CC BY
19
административно-деликтное законодательство
как предмет изучения в образовательных организациях мвд россии
СЕРГЕЙ НИКОЛАЕВИЧ БОЧАРОВ,
кандидат юридических наук, профессор, начальник кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя ВАЛЕРИЙ РОМАНОВИЧ КИСИН, кандидат юридических наук, профессор кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя Научная специальность 12.00.14 — административное право;
административный процесс E-mail: [email protected] Рецензент: кандидат юридических наук Стащенко С.П.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматриваются вопросы дальнейшего преподавания комплекса дисциплин административно-правовой направленности с учетом современного развития науки и законодательства, а также выявляются возникающие проблемы при преподавании дисциплин в рассматриваемой сфере и предлагаются пути их решения.
Ключевые слова: административное право, Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, обучение, высшее профессиональное образование, учебная дисциплина, наука, отрасль права.
Annotation. Questions of further teaching of a complex of disciplines of an administrative and legal orientation taking into account modern development of science and the legislation are considered, and also arising problems come to light when teaching disciplines in the considered sphere and ways their solutions are proposed.
Keywords: administrative law, the Code about administrative offenses of the Russian Federation, training, higher education, a subject matter, science, branch it is right.
В системе правовых средств формирования и охраны правопорядка важное место занимает адми-нистративно-деликтное законодательство. Более 500 статей Особенной части КоАП РФ формулируют составы административных правонарушений и устанавливают административные наказания за их совершение. Причем, значительное число статей Особенной части КоАП РФ содержит описание нескольких таких составов, общее количество которых в результате составляет более тысячи. Следует учитывать, что помимо КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях включает в себя и законы субъектов Российской Федерации (Кодексы об административных правонарушениях), также формулирующие многие составы административных правонарушений1.
В последние годы наблюдается тенденция усиления репрессивной составляющей административных наказаний. Многократно возросли предельно допустимые размеры административного штрафа, расширен перечень правонарушений, за которые может быть назначен административный арест (в том числе и до тридцати суток). Система административных наказаний пополнилась новым видом наказания — обяза-
тельными работами. Верхний предел административного штрафа, предусмотренного санкциями некоторых статей КоАП РФ для физических лиц, более чем в 100 раз превышает минимальный размер штрафа, установленный ч. 2 ст. 46 УК РФ, а предельно допустимый срок обязательных работ (ст. 3.13 КоАП РФ) более чем в два раза превышает минимальный срок такого же вида уголовного наказания.
В уголовное законодательство возвратилась ранее существовавшая административная преюдиция, согласно которой совершение некоторых административных правонарушений лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное правонарушение, влечет уголовную ответственность. При этом не будет лишним заметить, что в России к административной ответственности ежегодно привлекаются десятки миллионов физических и юридических лиц2.
Изложенные обстоятельства актуализируют проблему законности и обоснованности применения норм законодательства об административных правонарушениях. Результаты правоприменения обусловлены множеством факторов. Среди них важнейшее место
занимают качество правового материала, подлежащего реализации, его глубокое и всестороннее знание правоприменителем, умение последнего разбираться в структурно-логических и системных связях многочисленных норм административно-деликтного законодательства между собой и с нормами других отраслей права (прежде всего уголовного).
Многолетний (1994-2011 г.г.) опыт работы одного из авторов в сфере правоприменительной практики, который в данном случае может рассматриваться как своеобразное исследование проблемы методом включенного наблюдения, показывает, что средний уровень знаний административно-деликтного законодательства юристами, осуществляющими различные виды правоохранительной и правоприменительной деятельности, существенно ниже уровня знаний ими других отраслей законодательства (уголовного и уголовно-процессуального, гражданского и гражданско-процессуального). Во многом это объясняется несоответствием места и объема учебного времени, отведенного в учебных планах образовательных учреждений для изучения административно-деликтного законодательства, масштабу и значимости его реализации в сфере правоприменения.
Вооружение специалистов, проходящих подготовку в образовательных учреждениях МВД России, знаниями административно-деликтного законодательства и умениями его применения в настоящее время осуществляется в процессе преподавания учебных дисциплин «Административное право» и «Административно-процессуальное право». Однако в рамках этих дисциплин вопросы изучения административно-деликтного законодательства не получили и не могут (по действующим учебным планам) получить место, соответствующее объему законодательного материала, подлежащего изучению. Так, КоАП РФ содержит более 800 статей административно-правового материального и административно-процессуального содержания. Примерно столько же в совокупности статей содержится в УК РФ и в УПК РФ, нормы которых являются предметами изучения двух самостоятельных учебных дисциплин (уголовное право и уголовный процесс) с бюджетом учебного времени около 1500 часов. В то же время в дисциплинах административно-правового цикла на изучение аналогичного по объему и сложности правового материала отведено лишь от 60 до 80 часов в зависимости от специализации обучаемых.
Увеличение количества указанных учебных часов в рамках данных дисциплин представляется невозможным. В связи с ограниченностью общего бюджета учебного времени, предусмотренного для изучения курсов административного права и административно-процессуального права, такая попытка привела бы к полной «деформации» их структуры и содержания в целом3.
Так, содержание учебной дисциплины «Административное право» обусловлено, прежде всего, признаками изучаемой ею отрасли права (ее предметом
и методом); содержанием системы правовых норм, образующих эту отрасль и подлежащих изучению в рамках данной дисциплины; содержанием научных концепций, свойственных административно-правовой науке и представляющих теоретическую основу учебной дисциплины.
Все указанные факторы за последние десятилетия претерпели сущностно значимые изменения, некоторые из которых были учтены при определении концептуальных основ и содержательного наполнения дисциплин «Административное право» и «Административно-процессуальное право».
Однако нынешнее содержание дисциплины «Административное право» адекватно не отражает важнейшие концепции административно-правовой науки, а также объем и содержание правового материала, знание которого и умение его применять являются, безусловно, необходимыми профессионально-значимыми качествами юриста, специализирующегося по направлению правоохранительной деятельности.
Несоответствие содержания учебной дисциплины «Административное право» и объема подлежащей изучению правовой материи содержанию науки и отрасли административного права заключается в следующем.
В административно-правовой науке общепризнано, что административное право регулирует общественные отношения, складывающиеся в сфере организации и функционирования исполнительной власти, т.е. — отношения управленческого характера. Такие отношения и регулирующие их административно-правовые акты должны быть основным предметом изучения в рамках курса административного права. То есть административное право, как учебная дисциплина, должно изучать регулятивные нормы и институты, реализуемые (применяемые) органами исполнительной власти в сфере государственного управления (институты государственной службы, лицензирования, квотирования, сертификации, аккредитации и пр.)4.
В рамках этой же учебной дисциплины в настоящее время изучаются системно-логически не связанные с перечисленными нормами и правовыми институтами институты административного правонарушения и административной ответственности (институты деликтного законодательства). Они имеют весьма условное, отдаленное отношение к содержанию государственного управления, а зачастую и вовсе с ним не сопряжены (например, нормы КоАП РФ, формулирующие состав мелкого хулиганства, мелкого хищения, уничтожения или повреждения чужого имущества и других правонарушений). Эти правовые институты не регулируют управленческие отношения, свойственные административному праву. Предметом их регулирования являются отношения между правонарушителем и государством в лице субъекта административной юрисдикции, полномочным применить меру наказания. Последним кстати не обязательно является орган исполнительной власти. Такие отноше-
ния являются административно-деликтными, отличающимися от управленческих отношений не только по содержанию, но и по юридическим фактам, влекущим их возникновение (для управленческих отношений — это позитивная деятельность, для административно-деликтных — правонарушение).
Роль институтов административного правонарушения и административной ответственности существенно отличается от роли других (позитивных) институтов, изучаемых в курсе административного права. Она не сводится к охране общественных отношений, регулируемых только административным правом. Как и уголовно-правовые институты, институты административного правонарушения и административной ответственности носят универсальный охранительный характер и входят в подсистему (семью) деликтного (охранительного) права5.
В настоящее время административно-правовой наукой убедительно доказывается правомерность признания административно-деликтного права в качестве самостоятельной отрасли российского права, обособившейся от институтов и подотраслей административного права в результате бурного развития и кодификации административно-деликтного законодательства и обособления соответствующего вида правоприменительной деятельности от управленческой деятельности, являющейся предметом административного права6.
Эта отрасль права является самостоятельным предметом многочисленных научных исследований, систематизированные выводы которых, безусловно, заслуживают изучения в отдельном курсе «Админи-стративно-деликтное право» наряду с администра-тивно-деликтным законодательством и практикой его применения.
Преподавание институтов административно-де-ликтного права в рамках дисциплины административного права представляется неоправданным не только с точки зрения правовой теории, положенной в основу приведенных выше аргументов, но и по следующим соображениям методического характера.
1. Объединение в одной учебной дисциплине (административное право) принципиально различающихся правовых институтов затрудняет формирование у обучаемых целостного, системного представления о специфических признаках отрасли административного права, об особенностях ее предмета, так как в качестве такового рассматриваются принципиально различающиеся, неоднородные общественные отношения. Предмет административно-деликтного права, изучаемый в настоящее время в качестве подотрасли или одного из институтов административного права, находится в «более родственных отношениях» с предметом уголовного права, нежели с предметом права административного. Весьма затруднительно привести убедительное обоснование его объединения с предметом административного права и их изучения в рамках единой учебной дисциплины. Следуя логике структур-
ного и содержательного построения нынешнего курса административного права, ничто не мешает фактически по тем же основаниям включить в него наряду с позитивными институтами административного права институты преступления и уголовного наказания.
2. Изучение административно-деликтного законодательства предполагает учет междисциплинарных связей с уголовным правом. В КоАП РФ имеется более 100 составов административных правонарушений, смежных с однообъектными преступлениями. Их изучение предполагает уяснение конкретных признаков, разграничивающих эти административные правонарушения и смежные составы преступлений. Кроме того, имеют место коллизии (конкуренции) некоторых норм КоАП РФ и УК РФ7. Их уяснение и познание способов преодоления требует осведомленности обучаемых об уголовном законодательстве (хотя бы на уровне знания его Общей части). Следовательно, изучение админи-стративно-деликтного законодательства целесообразно планировать с учетом графика изучения уголовного права.
Другая же часть ныне преподаваемого курса административного права в наибольшей мере связана с курсами теории государства и права, конституционного (государственного) права, муниципального права. Такая междисциплинарная связь в целом обеспечена действующим графиком прохождения учебных дисциплин, изменение которого (с учетом интересов преподавания этой части курса) не представляется необходимым и целесообразным.
3. Весьма значительный объем законодательства об административных правонарушениях, специфика научного аппарата его исследования, существующих междисциплинарных связей (с уголовным и уголовно-процессуальным правом) требует некоторой специализации преподавателей, сосредоточения их научных и методических изысканий на соответствующих проблемах. Преподавание курса административного права в его нынешнем содержании и объеме не позволяет обеспечить такую специализацию, что не может отрицательно не сказаться на качестве разработки учебно-методических материалов и проведения соответствующих занятий.
Изложенные выше доводы свидетельствуют о наличии достаточных теоретических и правовых предпосылок, а также методической целесообразности для выделения из содержания учебной дисциплины «Административное право» тематики, связанной с изучением административно-деликтного законодательства (Общей и Особенной частей КоАП РФ), а из курса административного процесса — раздела «Производство по делам об административных правонарушениях» и включения в учебные планы самостоятельной учебной дисциплины «Административно-деликтное право» с соответствующим объемом учебного времени.
Целесообразность и возможность реализации этого предложения подтверждается и тем, что в ряде образовательных учреждений даже не специализирую-
щихся на подготовке кадров для правоохранительной деятельности, такая учебная дисциплина преподается уже несколько лет8.
Тем более, она представляется необходимой в системе подготовки специалистов для органов внутренних дел, должностными лицами которых возбуждаются дела об административных правонарушениях, предусмотренных примерно 200 статьями Особенной части КоАП РФ и рассматриваются дела более чем по 60 статьям КоАП РФ, возбуждается и расследуются уголовные дела по фактам совершения преступлений, составы многих из которых являются смежными с од-нообъектными составами административных правонарушений. Их разграничение и правильная квалификация требуют от специалистов знания, как уголовного, так и административно-деликтного законодательства.
Еще один вопрос, требующий своего разрешения, заключается в том, что проблема подготовки и выпуска специалистов, обладающих достаточными знаниями действующего на момент окончания обучения административно-деликтного законодательства и умениями его применения, осложняется особым динамизмом (нестабильностью) законодательства об административных правонарушениях, не свойственным в такой степени какой-либо другой правовой отрасли.
Так, со времени вступления в силу КоАП РФ (1 июня 2002 г.) в статьи его Особенной части было вынесено более 800 корректив, касающихся конкретных составов административных правонарушений, изменяющих, отменяющих, и вводящих в действие новые правовые нормы. За последние 4 года (т.е. со времени окончания изучения выпускниками 2014 г. административного права) было принято более 150 законов, вносящих многочисленные изменения и дополнения в КоАП РФ. Многие из них принципиально изменили основы правоприменения. Помимо того, что КоАП РФ пополнился большим количеством новых составов административных правонарушений, этими законами установлены новые виды и размеры административных наказаний, новые (дополнительные) поводы к возбуждению дел об административных правонарушениях, дополнительные обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность, изменены сроки давности привлечения к ответственности, расширены полномочия должностных лиц, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях и др.
Существенные изменения и дополнения вносятся в КоАП РФ ежегодно. При этом обнаруживается тенденция последовательного возрастания количества законов, вносящих такие изменения и дополнения. Так, если в 2012 году их было принято 30, в 2013 г. — 39, то за первое полугодие 2014 г. — 23. Экстраполяция таких данных за 12 лет действия КоАП РФ свидетель-
ствует о сохранении этой тенденции и в будущем. Кроме того, Конституционным судом РФ периодически принимаются постановления и определения по вопросам соответствия (несоответствия) Конституции РФ отдельных норм КоАП РФ, определяющих содержание правоприменительной практики.
При таких обстоятельствах нельзя не признать, что ко времени окончания обучения выпускники, которые 3-4 года не изучали текущего административно-деликтного законодательства, имеют существенный пробел в знаниях, необходимых для успешного начала профессиональной деятельности. Для его устранения и приведения уровня их профессиональной подготовки в соответствие со стандартами высшего профессионального образования представляется необходимым ввести для слушателей выпускного курса специальный курс по изучению состояния административно-де-ликтного законодательства и проблем его применения, объем и содержание которого должны быть дифференцированы в зависимости от направления подготовки (специализации) выпускников.
Реализация высказанных предложений, несомненно, способствовала бы устранению реально существующего дефицита знаний правовприменителями административно-деликтного законодательства, а, следовательно, и обеспечению законности, обоснованности и эффективности его применения.
1 Например, Кодекс г. Москвы об административных правонарушениях содержит более 260 составов административных правонарушений.
2 Только статистикой МВД России ежегодно фиксируется около 70 млн выявленных административных правонарушений.
3 В настоящее время и без того на изучение всех остальных институтов и теоретических основ административного права остается менее 50% отводимого на это учебного времени.
4 В рамках Особенной части административного права в ряде образовательных учреждений изучается система и правовое положение органов исполнительной власти, осуществляющих административно-публичную деятельность в различных сферах деятельности государства.
5 Подробнее см.: Шергин А.П. Концептуальные основы ад-министративно-деликтного права / Научный портал МВД России, 2008, № 1. С. 16.
6 Например, см.: Круглов В.А. Административно-деликтное право Республики Беларусь. Автореферат диссертации доктора юридических наук, М., 2008; Круглов В.А., Попов Л.Л. Админи-стративно-деликтное право. Учебное пособие. М., издательство деловой и учебной литературы, 2005; Шергин А.П. указ. раб. С. 14-22, и др.
7 Подробнее об этом см.: Кисин В.Р., Попугаев Ю.И. О коллизии (конкуренции) норм, предусматривающих административную и уголовную ответственность, и способы ее разрешения. / научный портал МВД России, 2013 № 2, с. 79-88)
8 Например, см.: Учебно-методический комплекс РУДН по дисциплине «Административно-деликтное право» М., 2012. // pandia.ru>text/77/134/528.php.
