CC BY
23
УДК 342.951 ББК 67.401.01
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ МОДЕЛЬ РОТАЦИИ РУКОВОДЯЩИХ КАДРОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
НИКОЛАЙ НИКОЛАЕВИЧ ГОРШКОВ,
соискатель кафедры административной деятельности Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
E-mail: nik.gorshkov.87@mail.ru Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Зырянов С.М.
Рецензент: кандидат юридических наук, доцент Низаметдинов А.М.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Законодательство о службе в органах внутренних дел предусматривает обязательную ротацию руководящих кадров органов внутренних дел. Данное прямое указание не получило необходимого развития в подзаконном нормативном правовом регулировании и, по этой причине, на практике не реализуется. Автор предлагает выработать административно-правовую модель института ротации руководящих кадров органов внутренних дел. В статье анализируется опыт правового моделирования, устанавливаются требования к правовым моделям, предлагаются структура и общее содержание административно-правовой модели ротации руководящих кадров органов внутренних дел.
Ключевые слова: органы внутренних дел, ротация, кадры органов внутренних дел, правовая модель.
Annotation. In issue are studying the modeling method of administrative legal regulating rotation of managers of internal affairs bodies. Notes that legal models are popular method of legal regulating. The author point to some problems of realization of legal requirement to rotate managers of internal affairs bodies. And offers his model of institute of the rotation of managers of internal affairs bodies.
Keywords: rotation, administrative procedures, staff of internal affairs bodies, corruption, legal model.
Ротация руководящих кадров органов внутренних дел — новый административно-правовой институт, находящийся в стадии формирования. Вместе с тем, изучения практики действия нового законодательства о службе в органах внутренних дел свидетельствует, что за прошедшие четыре года данный институт не заработал. Можно констатировать, что и ранее предпринимавшиеся попытки внедрить ротацию работников и служащих, замещающих те или иные должности в государственном аппарате не получали дальнейшего развития по ряду объективных и субъективных причин.
В связи с этим представляется актуальным разработать комплексную правовую модель регулирования административно-правовых служебных отношений в части ротации руководящих кадров органов внутренних дел. С.Е. Чаннов прав в том, что административно-правовая модель регулирования служебных отношений должна не просто демонстрировать особый, административно-правовой характер отношений, возникающих на государственной служ-
бе, но и обеспечивать большую эффективность реализации публичной службы1.
С.Е. Чаннов утверждает, что административно-правовая модель регулирования служебных отношений представляет собой совокупность элементов, отражающих особенности правового регулирования государственной и муниципальной службы как публичных институтов, обусловленных спецификой служебной деятельности и направленных на обеспечение максимальной ее работоспособности и эффективности2. В то же время, ученый не раскрывает содержание административно-правовой модели, которую разрабатывает в своей докторской диссертации. Более того, он даже не ставит перед собой такой задачи3. Единственная категория, структура которой подверглась
1 Чаннов С.Е. Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и основные черты: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2010. С. 4, 5.
2 Там же. С. 14, 15, 79.
3 Там же. С. 5.
■ i'i^fe--
научному анализу — служебное правоотношение. Но служебное правоотношение не может быть единственным элементом модели правового регулирования, также как не могут быть элементами модели особенности государственной службы, обусловливающие особенности правового регулирования: публичность, направленность на реализацию функций государства, внешневластный характер, наличие особой организационной структуры, связь с государственным аппаратом, связь между государством и служащим4. После этого он переходит к рассмотрению вопросов оптимизации возникновения и прекращения служебных правоотношений (предпосылки и основания возникновения правоотношений), договор (контракт), условия возникновения служебных правоотношений, административные процедуры возникновения служебных правоотношений. Рассматриваются также вопросы, связанные с прекращением служебных правоотношений, с обеспечением служебных правоотношений, предлагаются новые подходы к регулированию служебных отношений в рамках административно-правовой модели, развивается идея формирования подотрасли административного права — служебного права. Вопрос о структуре правовой модели как предмета исследования остается открытым. Не дает ответа на вопросы о построении правовых моделей и Б.Б. Цыбиков5.
Вместе с тем, правовое моделирование достаточно часто используется в современной юридической науке и в литературе6. И это не случайно, поскольку модель дает условное, достаточно общее представление о каких-то реально существующих явлениях, а правовая модель как созданная в результате абстракции, идеализации или наблюдения форма отражения правовой действительности, находящаяся в отношении соответствия с исследуемым объектом, служит средством отвлечения и выражения внутренней структуры сложного правового явления, несет информацию об объекте или выполняет специальную описательную задачу7. Модель позволяет увидеть описываемое явление с разных сторон и позиций, дать ему наиболее полное описание8. Высокую оценку методу моделирования в правовых исследованиях дает А.Ю. Чурикова9. А.Ф. Черданцев отмечает, что модель может выполнять разные функции, в том числе и не связанные с получением новой информации, например, описательную, демонстрационную10.
Все это свидетельствует о возможности конструирования правовой модели ротации руководящих кад-
ров органов внутренних дел. Вместе с тем, анализ научных публикаций, посвященных правовому моделированию, показал, что правовая модель понимается учеными по-разному.
Практическое значение правовые модели получают в законотворчестве, особенно в международном праве11. Правовые модели как вспомогательные юридические конструкции нередко используются Конституционным Судом РФ при решении сложных дел12.
Пожалуй, наиболее распространенной правовой моделью является правовое отношение — идеальная, абстрактная модель общественного отношения. Создается эта модель правовой нормой и включает известные элементы: объект, субъекты и содержание, а также юридический факт, который, хотя в состав собственно правоотношения не входит, является необходимым для возникновения, изменения или прекращения правоотношения.
На этой основе представляется возможным разработать административно-правовую модель ротации руководящих кадров органов внутренних дел. Эта модель должна выглядеть как система правоотноше-
4 Чаннов С.Е. Указ. соч.
5 Цыбиков Б.Б. Правовая модель российского государства на современном этапе: вопросы теории и практики: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Казань, 2006. С. 9.
6 Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007; Цыбиков Б.Б. Указ. соч.; Семилютина Н.Г. Формирование правовой модели российского рынка правовых услуг. М., 2005; Добрынин Н.М. Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства Российской Федерации: Дисс. ... докт. юрид. наук. Тюмень, 2004.
7 Безруков А.С. Правовая модель как инструмент юридической науки и практики: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2008. С. 8; Чаннов С.Е. Указ. соч. С. 77.
8 Чаннов С.Е. Указ. соч. С. 78.
9 Чурикова А.Ю. Правовая модель деятельности прокурора в досудебном производстве: российский опыт и международная практика: Дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2010. С. 16.
10 Черданцев А.Ф. Толкование права и договора: Учеб. пособие для вузов. М., 2003. С. 240.
11 Модельный закон об ответственности участников образовательного процесса; Модельный закон о коммерческой тайне; Модельный закон о железнодорожном транспорте (приняты в г. Санкт-Петербурге 23 ноября 2012 г. на 38-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ) // Информационный бюллетень. 2013. № 57. Ч. 1. С. 31— 105, 78—114, 182—197; Ч. 2. С. 31—105.
12 Постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2011 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности ст. 7 ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» в связи с жалобой граждан А.С. Епанечникова и ЕЮ. Епанечниковой» // СЗ РФ. 2011. № 16. Ст. 2309; Определение Конституционного Суда РФ от 23 июня 2005 г. № 274-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы ООО «Грант-2000» на нарушение конституционных прав и свобод п. «в» ст. 5 Закона РФ «О налоге на имущество предприятий» // КонсультантПлюс.
ний—центральный блок модели, для него нужна правовая основа, процедуры реализации (развития правоотношений) и правоприменительные акты (формы). В результате получается, что модель внешне выглядит как механизм правового регулирования. Но, в отличие от механизма правового регулирования, модель как абстракция не содержит конкретных правоприменительных актов, направленных на непосредственное регулирование (приказы о назначении на должность, о компенсационных выплатах, об откомандировании и т.д.), хотя может устанавливать типовые формы таких актов. В результате можно ожидать получения такой модели института ротации, которая может быть использована при разработке механизмов ротации в других видах государственной службы, в других органах государственной власти.
Можно также представить модель ротации руководящих кадров органов внутренних дел как организационную структуру, за элементами которой закрепляются необходимые полномочия, систему руководителей, подлежащих ротации, а также систему правовых связей между ними. В таком представлении мы также получаем систему правовых отношений. Необходимые системные качества придают общая цель и общие задачи ротации, которые нам необходимо определить на данном этапе исследования. Цель и задачи института ротации руководящих кадров, по нашему мнению, определяют объекты возникающих в связи с ее осуществлением правовых отношений.
В ч. 12 ст. 30 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федера-ции»13, которая образует основу института ротации, ее цель не обозначена. Но в ст. 60.1 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»14, введенной Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. № 395-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе»15, установлено, что ротация проводится в двух целях:
1) повышения эффективности государственной службы;
2) противодействия коррупции.
Какие задачи должны быть решены, чтобы достичь указанных целей?
Прежде всего, по нашему мнению, необходимо иметь определенный набор информации (количество сотрудников, замещающих руководящие должности, продолжительность замещения должностей, возраст, выслугу лет и другие данные о сотрудниках, а также сведения о должностях, замещаемых в порядке ротации, например, наличие вакантных должностей и т.д.).
Данная информация должна быть подвергнута анализу. В связи с тем, что в механизме ротации выделяются два ключевых параметра — служащий, подлежащий ротации, и должность, замещаемая в порядке ротации, а также то, что служащие и должности физически располагаются на разных территориях, создаются предпосылки для решения аналитической задачи с использованием современных информационных технологий и вычислительной техники.
Третья задача ротации в соответствии с логической последовательностью любой управленческой деятельности — планирование. Использование современных информационных технологий и вычислительной техники позволит формировать долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные планы ротации руководящих кадров и, более того, что, по нашему мнению, является наиболее существенным — согласовывать эти планы между органами внутренних дел, подразделениями органов внутренних дел в автоматическом режиме.
Четвертая задача ротации руководящих кадров, по нашему мнению, должна заключаться в планировании. Представляется, что необходимо единое федеральное планирование. Иначе будут возникать затруднения при согласовании планов ротации между органами внутренних дел16; т.е. должно быть выстроено «дерево» планов. Единый федеральный план должен формироваться на основе согласования планов территориальных органов и организаций. Такое планирование возможно только с использованием современных информационных технологий, но, в то же время, вполне может быть реализовано. Приведем в качестве примера планирование мероприятий по контролю в соответствии с ФЗ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и инди-
13 СЗ РФ. 2011. № 49 (ч. 1). Ст. 7020.
14 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
15 СЗ РФ. 2011. № 50. Ст. 7337.
16 Зырянов С.М. Обеспечение законности в административно-надзорной деятельности органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2010. № 8. С. 29.
видуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
На основании требований указанного Федерального закона планы проведения плановых проверок на следующий календарный год готовят все субъекты государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (их огромное количество в нашей стране). Все они направляют проекты своих планов в органы прокуратуры, которые составляют единые планы для обслуживаемых районов, субъектов Российской Федерации, а Генеральная прокуратура РФ — для всей территории Российской Федерации. При формировании единых планов и Единого плана происходит согласование представленных проектов; смежные мероприятия по контролю объединяются. Затем, на основании Единого плана, утвержденного Генеральным прокурором РФ, каждый субъект государственного контроля (надзора) и муниципального контроля вносит соответствующие коррективы в собственные планы и утверждает их. Все планы по субъектам контроля (надзора), по субъектам Российской Федерации и Единый план размещаются в сети интернет на официальных сайтах названных субъектов. Эта система оказалась вполне работоспособной и эффективной. Теперь каждый предприниматель заблаговременно может знать, когда и кто приедет к нему с плановой проверкой его деятельности. В этом планировании участвует и МВД России в части осуществления государственного контроля (надзора) в областях дорожного движения, оборота гражданского и служебного оружия, частной детективной и охранной деятельности.
Этот опыт должен быть востребован при организации планирования ротации руководящих кадров.
Единое планирование позволит согласовывать перемещение сотрудников между органами внутренних дел, и, что очень важно именно с точки зрения решения задачи противодействия коррупции, исключит субъективность в принятии решений. Компьютер выберет в органе А. в соответствии с заложенными критериями руководителя Н., определит орган Б., в который этот руководитель будет перемещен в таком-то году, с учетом возникающей в органе Б. вакансии. Эта вакансия может возникнуть в связи с взаимным перемещением руководителя С. из органа Б. в орган А. При этом заинтересованные лица органа Б. не смогут повлиять на выбор направляемого к ним руково-
дителем Н. Таким же образом будет закрыта вакансия, образуемая в органе А. после перемещения из него руководителя Н.
Строгое выполнение плана ротации обеспечит одновременное (с учетом времени, необходимого для передачи дел) перемещение руководящих кадров по территории Российской Федерации (внутри субъекта Российской Федерации).
Следующая задача ротации руководящих кадров состоит в материальном обеспечении ротации.
Осуществление ротации руководящих кадров возможно лишь при соблюдении прав и свобод, обеспечении законных интересов сотрудников, замещающих должности руководителей и подлежащих ротации17. Необходимо учитывать, что эти сотрудники имеют семьи, их супруги где-то трудятся, их дети где-то учатся, могут быть престарелые родители, нуждающиеся в уходе. У них имеется хозяйство, включая недвижимое имущество (дома, квартиры, дачи, садовые участки, гаражи и т.д.). Перемещение в порядке ротации может привести к потере работы супругой (супругом), ухудшению условий и качества образования детей, к имущественным потерям, к распаду семьи, наконец.
Поэтому ротация возможна исключительно при условии добровольного согласия перемещаемого сотрудника, обеспечения, как минимум, существующего уровня жизни его и членов его семьи и какой-то компенсации, возможно, в виде последующего назначения на вышестоящую должность как более опытного сотрудника.
Изложенное требует предоставления перемещаемому в порядке ротации сотруднику служебного жилого помещения, возмещения стоимости перевозки личного имущества, помощи в трудоустройстве супруги (супруга), обустройстве учащихся детей и т.д. Возможны дополнительные издержки, например, связанные с организацией управления недвижимым имуществом перемещаемого сотрудника, квалифицированного ухода за его престарелыми родителями и т.д.
Эта задача связана с предыдущими. Материальное обеспечение ротации должно предусматриваться уже в ходе планирования. Недопустимо включать в план органы внутренних дел, в которых невозможно
17 Зырянов С.М. Структура и содержание административно-правового статуса государственного инспектора // Журнал российского права. 2009. № 2. С. 21.
-дЛ^^ИЙ-
будет в полном объеме обеспечить материальную сторону вопроса. А запланированные расходы должны заблаговременно предусматриваться в объемах финансирования органов внутренних дел. Кроме того, заблаговременно должны решаться вопросы строительства служебных жилых помещений для обеспечения ротации руководящих кадров.
Ротация как метод управления персоналом, наряду с объективными преимуществами, имеет и недостатки. Поэтому необходимо постоянное наблюдение, сбор данных, их анализ и корректировка всего механизма ротации. Поскольку ротация вводится в целях повышения эффективности деятельности органов внутренних дел и противодействия коррупции, мониторингу должны быть подвергнуты эти два комплексных показателя. Постоянное изучение результатов мониторинга позволит решить еще одну задачу ротации — оценить ее эффективность и на этой основе совершенствовать нормативное правовое регулирование.
Литература
1. Безруков А.С. Правовая модель как инструмент юридической науки и практики: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2008.
2. Добрынин Н.М. Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства Российской Федерации: Дисс. ... докт. юрид. наук. Тюмень, 2004.
3. Зырянов С.М. Обеспечение законности в административно-надзорной деятельности органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2010. № 8.
4. Зырянов С.М. Структура и содержание административно-правового статуса государственного инспектора // Журнал российского права. 2009. № 2.
5. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007.
6. Рудашевский В.Д. Право и моделирование // Методологические проблемы советской юридической науки. М., 1980.
7. Семилютина Н.Г. Формирование правовой модели российского рынка правовых услуг. М., 2005.
8. Цыбиков Б.Б. Правовая модель российского государства на современном этапе: вопросы теории
и практики: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Казань, 2006.
9. Чаннов С.Е. Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и основные черты: Дисс. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2010.
10. Черданцев А.Ф. Толкование права и договора: Учеб. пособие для вузов. М., 2003.
11. Чурикова А.Ю. Правовая модель деятельности прокурора в досудебном производстве: российский опыт и международная практика: Дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2010.
References
1. BezrukovA.S. The legal model as a tool for legal science and practice: Author. diss. ... сand. jurid. sciences. Vladimir 2008.
2. Dobrynin N.M. New Federalism: a conceptual model of government of the Russian Federation: Diss. ... doctor. jurid. sciences. Tyumen, 2004.
3. Zyryanov S.M. Rule of law in the administrative oversight of the executive authorities // Journal of Russian law. 2010. № 8.
4. Zyryanov S.M. The structure and content of the administrative and legal status of the State Inspector // Journal of Russian law. 2009. № 2.
5. Peshin N.L. Government and local government in Russia: problems constitutional and legal model. M., 2007.
6. Rudashevsky V.D. Law and simulation // Methodological problems of Soviet jurisprudence. M., 1980.
7. Semilyutina N.G. Formation of the legal model of the Russian market of legal services. M., 2005.
8. TsybikovB.B. The legal model of the Russian state at the present stage: the theory and practice: Author. diss. ... cand. jurid. sciences. Kazan, 2006.
9. ChannovS.E. Administrative and legal model of regulation of service relations in the Russian Federation: concept and main features: Diss. ... doctor. jurid. sciences. Saratov 2010.
10. CherdantsevA.F. Interpretation of the law and the contract: Proc. manual for schools. M., 2003.
11. Churikova A. Yu. Legal business model prosecutor in pre-trial proceedings: the Russian experience and international practice: Diss. ... cand. jurid. sciences. Saratov, 2010.
