CC BY
316
адекватной экономической стратегии, ориентированной на обеспечение эффективного функционирования хозяйственного механизма предприятий, которая является элементом государственной политики.
Н.Ю. Хаманева*, В.В. Альхименко**, В.Н. Медведев***, Н.Г. Салищева****
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ В УСЛОВИЯХ МОДЕРНИЗАЦИИ В РОССИИ*****
Правовое регулирование общественных отношений, в том числе в сфере экономики, неразрывно связано с реализацией задач государства и его основных функций по обеспечению развития всех отраслей народно-хозяйственного комплекса.
Качество государственно-правового регулирования и его составляющего - административно-правового регулирования -определяется, прежде всего, адекватностью этого регулирования стратегическому курсу политики государства.
Ныне главное направление экономической стратегии - курс на модернизацию всех сторон жизни общества, имея в виду его социальную и экономическую составляющие. Главная цель мо-
* Заместитель директора Института государства и права РАН, заведующая сектором административного права, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.
** Ведущий научный сотрудник сектора административного права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.
*** Старший научный сотрудник сектора административного права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, доцент.
**** Ведущий научный сотрудник сектора административного права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.
***** Статья выполнена по гранту РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ. №11-03-00523а.
Труды Института государства и права 75
Российской академии наук № 3/2012
дернизации - обеспечить качественно новый уровень жизни, перевести страну на другой уровень развития экономики и культуры.
В посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ, в его выступлениях на экономических форумах в течение 20092011 гг. были сформулированы цели государственной политики, касающиеся необходимости модернизации и технологического обновления всей производственной сферы, переориентации экономики на реальные потребности людей, связанные прежде всего с обеспечением безопасности, доступа к информации и улучшением здоровья граждан1.
В выступлении Президента РФ на заседании Государственного совета в апреле 2009 г. отмечалось, что модернизация экономики направлена на решение крупных задач экономики России. В настоящее время, указывал он, уже имеются определенные положительные результаты в проведении этой политики: возрос объем инвестиций в основной капитал; наблюдается рост производства в основных отраслях экономики, в том числе в сельском хозяйстве; приняты меры по внедрению инновационных технологий, в том числе по развитию инновационного центра «Сколково».
Вместе с тем еще не решены задачи, связанные с существенным улучшением государственного администрирования в сфере экономики, в том числе налогового и бюджетного. Необходимо в ходе административно-правового регулирования в сфере экономики создать прозрачные, понятные и справедливые правила для бизнеса, имея в виду обеспечение экономической свободы и развитие предпринимательской инициативы. «...Любой проект нормативного акта необходимо рассматривать под этим углом», - подчеркнул Президент РФ2.
В своем выступлении Президент РФ обосновал пять принципов, которыми должно руководствоваться государство при принятии экономических решений. Эти принципы должны быть положены и в основу административно-правового регулирова-
1 См.: Российская газета. 2009. 13 сент.; 2010. 13 нояб.; 2011. 19 июня.
2 Российская газета. 2012. 25 апр. 76
ния в сфере экономики. Отметив необходимость снижения объема участия государства в регулировании экономических отношений, он вместе с тем указал на необходимость государственного регулирования там, где рынок не может обеспечить безопасность, защиту жизни и здоровья населения.
В статье Председателя Правительства РФ В.В. Путина «Нам нужна новая экономика»3 подчеркивается, что в период кардинальных перемен в экономической жизни всего мира государство должно обеспечивать стабильное поступательное развитие экономики, максимальную защищенность граждан от ударов финансово-экономических кризисов и вместе с тем неуклонное и быстрое обновление всех аспектов хозяйственной жизни - от материально-технической базы до подходов к экономической политике.
Одним из важнейших условий эффективности намеченных к проведению мер является четкое правовое регулирование тех общественных отношений, которые призваны обеспечить организацию и осуществление модернизации экономики страны.
Проблемы правового регулирования общественных отношений связаны со многими факторами и условиями жизни российского общества. Объективные условия развития общественных отношений, в том числе в сфере экономики, обусловливают уровень и содержание административно-правового регулирования в этой сфере.
В государственном регулировании экономических отношений задействован механизм многих отраслей российской правовой системы: гражданского, земельного, финансового, бюджетного права. Но и административное право занимает свою нишу в этом процессе. Основные задачи государственного администрирования состоят в том, чтобы создать правовую базу для эффективного воздействия государства на прогрессивное развитие всех отраслей народного хозяйства, обеспечить безопасность личности, общества и государства, а именно экономическую составляющую этой безопасности. Отсюда проистекают задачи административно-правового регулирования: обеспечить право-
3 См.: Ведомости. 2012. 30 янв.
вой механизм воздействия государства на развитие экономики в интересах всего общества и каждого его члена; обеспечить такую свободу экономической деятельности, которая способствовала бы росту общественного производства, укреплению экономического и оборонного потенциала страны и в конечном счете защиту прав человека и гражданина.
Ныне вопросы государственного регулирования являются предметом глубокого научного исследования со стороны представителей различных отраслей общественных наук, в том числе правовой и экономической.
В этой связи отметим позицию председателя Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькина, высказанную в его статьях, опубликованных в течение 2009-2011 гг., в которых подчеркивались особая роль правового регулирования и необходимость строгого соблюдения всеми норм закона, необходимость обновления правовых идей. В.Д. Зорькин с сожалением отмечает, что в России право так и не стало альфой и омегой нашей общественной жизни, что еще трудно отстоять роль права как важнейшего регулятора общественных отношений4.
Эта позиция применима и к проблеме государственного регулирования в сфере экономических отношений. На наш взгляд, следует согласиться и с выводами академика Е.М. Примакова по поводу того, что государственное регулирование не антипод рыночного хозяйства, а его необходимая часть. Но при этом необходимы объективные пропорции и учет специфики страны, а также конкретных задач развития и обновления экономики5.
Таким образом, речь идет не об игнорировании самого метода государственного управления в сфере экономики в форме государственного, в том числе и административно-правового, регулирования, а о рациональном подходе к определению задач и объема этого регулирования с учетом конкретной ситуации.
4 См.: Зорькин В.Д. Необходима осторожность // Российская газета. 2009. 29 окт.; он же. Бои без правил // Российская газета. 2011. 29 нояб.
5 См.: Примаков Е.М. Нищета и изобилие // Российская газета. 2009. 29 окт.
Именно об этом пишет В.В. Путин в вышеназванной статье, подчеркивая необходимость обеспечить оптимальное соотношение роли государства и частной инициативы, снизить масштабы государственного регулирования, существенно изменить методы регулирования.
Целью государственного администрирования является обеспечение государственного воздействия на рыночную конъюнктуру в целях создания нормальных условий для функционирования рыночных механизмов.
Особенности государственного управления экономикой выражаются в структуре правоотношений, соотношении прав и обязанностей, составе участников и их правовом статусе, в средствах воздействия на поведение участников экономических отношений. Предметом административно-правового регулирования являются многообразные отношения, связанные с управлением государственной собственностью, с разработкой и выполнением целевых программ федерального и регионального уровня в области развития экономики России.
В целях достижения позитивных результатов необходимо сконцентрировать возможности различных отраслей права. Важное место в регулировании процессов управленческого характера должно быть отведено административному праву. Следует подчеркнуть, что основы государственного регулирования в сфере экономики заложены в Конституции РФ. В частности, в ней провозглашается, что в России признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности, гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (ст. 8). По сути, Конституция РФ закрепляет основные принципиальные положения роли государства в определении направлений политики, экономического развития, координации и контроля в сфере экономики.
Однако термин «государственное управление» в Конституции РФ упоминается только применительно к управлению государственной собственностью. Это не означает игнорирования роли государственного администрирования в современных
условиях, но оно должно учитывать процессы саморегуляции, свойственные рыночным отношениям. Задачи государства -предотвратить негативные последствия нарушений законов конкуренции, ограничения экономической свободы бизнеса, создать нормальные условия для развития национального производства.
В сфере управления экономикой произошел закономерный отход от повсеместного использования прямых (административно-командных) методов управления. Все активнее используются косвенные методы, основанные на экономическом воздействии на хозяйствующие субъекты и выражающиеся в развитии договорных отношений между органами исполнительной власти и органами управления производством, а также с коммерческими банками. Создаются определенные экономические стимулы для хозяйствующих организаций. В настоящее время доля государственной собственности в сфере экономики сокращается, и важное место в ней занимают негосударственные хозяйствующие субъекты, которые уже не находятся в прямом административном подчинении соответствующих государственных органов.
Государственное регулирование в широком смысле выражается в установлении государством общих правил поведения участников общественных отношений и в их корректировке в зависимости от изменяющихся условий.
Процесс сокращения объема вмешательства государства в сферу экономики предопределяет необходимость децентрализации управления, в частности, сосредоточения в федеральных органах исполнительной власти функций прогнозирования и координации.
Специфика административно-правового регулирования в современных условиях связана с разработкой и утверждением государственных целевых программ, дорожных карт развития отраслей хозяйства, сокращением объема лицензионной и регистрационной деятельности. Изменяется и содержание государственного контроля и надзора в сфере экономической деятельности. Речь идет о существенном изменении качества контрольно-надзорной деятельности, передачи ее из центра в регионы, в обеспечении связи и координации государственного и общественного контроля.
Решение новых задач модернизации экономики связанно с существенным изменением функций федеральных и региональных органов исполнительной власти. Речь идет о влиянии государства на темпы модернизации путем применения мер экономического стимулирования, создания условий для развития партнерства государства и бизнеса в финансировании иннова-цинной деятельности, ускоренной реализации новых достижений науки в производстве, имея в виду, прежде всего, создание современной технологической базы, внедрение новых методов
взаимодействия фундаментальной и прикладной наук с произ-
6.
водственными структурами .
По нашему мнению, следовало бы поддержать позиции тех ученых-экономистов, которые полагают, что модернизация производства и усовершенствование государственных институтов -это два процесса, органически связанные друг с другом, и что они должны осуществляться одновременно7. Задача состоит в том, чтобы ликвидировать избыточные функции органов исполнительной власти в целях снижения административных барьеров для развития бизнеса, с одной стороны, и передачи ряда функций управления саморегулируемым организациям - с другой.
Взаимоотношения государства и бизнеса, имея в виду их партнерство в осуществлении модернизации, повлекут качественные изменения содержания многих административно-правовых отношений. В частности, уже сейчас можно отметить тенденцию увеличения количества административных договоров. Сторонами отношений, возникающих на основе этих договоров, являются государственные органы, коммерческие и некоммерческие организации.
На перестройку системы административно-правовых отношений и изменение статуса их участников существенное влияние оказывает проводимая в течение нескольких лет «перезагрузка» полномочий федеральных органов и региональных
6 См.: Примаков Е.М. Стимулы к переменам // Российская газета. 2010. 8 апр.
7 См.: Гринберг Р.С. Сколько стоит уравнение Максвелла? // Российская газета. 2010. 13 сент.
(субъектов РФ) органов исполнительной власти в сфере управления экономикой. Вслед за передачей в непосредственное ведение субъектов РФ конкретных объектов управления смещаются по вертикали полномочия в сфере государственного контроля и надзора, а также в области административно-юрисдикционной деятельности.
Особое внимание было обращено на разработку административных процедур, облегчающих организацию предпринимательской деятельности, в том числе путем замены разрешительного порядка открытия предпринимательской деятельности на уведомительный, сокращения надзорных инстанций и осуществления последующего надзора за соблюдением предпринимателями требований законодательства РФ.
Одновременно принимаются меры по защите прав и законных интересов предпринимателей (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) как участников многочисленных административно-правовых отношений. Наряду с расширением возможностей судебного обжалования действий органа государственной власти или его должностного лица получает распространение досудебный порядок разрешения административных споров. Однако досудебная процедура еще не получила четкого законодательного оформления.
По нашему мнению, необходимо продолжить пересмотр функций органов, осуществляющих как нормативно-правовое регулирование, так и контрольно-надзорные функции. В последнее время происходит перераспределение указанных функций во многих отраслях управления. Представляется целесообразным упорядочить этот процесс, поскольку нередко он носит спонтанный характер.
Наиболее сложной и важной проблемой является определение целей, функций и полномочий каждого из видов федеральных органов исполнительной власти с учетом его места в государственном регулировании экономических и социальных процессов в российском обществе. Аналогичные проблемы необходимо решать и на региональном уровне.
К сожалению, еще далеко не все проблемы государственного регулирования в сфере экономики решены. В частности, это
касается проблем инновационного развития экономики, создания новой технологической базы производства, внедрения новейших результатов науки и техники.
Среди современных проблем инновационного развития экономики России можно выделить: отсутствие научно-методологической базы формирования российской инновационной системы; недостаточную финансовую поддержку научно-исследовательской деятельности со стороны государства; слабое участие бизнеса в финансировании новаторских решений8.
Инновационное развитие требует адекватного правового регулирования, которое призвано определить правовой режим новых объектов экономических отношений, закрепить их правовой статус, создать необходимые гарантии для защиты прав и законных интересов участников инновационного процесса.
В настоящее время большинство отношений в сфере инновационной деятельности регулируется подзаконными нормативными актами и программными документами Правительства РФ. Целостная система правового обеспечения инновационной деятельности пока отсутствует, что требует разработки и принятия базового федерального закона, регулирующего отношения в данной сфере.
На наш взгляд, необходимо прежде всего принятие комплексного федерального закона, который бы детально регулировал развитие инновационной деятельности и формирование инновационной экономики в Российской Федерации. При этом должен быть обеспечен баланс между рыночными и административными механизмами, а также институтами, обеспечивающими инновационное развитие.
Вышеназванные проблемы проявились, в частности, при создании инновационного центра «Сколково». Так, при принятии федеральных законов от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре Сколково9 и № 243-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Феде-
8 См.: Грибанов Д.В. Ресурсы и правовое регулирование инновационной экономики // Российский юридический журнал. 2010. № 4. С. 4.
9 СЗ РФ. 2010. № 40. Ст. 4970.
рации в связи с принятием Федерального закона «Об инновационном центре Сколково10 не были решены и проработаны на законодательном уровне вопросы, касающиеся полномочий управляющей компании, возможности участия в ней иностранного капитала, а также статуса земельного участка и др.11
Кроме того, данный проект ограничен лишь пятью прорывными направлениями, которые не могут охватить даже базовые отрасли экономики страны. Указанная особенность, как отмечает В.В. Еременко12, отражает объективное состояние российской науки, поскольку невозможно возродить все направления науки, в которых был силен СССР, без должного финансирования научных учреждений, в первую очередь, Российской академии наук.
В предшествующие годы одним из способов административно-правового регулирования экономических отношений в целях консолидации средств и производственных возможностей для решения важной народно-хозяйственной проблемы было создание государственных корпораций и государственных компаний в качестве некоммерческих организаций. Федеральными законами, принятыми в отношении таких организаций, определялись цели их создания, виды деятельности, полномочия, а также организация управления ими, перечень документов, регламентирующих их деятельность, и порядок осуществления государственного контроля и надзора за их работой.
Например, Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О Государственной компании Российские автомобильные дороги13 и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» определены следующие цели создания и деятельности указанной компании:
10 СЗ РФ. 2010. № 40. Ст. 4969.
11 См.: Еременко В.И. Об инновационном развитии экономики Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2010. № 12. С. 1020.
12 См.: Еременко В.И. Указ. соч.
13 СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3582. 84
оказание государственных услуг и выполнение других полномочий в сфере дорожного хозяйства с использованием федерального имущества на основе доверительного управления;
поддержание в надлежащем состоянии и развитие сети автомобильных дорог Государственной компании;
повышение качества услуг, оказываемых пользователям автомобильными дорогами;
развитие объектов дорожного сервиса.
Анализ полномочий данной компании, установленных ст. 5 вышеназванного Закона, позволяет сделать вывод об управленческих, координационных функциях указанной компании как органа государственного управления в данной сфере.
Вместе с тем уже к концу 2009 г. на основе анализа деятельности государственных корпораций были сделаны выводы о нецелесообразности государственного управления отдельными отраслями промышленности в такой организационно-правовой форме. Причем речь шла о тех корпорациях, которые действуют в конкурентной среде, а не о таких, как, например, «Росатом», поскольку у этой корпорации в России конкурентов по определению быть не может14.
Вопрос о модернизации действующих до настоящего времени государственных корпораций поставил в своей предвыборной статье и В.В. Путин, подчеркнув, что на определенном этапе развития экономики создание таких организаций было необходимо для восстановления интеллектуальных отраслей промышленности, консолидации ресурсов, централизации управления, сохранения научного и производственного потенциала страны15.
С учетом нового подхода к государственному регулированию деятельности по управлению отдельными промышленными комплексами предполагается создание публичных компаний с последующей продажей их акций.
С деятельностью государственных корпораций и других крупных российских компаний (в первую очередь государствен-
14 См.: Известия. 2009 г. 22 окт.
15 См.: ПутинВ.В. Указ. соч.
ных) связаны и проблемы антимонопольного регулирования экономических отношений. Российское антимонопольное законодательство возникло сравнительно недавно, и связано это было с радикальными переменами в жизни нашего общества, с появлением и развитием рыночных отношений в экономике. Естественно, что в новых условиях возникла необходимость в соответствующем правовом регулировании в целях обеспечения единого экономического пространства, свободы экономической деятельности, свободного перемещения товаров, создания адекватных условий функционирования товарных рынков.
При этом задача государства в этой области состояла в том, чтобы при помощи правового механизма обеспечить предупреждение, а в необходимых случаях пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, определить эффективные меры административного воздействия как на непосредственных участников рыночного оборота, так и на органы государственной власти и органы местного самоуправления в тех случаях, когда эти органы предпринимают попытки к ограничению и устранению конкуренции. Отметим, что предстоит значительная работа по совершенствованию антимонопольного законодательства, связанная с учетом интересов бизнеса, защиты прав и законных интересов предпринимателей. В этой сфере должен быть соблюден пока еще отсутствующий баланс между частным и публичным интересом.
Таким образом, очевидно, что в условиях модернизации всей хозяйственной жизни страны в целях обеспечения стабильности и поступательного развития экономики и реализации экономической политики государства, должны обновляться методы и формы административно-правового регулирования экономических отношений. На наш взгляд, модернизация указанного регулирования обусловливает необходимость решения следующих проблем:
1) обеспечение системного подхода к административно-правовому регулированию экономических отношений. Нормы административного права должны быть увязаны с нормами гражданского, бюджетного, финансового права. Имеется в виду разработка таких комплексных актов, как федеральные законы о
государственной собственности, об организации публичных корпораций, об основах государственного целевого прогнозирования и планирования социально-экономического развития страны. Требуется также принятие федеральных законов об основах инновационной деятельности, о государственной контрактной системе;
2) создание правовой базы для перехода от сырьевой экономики к высокотехнологическому производству, способному выдержать конкуренцию на мировом рынке. Это, в свою очередь, потребует изменения правового статуса государственных органов, обеспечивающих руководство отраслями промышленности, и правового обеспечения развития приоритетных отраслей экономики;
3) внесение существенных изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы РФ с учетом значительных перемен в налоговом и бюджетном администрировании;
4) реорганизация ряда государственных корпораций в публичные акционерные общества. Требуется кардинальное изменение статуса этих организаций, т.е. определение их в качестве коммерческих организаций, собственником акций которых будет государство, а впоследствии (частично) частные лица, что приведет к образованию государственно-частных корпораций;
5) разработка нормативных правовых актов, направленных на развитие видов и качества государственных услуг, повышение ответственности за предоставление этих услуг физическим и юридическим лицам;
6) дальнейшие развитие законодательного регулирования в целях защиты конкуренции, упорядочение административной и других видов юридической ответственности за нарушение антимонопольного законодательства;
7) разработка дополнительных правовых механизмов снижения энергоемкости во всех отраслях экономики;
8) совершенствование правовых механизмов государственного контроля за эффективным расходованием государственных средств и материальных ценностей, чему будет способствовать скорейшее введение в действие государственной контрактной системы.
