CC BY
108
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКАЗА
ADMINISTRATIVE AND LEGAL MECHANISM OF FORMATION STATE AND MUNICIPAL ORDERS
Карпун Анна Николаевна магистр,
ЮРИФ РАНХиГС при Президенте РФ e-mail: [email protected]
Kaprun Anna N. мaster,
YURIF RANHiGS under the RF President e-mail: [email protected]
В статье проанализирован вопрос административно-правового механизма формирования государственного и муниципального заказа. Рассмотрен вопрос государственного и муниципального заказа, где предметом являются инструменты регулирования, формирования и реализации государственного и муниципального заказа. Делаются выводы дальнейшего совершенствования в административно-правовом механизме государственного и муниципального заказа.
Ключевые слова: закупки, формирование государственных и муниципальных заказов, государственный и муниципальный контракт.
The article analyzes the issue of administrative and legal mechanism for the formation of state and municipal orders. The question of state and municipal orders, which are subject to regulatory instruments of formation and implementation of state and municipal orders. Conclusions further improvement in the administrative and legal mechanism of state and municipal orders.
Keywords: purchase, formation of state and municipal orders, state and municipal contracts.
В настоящее время в мире активно развивается модель смешанной экономики, которая предполагает, что любое национальное хозяйство опирается на многообразие форм собственности и предпринимательства, на сочетание различных видов экономического регулирования: рыночного, корпоративного, государственного, транснационального, когда государство одновременно выступает и гарантом функционирования складывающейся системы, и ее субъектом.
Важнейшим инструментом государственного предпринимательства во всех странах со смешанной экономикой является контрактная система размещения государственного и муниципального заказа. Она, в частности, предполагает конкурентную борьбу между соискателями государственного и муниципального заказа. Предмет конкуренции - государственные, муниципальные денежные средства, направляемые на закупки для государственных и муниципальных нужд. Государство, выступая в качестве крупнейшего потребителя продукции целого ряда отраслей, превращает государственный спрос в существенный фактор формирования и развития экономики, оказывающий влияние на ее динамику и структуру.
В отличие от стран с развитой рыночной экономикой, где обширный и цивилизованный рынок государственных заказов является результатом длительного эволюционного развития, перед Россией стоит задача, по сути, одновременного формирования как общенациональной институциональной системы, так и важнейшей ее части - рынка государственных и муниципальных заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд.
Объектом исследования выступает государственный и муниципальный заказ, где предметом являются инструменты регулирования формирования и реализации государственного и муниципального заказа.
Формированию и развитию добросовестной конкуренции на микроуровне во многом способствует система практических мер и процедур, разработанная в интересах государственного и муниципального заказчика (а значит и общества в целом) при соблюдении определенных правил и ограничений.
Конкурентной закупкой является наиболее эффективное удовлетворение объективных потребностей организации (государства) в товарах, работах и услугах за счет их закупки на конкурентном рынке.
Закупка - приобретение товаров за рубежом или внутри страны крупными предприятиями, в большом количестве.
Закупки можно подразделить на:
- закупки коммерческих структур;
- государственные, муниципальные закупки;
- закупки по проектам международных организаций Международный банк реконструкции и развития (МБРР), Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР) и др..
Закупки, проводимые государственными органами, называются государственными.
Государственные закупки осуществляются за счет средств налогоплательщиков, аккумулированных в соответствующих бюджетах и внебюджетных фондах. Именно это обстоятельство должно являться решающим при отнесении закупочной деятельности тех или иных субъектов гражданского права к сфере госзакупок («принцип источника средств»). Госзакупки осуществляются в соответствии со специально разработанными процедурами и правилами, закрепленными в законодательстве.
Под государственными нуждами понимаются потребности Российской Федерации, субъектов РФ в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления ими своих функций (в том числе, для реализации международных, федеральных, региональных целевых программ), обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации (или субъектов Российской Федерации) за счет средств федерального бюджета (бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования). Например, такими потребностями являются строительство школ или приобретение лекарственных средств для пенсионеров.
Государственные нужды (госнужды) - это потребности органов государственной власти (прежде всего исполнительной, а также законодательной и судебной) различного рода в товарах, работах, услугах. Например, для строительства пунктов пропуска необходимо приобретение определенного рода товаров. Потребности органов государственной власти в товарах, работах, услугах возникают на всех уровнях властной вертикали: на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации, на уровне органов местного самоуправления.
Понятие государственных нужд определено также в статье 525 Гражданского кодекса РФ.
В России под «государственными и муниципальными закупками» понимают осуществление заказчиками (в основном исполнительными органами власти) размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд.
В свою очередь, в соответствии с ФЗ от 05.04.2013г. №44-ФЗ под размещением заказов понимаются осуществляемые в установленном порядке действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд.[1]
В любом случае из понятия «закупки для государственных нужд» исключаются товары (работы, услуги), закупаемые с целью их дальнейшей перепродажи.
Заключительным этапом осуществления государственной закупки является подписание государственного контракта.
Под государственным и муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд. [2; 54-56]
Существуют различные модели организации закупочной деятельности. Доминируют две из них - децентрализованная и централизованная. Обе модели закупок давно используются во всем развитом мире. Наиболее эффективным оказывается комбинирование моделей, когда, например, общее руководство закупочной деятельностью (разработка нормативно-правовой базы, планирование, контроль и координация) осуществляет министерство финансов или экономики, в частности, путем формирования бюджета, а конкретные закупки проводятся специализированными закупочными структурами. [4; 62-66]
К основным принципам управления госзакупками можно отнести:
- равноправное и справедливое отношение ко всем участникам размещения заказа;
- экономное и эффективное расходование средств бюджетов и внебюджетных фондов;
- открытость и прозрачность;
- подотчетность;
- ответственность.
Реализация принципа открытости и прозрачности заключается в размещении на официальном сайте извещений, конкурсной документации, протоколов оценки и сопоставления заявок и т.д.
Принцип экономного и эффективного расходования средств бюджетов и внебюджетных фондов является базовым при размещении государственных заказов и реализуется посредством проведения совместных торгов, открытых конкурсов и аукционов. Так, победителем конкурса признается участник конкурса, который предложил лучшие условия исполнения контракта и заявке которого присвоен первый номер, победителем аукциона - участник, предложивший более низкую цену контракта.
Иерархическая лестница применения гражданского законодательства в области государственных и муниципальных закупок выглядит следующим образом:
1. Конституция РФ - документ, имеющий наивысшую юридическую силу на всей территории РФ.
2. Гражданский кодекс РФ.
3. Бюджетный кодекс РФ - в части норм гражданских.
4. Федеральные законы о государственных и муниципальных закупках: Федеральный Закон №44-ФЗ от 05.04.2013г. «О контрактной системе в сфере
закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
5. Указы Президента РФ.
6. Постановления Правительства РФ.
7. Акты федеральных органов исполнительной власти.
Все вышеназванные акты составляют основу законодательной базы в области поставок для государственных и муниципальных нужд. Иные федеральные законы, регулирующие поставки для государственных и муниципальных нужд в отдельных сферах деятельности государства, отражают специфику применения этого законодательства и должны соответствовать основному законодательству.
Таким образом, применение 44-ФЗ невозможно без учета очень большого количества подзаконных актов, которыми регулируются отношения по размещению заказов. [3; 76]
Сфера действия 44-ФЗ ограничивается процессом размещения государственного и муниципального заказа. Под размещением заказов для государственных и муниципальных нужд понимаются действия заказчиков по выбору поставщиков, в целях заключения с ними государственных и муниципальных контрактов, а также в некоторых случаях иных гражданско-правовых договоров. Заказ признается размещенным со дня заключения государственного и муниципального контракта или иного гражданско-правового договора. Иными словами, процесс размещения заказа есть не что иное, как процесс заключения гражданско-правовых договоров, участником которых являются публично-правовые образования или государственные заказчики. [2; 56-59]
На сегодняшний день заказчиками (как государственными, так и муниципальными) могут выступать государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными
внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств соответствующего бюджета. Вместо органов государственной власти (как было ранее) заказчиками могут выступать государственные органы.
Также в 44-ФЗ говорится об уполномоченном органе, то есть об органе исполнительной власти - как федеральном, так и субъекта федерации, а также органе местного самоуправления, уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов для государственных и муниципальных заказчиков.
Законом предусмотрена возможность привлекать на основе контракта, размещаемого на общих основаниях (то есть всеми способами, предусмотренными 44-ФЗ), юридическое лицо - специализированную организацию - для осуществления функций по размещению заказа, путем проведения торгов в форме конкурса или аукциона, на право заключить государственный или муниципальный контракт.
Таким образом, в соответствии с 44-ФЗ заказчик сможет передать часть своих функций (не все, а только определенные Законом) по контракту только специализированной организации. В соответствии с 44-ФЗ только заказчик либо уполномоченное лицо могут размещать заказ. Так как процедура размещения предполагает осуществление действий по определению поставщиков и относится к стадии заключения гражданско-правового договора, то весь комплекс этих действий должен быть совершен одним лицом.
В соответствии с 44-ФЗ, два и более заказчика, уполномоченный орган вправе осуществлять размещение заказов на поставки одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг путем проведения совместных торгов. Права, обязанности и ответственность заказчиков, уполномоченного органа при проведении совместных торгов и
порядок проведения совместных торгов определяются соглашением сторон в соответствии с ГК РФ и 44-ФЗ. [2; 60-61]
Порядок взаимодействия заказчиков, уполномоченного органа при проведении совместных торгов определен Постановлением Правительства Российской Федерации.
Обязанность провести совместные торги существует только в одном случае - если речь идет о поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг для нужд обороны страны и безопасности государства и такая обязанность определена для заказчика специальным решением Правительства Российской Федерации при утверждении государственного оборонного заказа.
Одним из условий повышения эффективности процессов формирования государственного заказа выступает совершенствование требований к содержанию прогноза поставок товаров, работ и услуг для государственных нужд, нормам и правилам его использования, увязка прогноза с последующими решениями государственных заказчиков о составлении планов обеспечения государственных нужд.
Окончательное формирование государственного заказа (конкретизация предмета заказа, подготовка проекта государственного контракта), а также размещение государственного заказа должно осуществляться конкретным государственным заказчиком с учетом единой закупочной политики, определяемой специализированной структурой по государственным закупкам и при взаимодействии с ней, а в отдельных случаях (при размещении особо крупных заказов) - при непосредственном участии последней. [4; 67-70]
При планировании и формировании бюджета государственному заказчику необходимо иметь представление об уровне цен на продукцию (товары, работы, услуги), которые он собирается заказывать. Поэтому при
формировании заказов на стандартные товары, работы и услуги, для которых существует функционирующий рынок, бюджет заказов должен определяться с учетом данных по конъюнктуре рынка и опыту размещения государственных заказов в предыдущие периоды в соответствии с методическими указаниями специализированной структуры по государственным закупкам. [4; 71-73]
Представляется целесообразным регламентировать следующие ключевые аспекты реализации государственных заказов:
- особенности финансирования заказа в зависимости от предмета заказа, типа контракта и иных значимых факторов;
- взаимодействие заказчика с поставщиками, исполнителями, подрядчиками в плановом порядке или по инициативе одной из сторон;
- последствия недобросовестного поведения поставщика, исполнителя, подрядчика в ходе реализации заказа;
- причины, механизмы и последствия одностороннего расторжения контракта заказчиком по причинам, не связанным с недобросовестным поведением поставщика, исполнителя, подрядчика, и их права в данной ситуации.
Необходимо регламентировать плановые и внеплановые процедуры контроля со стороны заказчика за деятельностью поставщика, исполнителя, подрядчика, связанной с реализацией заказа, в том числе за целевым расходованием бюджетных средств.
Целесообразно регламентировать механизмы доступа поставщика, исполнителя, подрядчика к сведениям, составляющим государственную тайну, и иным конфиденциальным сведениям, если эти сведения необходимы для реализации заказа, а также разработать порядок работы с указанными сведениями и ответственность за их разглашение. [6; 85-90]
Предлагаемая участником торгов цена контракта является одним из критериев оценки и сопоставления заявок и выбора победителя торгов, вследствие чего предпочтительно использование контрактов с фиксированной ценой, однако в отдельных случаях необходимо предусмотреть право заказчика заключать контракты с ценой, подлежащей корректировке.
В зависимости от особенностей предмета заказа и возможности точно спрогнозировать фактические затраты поставщика, исполнителя, подрядчика предлагается использовать следующие типы контрактов по их цене:
- с фиксированной ценой;
- ценой, подлежащей корректировке:
- по фактическим затратам поставщика, исполнителя, подрядчика;
- при изменении требований к предмету заказа.
Корректировка цены государственного контракта по фактическим затратам поставщика, исполнителя, подрядчика представляет собой возможность изменения окончательной цены контракта в ходе его реализации и возможна при возникновении непредвиденных ситуаций, которые ни заказчик, ни поставщик, исполнитель, подрядчик объективно не имели возможности предусмотреть, а при реализации долгосрочных контрактов - при изменении рыночной конъюнктуры.
Корректировка цены государственного контракта при изменении требований к предмету заказа возможна в том случае, если в ходе выполнения заказа выяснилось, что поставщик, исполнитель, подрядчик способен предложить заказчику итоговый результат с характеристиками, лучшими, чем это предусматривалось при заключении контракта, но для этого требуется увеличение цены контракта и продление сроков его реализации.
При корректировке цены контракта по фактическим затратам поставщика, исполнителя, подрядчика возможны варианты разделения дополнительных расходов между государством и исполнителем (поставщиком, подрядчиком) - возникшие дополнительные расходы покрываются:
- полностью заказчиком;
- заказчиком и исполнителем в определенной, заранее оговоренной пропорции;
- заказчиком в пределах фиксированной, заранее оговоренной суммы (государство устанавливает потолок покрытия фактических расходов исполнителя).
Несмотря на то, что получение научно-технической и инновационной продукции с заранее заданными характеристиками носит вероятностный характер, тем не менее сложившийся в развитых странах подход к оценке результативности работ по контракту все же предполагает включение в текст контракта целевых показателей, после чего фактические результаты работы сравниваются с этими показателями. При этом целевые показатели, включенные в условия контракта, должны быть совместимы с показателями мониторинга результативности соответствующей федеральной целевой программы.
В некоторых случаях целевые показатели устанавливаются заказчиком в ходе предварительных переговоров (консультаций) с потенциальными поставщиками, исполнителями, подрядчиками в результате первого этапа двухэтапного конкурса либо по результатам конкурса.
Издание института федерального контрактного права в качестве самостоятельного раздела хозяйственного права, включающего диверсифицированную систему государственных контрактов,
регламентирующих финансово-экономические условия их заключения и обеспечения, механизмы администрирования и контроля.
Развитие федерального контрактного права должно базироваться на многообразии форм контрактов и формировании четко регламентируемого и одновременно достаточно гибкого механизма контрактных отношений, позволяющего государственным заказчикам осуществлять эффективное администрирование реализации государственных заказов. [5; 35]
Анализируя вышесказанное, приходим к выводу, что, несмотря на ряд предпринятых и планируемых позитивных мер в части совершенствования нормативного правого обеспечения государственного заказа в целом, эффективность правовой базы в этой области остается недостаточно высокой.
Дальнейшее совершенствование нормативного правового обеспечения в области государственного заказа должно предусматривать: усиление ориентации на обеспечение важнейших общественных потребностей, стратегических задач развития бизнеса, приоритетных государственных интересов, решение средне- и долгосрочных задач; совершенствование механизмов, процедур и регламентов планирования, формирования, размещения, исполнения, финансирования, мониторинга и контроля, сдачи-приемки, а также использования результатов исполнения заказа государства в рамках развития федеральной контрактной системы в Российской Федерации - основного организационно-экономического механизма формирования и исполнения государственного заказа; совершенствование механизмов планирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и освоения новых технологий в общественном секторе, инфраструктурных отраслях и социальной сфере; повышение эффективности конкурсных процедур при размещении государственного заказа на выполнение НИОКР, включая совершенствование
квалификационных критериев для исполнителей и детализацию процедур проведения экспертной оценки качества представляемых заявок; расширение возможностей адаптации условий государственного контракта к изменению внешних условий.
Анализ зарубежного опыта в области нормативного правового обеспечения формирования, размещения и реализации государственного позволяет прийти к выводу, что, несмотря на общие цели и принципы, в каждой стране сложилась своя собственная, имеющая отличительные черты система государственного заказа, отражающая особенности государственного устройства, уровня, приоритетов, целей и задач социально-экономического, научно-технологического и инновационного развития, специфику национального права.
Список литературы
1. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 05 августа 2013 года №44-ФЗ
2. Иванов А.Е. Стук идет... // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2009. №16. С. 54-61
3. Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.
4. Рожков М.А., Балаева О.Н. Проблемы госзакупочной деятельности в России: взгляд заказчика // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2009. №18. С. 62-73
5. Рубвальтер Д.А. О разработке федеральной контрактной системы в Российской Федерации // Власть. 2010. №4. С-35
6. Федорович В.А., Патрон А.П., Заварухин В.П. США: Федеральная контрактная система: механизм регулирования государственного хозяйствования. М.: Наука, 2010. С.- 85
