CC BY
93
Ирина МЕЛЬНИКОВА
АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА В КОНТЕКСТЕ ОТНОШЕНИЙ ОБЩЕСТВА И ВЛАСТИ
В статье автор анализирует общественное мнение по поводу проводимой в России административной реформы, важным результатом которой должен стать ощутимый прирост качества государственных услуг.
The author analyzes public opinion on the current administrative reform in Russia, an important result of which should be a tangible increase in the quality of public services.
Ключевые слова:
административная реформа, общественное мнение, доверие, государственные услуги; administrative reform, public opinion, confidence, public services.
МЕЛЬНИКОВА
Ирина
Васильевна — аспирант
Института социологии РАН MelnikovаIV@yаn -dex.ru
В России, начиная с 1990-х гг., проводятся реформы самой различной направленности. Многие из них позволили достигнуть существенных результатов, которые изменили общественные отношения в целом и хозяйственную сферу в частности. Новые рыночные условия предъявляют более высокие требования к компетентности, квалификации и профессионализму государственного аппарата и самой структуре исполнительной власти. Однако система государственного управления, сложившаяся в России, все менее и менее отвечает новым потребностям. Дальнейшее развитие во многом тормозится зачастую именно отсутствием положительных результатов административной реформы и несостоятельностью современной системы государственного управления1. Сегодня очевидно, что ни реорганизация правительства, ни сокращение аппарата, ни борьба с коррупцией не являются главными в административной реформе. Суть ее в системной перестройке государственной машины, результатом которой должен стать ощутимый прирост объема и качества общественных услуг, иначе любые преобразования в рамках проводимой административной реформы теряют общественный смысл. В этом контексте реформа призвана повысить общественное доверие к органам государственной власти, создать профессиональную среду, способную конкурировать с частным сектором за привлечение опытных и талантливых специалистов и руководителей. «Первоочередными целями развития властных отношений и основными критериями модернизации управленческой деятельности должны выступать, в конечном счете, две группы показателей: показатели позитивного изменения отношения населения и представителей бизнеса к органам власти, а также показатели реальной цены и качества административных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственного управления гражданам или хозяйствующим субъектам»2. Наведение порядка в сфере предоставления государственных услуг, повышение их качества — важные показатели эффективности административной реформы. По нашему мнению, является важным и уровень выражения доверия или недоверия граждан, общества к результатам ее проведения, к действиям со стороны государственной власти. Ведь именно по таким критериям, как качество и доступность государ-
1 Шадрин А.Е. Административная реформа и политическая модернизация. — М. : ИЭПП, 2004, с. 2.
2 Потехин В. А. Совершенствование властных отношений как условие модернизации управленческой деятельности // Власть, 2010, № 6.
2011’03
ВЛАСТЬ
23
ственных услуг, граждане будут судить, удалась ли административная реформа.
Первые оценки административной реформы позволяют говорить о том, что в ходе ее проведения факторы, способствующие успешной реализации (четкость проводимой политики, гибкость процедур, адекватность ресурсного обеспечения переходного периода, вовлеченность всех потенциально заинтересованных сторон, начиная с ранних стадий процесса, позитивное отношение и восприятие реформ различными участниками, включая сотрудников, непосредственно занимающихся внедрением новой политики), также оказывают значительное влияние, приводя к получению позитивных результатов, разрешая проблемы и сложности в ее реализации.
Существующий на сегодняшний день разрыв между обществом и властью инициируется не только властью. Власть, в свою очередь, становится такой, какой ее делает общество, исходя из своих потребностей, соответствующих ожиданий от нее. В рамках каждого учреждения, ведомства сама реформа, ее задачи и механизмы проведения должны стать предметом организованных обсуждений с подключением механизма обратной связи. Институализация, необходимая для представительства и позиционирования групп интересов граждан, является сложным процессом взаимоотношениий государственных подсистем с обществом, ведь очевидно, что широкие массы, удаленные от власти, не ощущают своего участия в ее осуществлении. Весьма существенными (помимо формальных институтов, регулирующих эффективность служебной деятельности власти) в настоящее время являются неформальные механизмы оценки, в т.ч. общественное мнение.
По результатам опроса, проведенного в 2010 г. Аналитическим центром Юрия Левады (Левада-Центр) по репрезентативной выборке 1 600 россиян от 18 лет в 127 населенных пунктах 46 регионов страны, можно понять, что под модернизацией люди, прежде всего, понимают технологическое и промышленное обновление (37%), о необходимости создания «правового государства» говорят 23%. При этом лишь 12% россиян считают, что сегодня в России граждане хоть как-то могут контролировать власть. Респонденты отмечают, что «чиновники игнорируют мнения и нужды рядовых граждан» (47%), «власть
не информирует граждан о своей деятельности» (21%), «выборы и референдумы играют все меньшую роль в жизни общества» (18%). На вопрос, почему граждане России в большинстве своем не контролируют действия властей и не оказывают на них существенного влияния, 47% опрошенных ответили, что чиновники интересуются мнением только вышестоящего начальства и игнорируют мнение и нужды рядовых граждан, 21 % — причина в том, что власть не информирует граждан о своей деятельности, 18% — выборы, референдумы, свободные дискуссии играют все меньшую роль в жизни общества. По мнению 35% граждан, чиновники сегодня не подчиняются законам, 47% считают, что скорее не подчиняются, чем подчиняются, 16% опрошенных считают, что чиновники занимаются проблемами своего региона/города и 63% — что чиновники решают свои собственные материальные вопросы и контролируют развитие своего бизнеса. Наибольшее число опрошенных (51%) выступают за то, чтобы власть была поставлена под контроль общества, в то время как 39% — за укрепление власти и только 10% затруднились ответить1. Интересны данные опросов отношения самих государственных служащих к вопросу эффективности и успешности проводимой реформы. Доля ожидающих, что административная реформа будет «успешной» или «скорее успешной» увеличилась по сравнению с 2005 г. Наиболее уверены в успехе респонденты из Элисты (77%), а в наименьшей степени — из Волгограда (48%). Занимающие руководящие должности в большей степени по сравнению с не руководящими работниками склонны считать, что реформа будет успешна или скорее успешна — 63% и 58% соответственно. Неуверенность в успехе реформы основывается, прежде всего, на двух факторах — это непродуманность механизма реализации (52% ответов) и пассивное отношение общества (50%). Таким образом, наряду с тенденцией падения уровня доверия граждан к власти, сегодня прослеживается некоторое стремление общества к контролю за действиями властей, а нежелание общества участвовать в политической жизни напрямую связано с невозможностью влиять на процесс принятия реше-
1 См.: От мнений — к пониманию //
Общественное мнение : ежегодник. — М. : Левада-Центр, 2010.
ний власти. Все еще остаются ожидания населения, связанные с повышением эффективности действия властей. Общество не доверяет власти из-за сложившейся практики принятия решений сверху, не согласованных с мнением общества.
Ниже приведем недавние исследования Trust Barometer 2010 американской компании Edelman не только по России, но и по некоторым странам Европы, показывающие, что доверие россиян к власти снизилось примерно на 10%!.
Уровень доверия населения к власти: в России в 2009 г. — 48%, в 2010 г. — 38%; в США в 2009 г. - 30%, в 2010 г. - 40%; во Франции в 2009 г. — 34%, в 2010 г. — 43%; в Германии в 2009 г. — 36%, в 2010 г. — 43%; в Великобритании в 2009 г. — 40%, в 2010 г. — 38%.
Из этих данных очевидно, что более половины граждан России не верят в успешные результаты реформы, не доверяют власти или остаются безразличными к проходящему процессу, в то время как неотъемлемый инструмент взаимодействия власти и общества — налаживание действенных механизмов учета мнения конечных получателей (граждан). Западные исследователи называют одной из первоочередных проблем реформирования административно-политического управления в целом отсутствие системы надежных контактов с гражданами и их организациями, недоверие граждан к государственной службе и институту государства и власти. Именно наличие соответствующих условий, готовности различных сил общества реально поддержать реформу и участвовать в ее реализации — один из центральных вопросов концепции административной реформы.
Принятой в 2005 г. Концепцией административной реформы утвержден план мероприятий по регламентации деятельности государственных органов исполнительной власти, созданию сети многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг и переводу государственных услуг в электронную форму.
Внедрение новых инструментов оказа-
1 См.: Проблемы моногородов подрывают доверие общества к бизнесу и власти // Экономика и жизнь, 06.05.2010, № 17 (9333).
ния общественных услуг, сокращение разрыва между обществом и государством, политика, направленная на получение выгоды обеими сторонами, не могут быть достигнуты только лишь путем повышения качества менеджмента и реструктуризации бюрократического аппарата. Необходимы фундаментальные изменения как в культуре административно-политического управления, так и способах решения поставленных задач. Прежний порядок принятия разрозненных решений должен смениться порядком, ориентированным на население, при котором принятие решений осуществляется специализированными группами административных образований вне зависимости от специфики общественной или государственной проблемы. Имея в реальности социальную апатию, коррупцию, неспособность общества на какую бы то ни было общую коммуникацию и взаимную солидарность, проводить реформу очень трудно.
Суть проводимой реформы должна заключаться в адаптации существующей модели государственной службы и государственного управления к фундаментальным изменениям и требованиям в обществе, что требует концептуально осмысленных и целенаправленных действий. Административная реформа с этих позиций предполагает переориентацию деятельности административного аппарата по трем важнейшим параметрам:
а) отношение аппарата к гражданину как субъекту, а не послушному объекту управления;
б) уважение и близость аппарата к гражданам и их организациям, стремление к контактам, сотрудничеству, координации усилий, отказ от принуждения и навязывания исходящих «сверху» распоряжений;
в) контроль деятельности госаппарата не только «сверху», но и «снизу». С этой точки зрения очень важно, чтобы политика выработки реформ в России как можно дальше ушла из коридоров власти и стала по-настоящему общественным процессом, когда политические решения, а также ход их реализации формируются в процессе диалога власти с заинтересованными группами, с теми, кто либо заинтересован в проведении реформ, либо им оппонирует.
