CC BY
317
Юрий ДУБРОВИН
АДМИНИСТРАТИВНО-ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РЕФОРМЫ В ФИНЛЯНДИИ
Целью административно-государственных реформ в Финляндии была модернизация национальной системы государственного администрирования для решения экономических проблем. В рамках реформ была создана система управления эффективностью деятельности, введена оценка качества; была проведена реформа системы мониторинга и отчетности; проведены структурные преобразования в системе государственного управления.
The goal of administrative and state government reform in Finland was modernization of the national system of state administration aimed at resolving economic problems. In the framework of reforms, there was established the system of effective activity management and quality assessment; there was introduced the system of monitoring and accountability, there were also conducted structural reforms in the system of state governing.
Ключевые слова:
реформа, модернизация, управление, качество, мониторинг, система, эффективность, модель, структура; reform, modernization, control, direction, governance, government, handling, management, quality, monitoring, system, model, pattern, prototype, model set structure.
Финляндия приступила к проведению реформ позже, чем ряд других стран, но быстро продвигалась вперед. Стоит заметить, что административно-государственные реформы начались в Финляндии на фоне глубокого экономического спада в начале 1990-х гг. На протяжении целого ряда десятилетий для финской экономики был характерен быстрый рост в сочетании с восприимчивостью к международным циклическим колебаниям. Вследствие экономического спада в начале 1990-х гг. дефицит бюджета центральных органов государственной власти в 1993 и 1994 гг. вырос до рекордной отметки в 11% ВВП, а отношение долга к ВВП в 1994 г. составляло 59,5%.
В этот период правительству пришлось принять жёсткие решения о сокращении расходов в государственном секторе, оптимизировать численность персонала. Если в 1988 г. в государственных учреждениях работали 215 тыс. чел., то к 2000 г. численность служащих, труд которых полностью или частично оплачивается из средств государственного бюджета, уменьшилась до 124 тыс. чел. В общей сложности численность государственных служащих сократилась примерно на 90 тыс. чел., т.е. на 43%1.
Общей целью реформ государственного управления, которые проводились в Финляндии, являлась модернизация национальной системы государственного администрирования для решения экономических проблем страны. Основной упор был сделан на повышение конкурентоспособности национальной экономики. Глубокая экономическая депрессия начала 1990-х гг. и участие Финляндии в процессе европейской интеграции явились импульсом для продолжения реформ, начатых в конце 1980-х гг. Эти реформы охватили все сектора государственного управления — структуры, менеджмент, финансовое планирование, политику регулирования, государственное администрирование, кадровую политику, технику и технологии. В рамках реформ в Финляндии использовались рыночные механизмы государственного администрирования, была проведена кампания по приватизации2.
В 1998 г. правительство Финляндии издало постановление «О высококачественных услугах, эффективном государственном управ-
1 Тийхонен С. Финляндия // Реформа государственного управления: международный опыт. — М., 2003, стр. 433.
ДУБРОВИН
Юрий
Иннокентьевич — к.и.н., профессор; президент Сибирского института международных отношений и регионоведения
2 Там же, стр. 425.
лении и ответственном гражданском обществе», содержащее директивы в отношении реформ. А с 2000 г. правительство приступило к широким преобразованиям во всех центральных органах государственной власти, особенно в министерствах и в области рабочих процедур правительства. Катью Холкери — советник Департамента государственного управления Финляндии подчёркивает, что основные направления финских административных реформ охватывают следующие сферы: управление эффективностью деятельности, управление людскими ресурсами, качество предоставляемых услуг, взаимоотношения государства с муниципальными органами власти, рыночные механизмы и реформа оценки деятельности, преобразование государственных услуг на рыночной основе.
В 1990-х гг. в Финляндии была проведена реформа по внедрению системы управления эффективностью деятельности и управления по результатам. В целом система управления по результатам включает следующие этапы: определение результатов, ситуационное управление ради достижения этих результатов и мониторинг результативности1.
В рамках данной реформы все государственные организации Финляндии начали получать средства бюджета на оперативную деятельность в виде однократно предоставляемой суммы с правом распределения указанных средств. При этом в качестве противовеса этой свободе были введены контракты между министерствами и агентствами, в которых устанавливались показатели эффективности деятельности. Кроме того, была создана система оценки эффективности деятельности агентств в целях определения показателей и отслеживания результатов деятельности организаций. Министерства отчитываются о достигнутых результатах перед правительством, которое в свою очередь доводит их до сведения парламента. Проверку качества информации об эффективности деятельности, включаемой в годовые отчёты, проводит Государственное аудиторское управление2.
Одним из важнейших аспектов реформы была оценка качества. В конце 1990-х гг. в агентствах Финляндии велась широко-
1 Санталайнен Т., Воутилайнен Э., Поренне П., Ниссинен Й. Управление по результатам. — М., 1993, стр. 5.
2 Холкери К. Оценка реформ в сфере государствен-
ного управления Финляндии // Проблемы теории и практики управления, 2005, №3, стр. 53—54.
масштабная оценка качества деятельности. Были внедрены модели оценки качества (например, награды за качество в системе управления — Malcolm Balridge, EFQM). Результатом сотрудничества с ЕС становится внедрение нового инструмента самооценки — общих рамок оценки (Common Assessment Framework — CAF).
Оценка функции агентства проводилась с точки зрения следующих параметров:
• руководство, управление людскими ресурсами, стратегия и планирование, партнёрство и ресурсы, управление процессами и переменами;
• результаты деятельности сотрудников, результаты, нацеленные на потребителей (граждан), результаты для общества, результаты эффективности основных видов деятельности3.
Однако при внедрении концепции управления по результатам не обошлось без сложностей. Так, было выявлено, что приоритеты в области результатов деятельности не всегда чётко сформулированы, плановые показатели нередко определяются с точки зрения деятельности и мероприятий, а не результатов. В контрактах, определяющих показатели эффективности деятельности, не всегда чётко прописана взаимосвязь между плановыми показателями и результатами деятельности. В переговорах между министерствами и агентствами по согласованию показателей эффективности деятельности не уделяется достаточного внимания вопросам развития функций. При оценке результатов не используется достаточное количество общих показателей или критериев эффективности деятельности. Был выявлен недостаток аналитической оценки неудач в достижении плановых показателей, а также недостаточная обратная связь между министерствами и агентствами. Помимо этого, отсутствовали реальные санкции в случае невыполнения плановых показателей, поэтому подотчётность часто остаётся лишь теоретическим принципом.
Правительство также провело реформу системы мониторинга и отчётности об эффективности деятельности организаций системы государственного управления. Все министерства обязаны теперь составлять годовые отчёты, охватывающие всю вверенную им часть сферы государственного управления. Такой отчёт является
3 Мониторинг оценки финских реформ на вебсайте: www.vm.fi
инструментом подотчётности о деятельности самих министерств и о последствиях их деятельности. В частности, он призван удовлетворить потребности политических руководителей. Эти отчёты используются, когда в сентябре каждого года правительство докладывает парламенту о результатах своей деятельности.
Катью Холкери отмечает следующие проблемные зоны реформ:
• отсутствие стратегического компонента развития в рамках управления;
• слишком формальный характер переговоров между министерствами и агентствами о показателях эффективности деятельности в силу нехватки времени;
• многие министерства считают более важными другие вопросы, нежели управление эффективностью деятельности;
• в рамках мониторинга результатов деятельности готовится множество докладов, но предпринимается слишком мало реальных мер1.
В рамках реформы проводился мониторинг эффективности деятельности. В процессе мониторинга министерствам было рекомендовано время от времени (на регулярной основе) привлекать внешних экспертов для проведения оценки деятельности агентств. Таким образом, планировалось обеспечить соответствие управления эффективностью деятельности и разработки плановых показателей современным требованиям2.
Одной из новых форм деятельности финского правительства является управление программами. Оно используется, в частности, для более эффективного определения и решения межотраслевых вопросов в рамках правительства. При этом наиболее важные «горизонтальные» приоритеты оформляются как стратегические программы. У действующего правительства имеются четыре такие программы:
• «Занятость»;
• «Предпринимательство»;
• «Информационное общество»;
• «Участие граждан»3.
При этом периодически в рамках ре-
1 Холкери К. Указ. соч., стр. 55—56.
2 Мониторинг оценки финских реформ на вебсайте: www.vm.fi
3 Холкери К. Указ. соч., №3, стр. 56—57.
форм проводится оценка эффективности данных программ. Выполнение правительственных программ тесно связано с другим исключительно важным процессом — бюджетным. Это означает координацию и взаимосвязь стратегических действий на основе соответствующей информации обоих типов — бюджетной и предметной. В процессе реформ было принято решение о систематической оценке эффективности деятельности по выполнению программ и о проведении всестороннего стратегического анализа перед принятием очередной правительственной стратегии и рамочного бюджета4.
В современной Финляндии концепция управления по результатам получила весьма широкое распространение как в сфере административно-государственного управления, так и в сфере бизнеса. Книга известных финских специалистов по управлению Т. Санталайнена, Э. Воутилайнена, П. Поренне и Й. Ниссинена «Управление по результатам» переведена на многие европейские языки и пользуется популярностью у специалистов по управлению5. Таким образом, система управления по результатам деятельности в Финляндии, в принципе, зарекомендовала себя как весьма эффективная, хотя государственными аудиторами и Государственным ревизионным управлением был отмечен ряд недостатков. Улучшения требуются в основном в таких областях, как информация о результатах, имеющих большое значение для политического контроля, и определение изъянов в различных цепочках подотчётности.
Одной из заметных реформ стало проведение структурных преобразований в системе государственного управления. Реструктуризация сократила размеры центрального аппарата административного управления. Почти все министерства и другие центральные органы государственной власти подверглись различным реформам. Некоторые из традиционных полуавтономных ведомств были закрыты и преобразованы в «центры развития». Их функции были переданы министерствам и другим ведомствам, в том числе и недавно созданным, а также региональным и мест-
4 Мониторинг оценки финских реформ на вебсайте: www.vm.fi
5 Санталайнен Т., Воутилайнен Э., Поренне П., Ниссинен Й. Указ. соч., стр. 78.
ным органам власти. Также происходило делегирование значительной части директивных полномочий с правительственного уровня.
В целом введение управления на основе результатов деятельности, повышение управленческой гибкости и делегирование полномочий по принятию общих решений и выработке кадровой политики ведомствам привели к существенному росту эффективности. Тем не менее эксперты полагают, что структурное реформирование министерств и подчинённых им ведомств не было фундаментальным. Делегирование министерствами своих полномочий по принятию решений не сопровождалось ни сокращением численности государственных служащих этих министерств, ни их «разбюрокрачиванием»1.
Необходимо подчеркнуть, что Финляндия является одной из передовых стран ЕС по темпам внедрения технологий электронного государства. В начале 2001 г. был принят Закон об электронных услугах в сфере государственного управления. Финляндия стала первой страной в мире, принявшей подобный закон. Главная цель этого закона заключается в том, чтобы повысить оперативность функционирования служб государственного управления. Закон содержит положения о правах, обязанностях и ответственности органов государственного управления и их клиентов в сфере электронных услуг. Кроме того, закон содержит положения о ключевых требованиях в отношении электронной идентификации личности граждан. Органы власти и ведомства, располагающие достаточными техническими, финансовыми и иными ресурсами, должны предложить общественности возможность выбора наиболее удобного им варианта — отправку электронного сообщения по указанным электронным адресам или другие механизмы решения вопросов. Кроме того, власти должны предоставить общественности возможность выбора электронной доставки уведомлений, счетов и других аналогичных документов и сообщений. Органы власти могут скреплять свои решения электронной подписью2.
Согласно исследованиям, 90% всех ведомств предоставляют свои услуги через Интернет. 52% всех ведомств дают своим
1 Тийхонен С. Финляндия // Указ. соч., стр. 443.
2 См.: www.om.fi
клиентам возможность заполнения бланков заявлений и других формуляров через Интернет. Число интерактивных потребительских услуг достигло 29, но при этом 37 ведомств развивают новые интерактивные услуги. Каждое ведомство отвечает за развитие своих электронных услуг. Ряд проектов уже реализованы, другие продолжают осуществляться; подготовлено более 100 различных пилотных схем и проектов в различных областях сектора государственного управления Финляндии по созданию новых электронных услуг для граждан и организаций. В Интернете также выложены электронные бланки используемых властями документов3. Один из проектов, координацию которого осуществляет Министерство внутренних дел, обеспечил централизованный доступ к электронным бланкам официальных до-кументов4.
Одним из важных принципов реформирования стало внедрение рыночных методов в систему предоставления государственных услуг. Стоит заметить, что в Финляндии ответственность за предоставление государственных услуг разделена между центральными органами государственной власти и муниципалитетами (включая сформированные муниципалитетами совместные органы власти). Чтобы сократить расходы и повысить эффективность услуг, оба этих сектора начали передавать государственные функции частным подрядчикам и уделять больше внимания взиманию платы с пользователей. Уже в 1993 г. правительство Финляндии сделало акцент на рыночных формах деятельности, принимая принципиальное решение о реформах в центральных и региональных органах государственной власти. Правительство заявило, что, «как правило, заказчик платит и может беспрепятственно выбирать производителя или службу. Производитель, в свою очередь, выполняет заказ в соответствии с пожеланиями заказчика и требованиями к качеству и в зависимости от имеющихся денежных средств. Государственные услуги станут платными и будут конкурировать как друг с другом, так и с услугами открытого сектора».
Преобразование ведомств в предприятия с созданием внебюджетных предприятий,
3 См.: www.lomake.vn.fi
4 Тийхонен С. Финляндия // Указ. соч, стр. 441—442.
а во многих случаях — акционерных обществ с ограниченной ответственностью представляет собой важнейшее направление использования рыночных механизмов в государственном управлении Финляндии. Кроме того, принятый в 1992 г. закон узаконил взимание платы с пользователей. Политика властей нацелена на проверку качества вспомогательных услуг, а в некоторых случаях — конечных результатов деятельности государственных учреждений. По мере ужесточения финансовых условий в результате экономического спада муниципалитеты и их совместные органы власти стали всё чаще прибегать к использованию конкурсных тендеров1.
Подводя итог, можно отметить, что об-
1 Тийхонен С. Финляндия // Указ. соч., стр. 442.
щими принципами проведения реформ административно-государственного управления в Финляндии являются: акцентирование внимания на рыночных методах, обеспечение экономии, эффективности и результативности. Важным аспектом является и то, что реформы государственного управления в Финляндии являлись неотъемлемой частью более масштабных экономических и структурных стратегических реформ. Успешная координация этой политики стала возможной благодаря тому, что всеми этими секторами ведало Министерство финансов, а все правительства, находившиеся у власти в течение последних 15 лет, сохраняли приверженность этой политике фундаментальных изменений.
