, Программа международного научного мониторинга проявлений коррупции (МОН-КОР), предполагающая измерение коррупции в ее самом широком толковании на основе системы таких взаимодополняющих показателей (индексов) как:
- индекс коррупционной устойчивости (борьба с коррупцией политическими, социально-экономическими мерами);
- индекс правопорядка (меры по совершенствованию уголовно-процессуального законодательства);
- индекс условий возникновения коррупции при закупках (меры по совершенствованию законодательства о государственных закупках);
- индекс репрезентативности (выполнение взятых государ-
ством международных антикоррупционных обязательств);
- индекс межстрановых оценок коррупции (изменение положения государства в рейтингах НКО).
Сумма изменений указанных индексов обеспечивает объективность оценки эффективности противодействия коррупции (отрицательные изменения по одним индексам могут быть компенсированы положительными изменениями по другим).
В условиях активного развития концептуальных основ по национально-правовому освоению антикоррупционных стандартов регулирование мониторинговых антикоррупционных механизмов на уровне международно-правовых актов, составляющих право Союза, и связанная с ним правоприменительная практика, также имеют свои особенности.
В частности, Договор о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года (далее - Договор, Договор о ЕАЭС) содержит только одну прямо изложенную норму о противодействии коррупции. Это ст. 88 Договора, согласно которой противодействие коррупции является одной из целей и принципов регулирования в сфере государственных (муниципальных) закупок. Об антикоррупционном мониторинге в данном случае, казалось бы, речи не идет.
В тоже время, с учетом того, что стадиями проведения государственных (муниципальных) закупок являются мониторинг закупок и аудит в сфере закупок, одним из методов проведения которого является мониторинг (и это подтверждает Положение о внешнем аудите (контроле) в органах ЕАЭС, утвержденное решением № 33 Высшего Евразийского экономического совета от 16.10.2015), можно утверждать, что Договор о ЕАЭС содержит отсылочные и бланкетные нормы, определяющие административно-правовые основы антикоррупционного мониторинга в рамках ЕАЭС.
С учетом того, что антикоррупционный мониторинг является одной из форм правового мониторинга в этом же контексте, можно говорить о наличии в Договоре о ЕАЭС положений о мониторинге и контроле исполнения международных договоров, входящих в право Союза, мониторинге проведения процедуры оценки регулирующего воздействия, мониторинге исполнения государствами-членами решений Комиссии и др.
Говоря об антикоррупционном мониторинге в рамках Союза, следует обратить внимание, что в эту сферу попадает оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов государств-членов ЕАЭС и проектов решений Евразийской экономической комиссии, мониторинг реализации оценки регулирующего воздействия, а также получения посредством мониторинга релевантной информации для оценки фактического воздействия, антикоррупционная (научно-антикоррупционная) экспертиза нормативных правовых актов и их проектов в государствах-членах ЕАЭС.
При этом, если исходить из того, что правовой мониторинг в рамках ЕАЭС проводятся в т.ч. в целях выявления устаревших или коррупциогенных норм в праве Союза, то можно определить, что рассматриваемые отсылочные и бланкетные нормы содержат международно-правовые акты Союза не только в сфере регулирования государственных (муниципальных) закупок, но и в системе регулирования внешнеэкономической деятельности, таможенного регулирования и т.д.
Например, в системе регулирования внешнеэкономической деятельности минимизировать коррупционную составляющую позволяют Основные направления развитие механизма «одного окна», одобренные ре-
шением Высшего Евразийского экономического совета от 29 мая 2014 г. №68, а в сфере таможенного регулирования - ст. 99 Договора о ЕАЭС.
В соответствии с Меморандумом о взаимопонимании между Секретариатом Комиссии Таможенного союза и Европейской экономической комиссией ООН (2011 г.) в вопросах по упрощению процедур торговли Странами-участниками широко используются термины «financial integrity - финансовая безупречность» (отсутствия коррупции); «good governance - добросовестное управление» (корректное отношение между управляющими и управляемыми на основе отсутствия коррупции, уважения и прозрачности) и т.д.
В числе международных договоров, входящих в право Союза, в рассматриваемом контексте особо выделяется Договор о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма при перемещении наличных денежных средств и (или) денежных инструментов через таможенную границу Таможенного союза от 19 января 2011 года, предусматривающий использование таможенными органами Сторон Договора во взаимодействии с правоохранительными и уполномоченными органами Сторон Договора современных и эффективных форм, методов и средств для сбора, анализа и передачи информации, касающейся возможных случаев легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма.
Положение о Евразийской экономической комиссии (Приложение №1 к Договору о ЕАЭС) определяют статус членов Совета и членов Коллегии Комиссии, ее должностных лиц и сотрудников, а Статут Суда Евразийского экономического союза (Приложение №2 к Договору о ЕАЭС) - статус судей, должностных лиц и сотрудников Суда Союза.
Члены Коллегии Комиссии, судьи Суда Союза, должностные лица и сотрудники являются международными служащими. Они имеют закрепленные в Приложении №32 к Договору о ЕАЭС социальные гарантии, привилегии и иммунитет в ЕАЭС и должны воздерживаться от всяких действий, несовместимых с их статусом международных служащих, соблюдать установленные ограничения.
Системы работы в этом направлении обеспечиваются в т.ч. такими организационными мерами как:
- назначение членов Коллегии Комиссии с определенным сроком (4 года) с возможным продлением полномочий;
- установление квалификационных требований к кандидатам на замещение должностей должностных лиц и сотрудников в департаментах Комиссии, а также общих требований к судьям, должностным лицам и сотрудникам Аппарата Суда Союза;
- конкурсный отбор кандидатов на замещение должностей должностных лиц в департаментах Комиссии;
- конкурсы на замещение вакантных должностей в департаментах Комиссии и в Секретариате Суда Союза;
- заключение трудового договора (контракта), его продление и расторжение в Комиссии;
- аттестация сотрудников Комиссии;
- представление членами Коллегии Комиссии и сотрудниками Комиссии, а также судьями, должностными лицами и сотрудниками Аппарата Суда Союза сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера членов их семей (супруга (супруги) и несовершеннолетних детей, а также проверка достоверности и полноты указанных сведений;
- деятельность комиссии по этике при Совете Комиссии;
- принятие мер к урегулированию или предотвращению конфликта интересов, который может возникнуть в силу наличия личной заинтересованности члена Коллегии Комис-
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОГО МОНИТОРИНГА В РАМКАХ ЕАЭС
сии, должностного лица или сотрудника Комиссии;
- снятие привилегий и иммунитетов с сотрудников Комиссии по предусмотренным основаниям;
- проверка по фактам, изложенным в обращении государства-члена об отзыве члена Коллегии Комиссии;
- наличие инициативы о прекращении полномочий судьи Суда Союза.
Анализ показывает, что решения органов Союза, устанавливающие организационно-правовые основы указанной стороны деятельности органов управления интеграцией, положения о противодействии коррупции также содержат по минимуму, и смысл их нормативно-правовых предписаний по вопросу антикоррупционного мониторинга для их практической реализации приходится уяснять путем толкования.
В частности, лишь Положение о комиссии по этике при Совете Евразийской экономической комиссии, утвержденное Решением Совета Евразийской экономической комиссии от 09.10.2014 №90, определяет, что одной из целей комиссии по этике является мониторинг отбора кандидатов по результатам конкурсов на замещение вакантных должностей в департаментах Комиссии и проведения аттестации сотрудников Комиссии.
Основные правила проведения конкурса на занятие вакантных должностей в Секретариате Суда Евразийского экономического союза, утвержденные Решением Высшего Евразийского экономического союза от 10.10.2014 №83, определяют, что право на участие в конкурсе имеют граждане государств-членов ЕАЭС, которые не привлекались к ответственности за совершение коррупционного правонарушения.
В то же время, например, ясно, что антикоррупционному мониторингу подвергаются сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемые членами Коллегии Комиссии и сотрудниками Комиссии, а также судьями, должностными лицами и сотрудниками Аппарата Суда Союза.
В качестве специальных организационных мер в сфере противодействия коррупции в рамках ЕАЭС, например, можно выделить принятие органами Союза планов мероприятий («дорожных карт»), затрагивающих эту сферу деятельности в рамках реализации соответствующих международных обязательств и управления интеграцией.
В частности, соответствующие плановые мероприятия в контексте рассматриваемого вопроса предусматривало присоединение Республики Армения и Кыргызской Республики к Договору о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма при перемещении наличных денежных средств и (или) денежных инструментов через таможенную границу Таможенного союза от 19 декабря 2011года, Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года; в рамках реализации Основных мероприятий развития механизма «единого окна» в системе регулирования внешнеэкономической деятельности разработан план на 6-летний период (2015-2020 годы) и принимаются ежегодные детализированные планы и т.д.
В целом проведенный анализ и выделенные особенности административно-правовых механизмов антикоррупционного мониторинга в рамках ЕАЭС указывают на то, что как форма правового мониторинга он определяется в праве Союза не только важнейшим видом проверочных действий в сфере выполнения государствами-членами соответствующих международных обязательств, но и важной технологией обес-
печения управления интеграцией в различных ее сферах и областях. Функционирование и развитие административно-правового механизма антикоррупционного мониторинга в рамках ЕАЭС в данном правовом режиме обусловлено тем, что, с одной стороны, ЕАЭС и его государства-члены включены в глобальный процесс интеграции с учетом международных антикоррупционных стандартов, с другой стороны, формирование международно-правового контрольного механизма за их соблюдением в рамках ЕАЭС осуществляется с учетом особенностей Союза как наднациональной международной организации, а также особенностей и традиций национально-правовых систем его государств-членов. Более широкому подходу в ЕАЭС к имплементации и толкованию международных антикоррупционных норм также способствует «проблема многоярусности международных антикоррупционных стандартов» (по радиусу охвата и по юридической природе), необходимость для государств-членов ЕАЭС синхронизации своих действий по их установлению и применению, важность унификации и гармонизации ими своего внутреннего антикоррупционного законодательства для этого.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 85,63%.
Список литературы:
1. Алексеева М. В. Правовые основы мониторинговой деятельности таможенных органов Российской Федерации: монография. - Ростов н/Д: Российская таможенная академия, Ростовский филиал. 2016. С. 119-131.
2. Каширкина А. А., Морозов А. Н. Антикоррупционные мониторинговые механизмы в деятельности международных организаций на универсальном и региональном уровнях // Журнал российского права. 2014. №10. С. 3.
3. 11Р1_: http://www.uncjin.org/CICP/Corrupti_e.pdf.
4. Каширкина А. А., Морозов А. Н. Указ. соч. С.4-7.
5. Цирин А. М., Черепанова Е. В., Тулинова О. А. Современные стандарты и технологии противодействия коррупции // Журнал российского права. 2014. №7. С.18.
6. Антикоррупционные стандарты Организации экономического сотрудничества и развития и их реализация в Российской Федерации: монография / С. В. Борисов, А. А. Каширкина, А. Н. Морозов и др.; под ред. Т. Я. Хаб-риевой, А. В. Федорова. М.: ИЗиСП, 2015. С. 60.
РЕЦЕНЗИЯ
на научную статью доцента кафедры государственно-правовых дисциплин Ростовского филиала российского университета правосудия, канд. юрид. наук Алексеевой М.В. на тему: «Административно-правовые особенности функционирования и развития антикоррупционного мониторинга в рамках ЕАЭС»
Значимость исследования, проведенного доцентом М.В. Алексеевой в рецензируемой статье. заключается в том, что в проделанной работе предпринята весьма успешная попытка провести научное исследование понимания административно-правовых особенностей мониторинговой деятельности в условиях международной экономической интеграции.
В своей работе автор справедливо приходит к выводу о том, что как форма правового мониторинга антикоррупционный мониторинг является не только важнейшим видом проверочных действий в сфере выполнения государствами-членами соответствующих международных обязательств, но и важной технологией обеспечения управления интеграцией в различных ее сферах и областях.
Функционирование и развитие административно-правового механизма антикоррупционного мониторинга в рамках ЕАЭС с одной стороны происходит с учетом того, что государства-члены ЕАЭС включены в глобальный процесс интеграции в
соответствии с положениями международных антикоррупционных стандартов, а с другой стороны, формирование международно-правового контрольного механизма за их соблюдением в рамках ЕАЭС осуществляется с учетом особенностей Союза как наднациональной международной организации, а также особенностей и традиций национально-правовых систем его государств-членов.
Исследование основных административно-правовых особенностей процедуры антикоррупционного мониторинга в рамках ЕАЭС. представляет собой новое, актуальное и перспективное научно-практическое направление в доктрине современного российского права.
Изложенное обуславливает актуальность предметного исследования особенностей административно-правовых особенностей процедуры антикоррупционного мониторинга в рамках ЕАЭС, обуславливая при этом важность унификации и гармонизации и национального антикоррупционного законодательства.
Практическое значение научной работы М.В. Алексеевой состоит, прежде всего, том, что ее научные положения, могут
быть использованы в процессе изучения и теоретической разработки средств обеспечения международных антикоррупционных норм государств-членов ЕАЭС, а также в учебном процессе.
Материал в рецензируемой статье изложен логично, научным языком. Статья оформлена в соответствии с требованиями, предъявляемыми к написанию научных статей.
Вывод: статья М.В. Алексеевой «Административно-правовые особенности процедуры антикоррупционного мониторинга в рамках ЕАЭС» заслуживает положительного отзыва и может быть рекомендована к опубликованию в открытом научном издании.
Заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Ростовского филиала Российского университета правосудия, д-р юрид. наук, доцент
С.В. Мирошник
