CC BY
25
УДК 342.9
ББК 67.401.041(2Рос)
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ АНТРОПОГЕННОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ ПРИРОДНУЮ СРЕДУ
ИРИНА ВИКТОРОВНА ФАДЕЕВА,
доцент кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя,
кандидат юридических наук E-mail: [email protected] Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс Рецензент: кандидат юридических наук, доцент Г.Н. Василенко
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматриваются вопросы экологической безопасности, создания и развития государственной системы регулирования антропогенного воздействия на окружающую природную среду. Анализируются нормы международного и национального законодательства, регламентирующие деятельность государств по ограничению антропогенных выбросов и предотвращению опасных изменений климата.
Ключевые слова: государственная система регулирования, антропогенное воздействие, окружающая среда, экологическая безопасность, плата за выбросы, парниковые газы, изменение климата.
Abstract. The article is dedicated to the issues of ecological security, creation and development of state system of anthropogenic regulation of influence on environment, to the analysis of international and national legislation, regulating the activity of countries on limitation of anthropogenic emissions and prevention of dangerous change of climate.
Keywords: of state system of regulation; anthropogenic influence; environment; ecological security; payment for emissions; greenhouse gases; change of climate.
Проблема экологической и энергетической безопасности, в том числе проблема изменения климата, становится одной из первоочередных тем, обсуждаемых представителями разных государств на международных встречах. Но для того, чтобы успешно реализовать экологическую политику, необходима разработка и внедрение эффективных механизмов и инструментов. В настоящее время среди важнейших механизмов реализации экологической политики в России следует выделить: экономический, информационный, нормативно-правовой и административный. Однако как показывает теория и практика, используя только методы административного управления или методы, основанные только на экономических стимулах, решить экологические проблему не удастся. В связи с этим наиболее приемлемы смешанные механизмы, позволяющие
реализовывать эколого-экономическую политику на основе государственного регулирования и рыночных инструментов.
В свое время необходимость создания государственной системы регулирования антропогенных выбросов была определена законом РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды». На основании этого закона за загрязнение окружающей среды для предприятий первоначально была создана система платежей в «Российский экологический фонд» (РЭФ), из которого должны были финансироваться мероприятия по сокращению антропогенных выбросов. Но под эту систему регулирования попали не все вещества, в том числе парниковые газы, поскольку по существовавшим методологиям оценки они считались безвредными для человека и окружающей среды.
Созданная в середине 90-х годов прошлого века система регулирования антропогенных выбросов, с финансовым провайдером в лице Российского экологического фонда (РЭФ), предусматривала создание системы наказаний и поощрений, но оказалась достаточно коррупциогенной. Плата за выбросы не поступала в федеральные и региональные бюджеты, а в отдельных случаях расходовалась на различные предвыборные кампании. К существенным недостаткам этой системы регулирования необходимо отнести порядок определения и размер платы за загрязнение окружающей среды, величина которого не способствовала стремлению предприятий к сокращению загрязнений, а скорее напоминала «отступные» за загрязнение, типа «плати и загрязняй».
Первые попытки сформировать систему регулирования выбросов парниковых газов были предприняты в середине 90-х годов прошлого столетия. Постановлением Правительства РФ от 22 января 1994 года № 34 была образована Межведомственная комиссия Российской Федерации по проблемам изменения климата, тем самым Россия признала наличие проблемы глобального изменения климата и необходимость регулирования выбросов и поглощения парниковых газов. 4 ноября 1994 г. Федеральным законом № 34-Ф3 «О ратификации рамочной Конвенции ООН об изменении климата» (далее — Конвенция), Россия признала необходимость регулирования выбросов парниковых газов и стала участником этого международного процесса.
После ратификации Конвенции была предпринята первая попытка официальной разработки основ подобного проекта, которая была заложена в одном из разделов Федеральной целевой программы (ФЦП) «Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий», которая была принята Постановлением Правительства РФ от 19 октября 1996 г. № 1242. В разделе с названием «Система мероприятий по ограничению антропогенных выбросов парниковых газов и увеличению их поглощения» предусматривалась разработка проектов нормативных и законодательных актов, обеспечивающих создание национальной системы учета и регулирования выбросов парниковых газов. ФЦП разрабатывалась как комплекс мероприятий по выполнению положений рамочной Конвенции, в том числе и по ограничению выбросов парнико-
вых газов на уровне 1990 года. Но после дефолта 1998 года при дефиците бюджетных средств, а также, учитывая тот факт, что к этому времени Российская Федерация значительно снизила свои выбросы парниковых газов в результате падения объемов производства, финансирование ФЦП практически прекратили, и часть ее разделов перевели в другие научно-исследовательские программы.
На международном уровне к этому времени обязательства стран ОЭСР1 и с переходной экономикой (стран Приложения 1 по положениям Конвенции) по ограничению выбросов на уровне 1990 года были признаны не адекватными (Первая Конференция Сторон РКИК, Берлин, 1995 год).
Основной причиной подобных изменений в международном соглашении послужили итоги первичной инвентаризации объемов антропогенных выбросов и поглощения парниковых газов и последующая оценка потенциальных затрат на ограничение и сокращение этих выбросов или увеличение их поглощения (нейтрализации) в странах ОЭСР
С одной стороны величина этих затрат, даже при наличии финансовых источников, делала продукцию, произведенную в странах ОЭСР не конкурентоспособной на мировых рынках, с другой стороны, у подавляющего большинства из этих стран, практически отсутствовали возможности значительного увеличения поглотительной способности своих территорий, в качестве нейтрализации антропогенных выбросов. Подобное положение ставило эти страны в число нарушающих принципы и нормы международного права по охране окружающей среды Устава ООН. Аналогичное положение сложилось и во многих развивающихся странах.
Чтобы избежать ответственности за превышение антропогенных выбросов парниковых газов над возможностями окружающей среды по поглощению и нейтрализации этих выбросов, необходимо было дезавуировать выше приведенный и действующий в международном праве принцип ответственности, что в итоге и было сделано.
Новые обязательства Сторон Конвенции были сформированы и подписаны на ее третьей конференции в Киото в 1997 году в документе под названием Киотский протокол (далее — Протокол). В Протоколе был сформирован новый порядок расчета допустимых объемов выбросов для стран Приложения
1, как определенный процент от уровня 1990 года, и введены механизмы передачи этих прав от одной страны к другой. Одна из главных противоречий Протокола заключается в том, что количественными обязательствами назвали процент от уровня 1990 года, на который снижается базовый уровень выбросов при исчислении допускаемых объёмов выбросов парниковых газов. При этом ограничения на наличие прав на объемы выбросов свыше уровня 1990 года для стран Приложения 1 были фактически аннулированы.
Таким образом, ограничения на выбросы о не превышении уровня 1990 года, предусмотренные в Конвенции для стран Приложения 1, были сняты в обмен на инвестиции в развивающиеся страны, по механизму статьи 12 Киотского протокола. Одновременно Протоколом, как международным соглашением, была нейтрализована ответственность Сторон Протокола по Принципу 2 Декларации ООН (Рио-де-Жанейро 1992г.)2, в нарушение Устава ООН и норм международного права.
В дальнейшем США отозвали свою подпись под Протоколом, и отказались его ратифицировать, то есть практически отказались платить развивающимся странам за рост своих выбросов. Но тем самым, США, ратифицировав ранее Рамочную конвенцию ООН об изменении климата (РКИК), признали наличие проблемы ограничения антропогенных выбросов парниковых газов, и фактически в настоящее время подпадают под ответственность за нарушение Устава ООН и норм международного права.
К этому времени Российская Федерация так же, как и страны ОЭСР, отчиталась в рамках положений Конвенции об инвентаризации (по отраслям промышленности) антропогенных выбросов и поглощении на своей территории в качестве реализации мер по выполнению обязательств. Но фактически системных национальных мер по регулированию выбросов парниковых газов среди субъектов хозяйственной деятельности на своей территории Россия не ввела.
С 1995 года на территории России в рамках программы по совместному выполнению обязательств Конвенции, в соответствии со статьей 4 РКИК, осуществлялись международные проекты по сокращению выбросов парниковых газов и увеличению их
поглощения. Реализация этих относительно небольших проектов осуществлялась за счет зарубежных грантов и основной задачей являлась определение эффективности проектов, выяснение величины удельных затрат на тонну сокращения (поглощения) выбросов, а также отработка процедур оценки и верификации их результатов и порядка передачи этих результатов кредитору. Анализ полученных результатов показал особую экономическую эффективность этих проектов для российских участников.
Положительные результаты совместной деятельности по реализации международных проектов сокращающих антропогенные выбросы и увеличивающих поглощения, осуществленные в рамках Конвенции, в дальнейшем в России сыграли и негативную роль при организации мероприятий по реализации положений Киотского протокола. После его подписания, согласно Постановлению Правительства РФ от 11 февраля 1999 г. № 163, в России начала развиваться информационная компания по ратификации Киотского протокола, как якобы первого международного документа по ограничению и сокращению антропогенных выбросов парниковых газов.
Мониторинг и реализация практически всех международных проектов совместного осуществления по сокращению выбросов парниковых газов, которые осуществлялись в рамках программы совместной деятельности по Конвенции, в России был фактически официально прекращен.
Созданию национальной системы регулирования выбросов парниковых газов в России препятствовала (и препятствует в настоящее время), несогласованность действий целого ряда министерств и ведомств. В начале 2000 года была предпринята попытка привлечь к разработке национальной системы регулирования антропогенных выбросов парниковых газов в России РАО «ЕЭС». В результате в РАО «ЕЭС» был создан Углеродный фонд РАО «ЕЭС», который занялся инвентаризацией выбросов по предприятиям РАО и подготовкой проектов совместного осуществления в рамках статьи 6 Ки-отского протокола (ПСО), «забыв» о первичной задаче по необходимости создания национальной системы регулирования выбросов парниковых газов3.
В последующие годы неоднократно предпринимались попытки разработки ряда региональных
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
и корпоративных программ по регулированию выбросов парниковых газов4.
В дальнейшем, анализ состояния регулирования выбросов парниковых газов на международном уровне и в России, а также необходимость создания национальной системы регулирования антропогенного воздействия на окружающую среду неоднократно рассматривались на различных совещаниях и заседаниях, с участием представителей законодательной власти.
По итогам одного из таких совещаний было инициировано предложение Правительству РФ о разработке федерального проекта, названного: «Содействие реализации программы стабилизации антропогенных выбросов и увеличения стоков парниковых газов на предприятиях», при содействии российского представительства Программы развития Организации Объединенных Наций (ПРООН), с участием от Правительства РФ Минэкономразвития России. Предложение было официально согласовано заинтересованными министерствами и ведомствами Правительства РФ и позднее международным рабочим комитетом ПРООН. На разработку соответствующего проекта были подготовлены технические задания, в которых предусматривалась разработка пятнадцати необходимых элементов национальной системы регулирования выбросов парниковых газов в России.
После официального запуска проекта и привлечения в группу по его реализации представителей программы РПОИ и экспертов из РРЭЦ, МБРР и ИГКЭ, его содержание было изменено и в итоге для разработки оставлены всего лишь три элемента.
Однако в дальнейшем по этому проекту, фактически, был реализован только один компонент и то не в полной мере — разработка руководящих документов по подготовке и оценке международных инвестиционных проектов совместного осуществления, направленных на сокращение антропогенных выбросов и увеличение поглощения парниковых газов, в рамках статьи 6 Киотского протокола5.
На фоне наступившего финансового кризиса в 2008 году и возникших социально-экономических проблем 2014—2016 гг., в связи с введением санкций против Российской Федерации со стороны ЕЭС, США и ряда других стран и, как следствие, дефицита бюджета, сокращения объемов резервного фонда
и фонда национального благосостояния, сырьевой ориентированности экономики, все это негативно отражается на экологии и экономике, а также социально-экономическом положении населения.
Литература
1. «Рамочная конвенция Организации Объединенных Наций об изменении климата». (Заключена в г. Нью-Йорке 09.05.1992) // СПС Консуль-тантПлюс.
2. «Киотский протокол к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата». (Подписан в г. Киото 11.12.1997) // СПС КонсультантПлюс.
References
1. «The framework Convention United Nations on climate change». Done at new York on 09.05.1992) // ATP ConsultantPlus.
2. «Kyoto Protocol to the framework Convention United Nations on climate change». (Signed in Kyoto 11.12.1997) // ATP ConsultantPlus.
1 ОЭСР — Организация экономического сотрудничества и развития.
2 Принцип 2 Декларации ООН по окружающей среде (Рио-де-Жанейро, 1992 г.): В соответствии с Уставом ООН и принципами международного права государства имеют суверенное право разрабатывать свои собственные ресурсы согласно своей политике в области окружающей среды и развития, и несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции.
3 Интересные результаты деятельности «Углеродного фонда РАО «ЕЭС» озвучил на одном из уральских заводов бывший Президент РАО «ЕЭС» А. Чубайс: «Мы продали квот на 500 млн долл. США, но ни одного рубля не получили»...
4 «Программа создания регионального (корпоративного) ме-
ханизма по стимуляции снижения выбросов парниковых газов на предприятиях и организациях» по заказу ООО «Лортекс Эко-технолоджик», Программа создания механизма по стимуляции снижения выбросов и увеличения стоков парниковых газов на предприятиях и организациях ОАО «ГАЗПРОМ». Программа была официально презентована в ОАО «Газпром» и одобрена для внедрения. Но впоследствии, работы по её внедрению также как и в РАО ЕС ограничились созданием корпоративной системой оценки выбросов парниковых газов и дочернего предприятия по реализации квот в рамках статьи 6 Киотского протокола. В 2002 году был разработан проект под названием: «Программа стабилизации антропогенных выбросов и увеличения стоков ПГ на предприятиях и организациях региона (корпорации)». В это же время по заданию Росгидромета был разработан базовый документ по созданию в России системы мониторинга и контроля за выбросами парниковых газов по субъектам хозяйственной деятельности, а также результатами проектов сокращающих выбросы и увеличивающих поглощения (стоки) парниковых газов под названием: «Порядок централизованного учета документов
о выбросах и стоках парниковых газов и результатов климатических проектов, снижающих антропогенные выбросы или увеличивающих стоки парниковых газов субъектами хозяйственной деятельности, осуществляющими свою деятельность на территории Российской Федерации» (Приказ Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды от 23 марта 2001 г. № 40).
5 Цели подобных итоговых результатов проекта НОПППУ можно оценить по высказыванию отдельных представителей Минэкономразвития России, курировавшего проект (Всеволод Гаврилов). В одном из выступлений было сказано, что «... риск невыполнения Россией этих обязательств (Киотского протокола) крайне низок, а потому разработка и принятие новых законов, обеспечивающих внедрение дополнительных механизмов сокращения выбросов в кратко или среднесрочной перспективе нецелесообразна. Это может привести к возникновению новых барьеров на пути использования экстенсивных факторов роста
российской экономики...». Подобную позицию периодически высказывали и другие представители МЭР России, (О.Б. Плужников) координирующие реализацию Протокола в России. На первый взгляд действительно, зачем изобретать какие-то экономические механизмы, стимулирующие ресурсоэнергосбереже-ние и сокращение антропогенных выбросов? Если есть доходы от таможенных пошлин на ввоз импортных автомобилей, то зачем нужно стимулировать из этих средств производство современных (чистых) автомобилей в России? Если есть доходы от полетов самолетов иностранных авиакомпаний по транссибирским маршрутам, то зачем нужно стимулировать авиапромышленность и производство более экономичных авиадвигателей и авиалайнеров? Если есть доходы от реализации углеводородов и их экспорта, то зачем нужно стимулировать энергосбережение и внедрение возобновляемых источников энергии? Проще увеличить доходы за счет увеличения цен на углеводороды на внутреннем и внешнем рынке и увеличить тарифы в ЖКХ.
УДК 342.95 ББК 67.401.04
О НЕКОТОРЫХ ОСОБЕННОСТЯХ ОРГАНИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УЧАСТКОВЫХ УПОЛНОМОЧЕННЫХ ПОЛИЦИИ В ОБЛАСТИ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ НА ТЕРРИТОРИИ СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ, В ОТДАЛЕННОЙ И ТРУДНОДОСТУПНОЙ МЕСТНОСТИ
АЛЬБЕРТ РЕНАТОВИЧ ХАКИМЗЯНОВ,
старший преподаватель кафедры специальных дисциплин филиала ВИПК МВД России (г. Набережные Челны); ИГОРЬ МИРЗАШАЕХОВИЧ ШАВАЛИЕВ,
заместитель начальника филиала Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России
(г. Набережные Челны) по учебной и научной работе E-mail: [email protected]
Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматриваются актуальные вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции в области безопасности дорожного движения на территории сельских поселений, а также в отдаленной и труднодоступной местности.
Ключевые слова: госавтоинспекция, участковый уполномоченный полиции, безопасность дорожного движения, Правила дорожного движения, административный участок, дорожно-патрульная служба, дорожно-транспортное происшествие.
Abstract. The article considers topical issues of organization of activity of precinct police in the area of road safety in the territory of rural settlements and in remote, difficult terrain.
Keywords: traffic police, the district Commissioner of police, traffic safety, traffic Rules, the administrative section, highway patrol, traffic accident.
Важнейшей целью любого общества и основным показателем состояния безопасности дорожного движения является сокращение количества дорожно-транспортных происшествий.
144
В последние годы процесс автомобилизации сопровождается резким увеличением количества автотранспорта в Российской Федерации. Только за последние десять лет темп автомобилизации в среднем
№ 3/2016
Вестник экономической безопасности
