CC BY
143
ВЕСТНИК ЮГОРСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА
2007 г. Выпуск 7. С. 76-79
УДК 342.6
АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА: ПРОБЛЕМЫ ПОНИМАНИЯ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ ЮРИДИЧЕСКОЙ КОНСТРУКЦИИ «АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС» ДЛЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
В. К. Нехайчик
В условиях осуществления административной реформы Российской государственности необходимость ясного понимания смысла и значения правовой конструкции административно-правового статуса ее практического использования для целей проводимых реформ становится очевидной и понятной.
Дело в том, что общая правовая и отраслевая административно-правовая доктрины, а также действующее законодательство не дают нам ясного и единого представления о содержании используемой юридической наукой, а в настоящее время и нормотворческой практикой правовой конструкции административно-правового статуса коллективных субъектов права.
В науке административного права уже можно отметить устойчивую тенденцию ученых склоняющихся рассматривать содержание субъектов права через применяемую общей теорией права юридическую конструкцию правового статуса. В тоже время можно констатировать, что ученые пока не пришли к единому пониманию содержания административного правового статуса, особенно коллективных субъектов права. В основном предложения ученых сводятся к тому, чтобы содержание административно-правового статуса коллективных субъектов права рассматривать через его установленный элементный состав.
Так, А.П. Коренев в административно-правовой статус органов исполнительной власти включал административную правосубъектность, а также его назначение, место и роль в системе управления [1:83]. В статус исполнительного органа власти Ю.А. Тихомиров включает: конституционные элементы статуса (если они определены в конституциях, уставах); законодательные основы статуса; регулирование статуса в подзаконных положениях [12:205-206]. Обобщая основные элементы правового статуса любого государственного органа, представленные в свое время Б.М. Лазаревым и сведя их в группы, Д.Н. Бахрах выделяет в нем три его главных блока: целевой (цели, задачи, функции); структурно-организационный (процедуры образования и ликвидации субъектов); компетенционный (совокупность властных полномочий и подведомственность) [3:177-178]. Белорусский ученый А.М. Крамник предлагает в административно-правом статусе органов исполнительной власти выделять пять блоков: общий; организационный; структурный; процедурный; компетенционный [5:225].
Содержание административно-правового статуса органа исполнительной власти ученые В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин, З.А. Багишаев определяют как состоящий из общих признаков, которые имеют все государственные органы и особенностей, которые отличают органы исполнительной власти от других органов. Среди общих признаков (элементов) административно-правового статуса органа исполнительной власти авторами выделяются те, которые: являются частью государственного аппарата, действуют от имени государства и по его поручению, наделены государственными полномочиями, имеют территориальные масштабы своей деятельности, располагают источниками финансирования. К своим (собственным) признакам, особенностям или свойствам, определяющим основы организационно-правового статуса органов исполнительной власти каждого из звеньев государственного аппарата, отнесены непосредственно характеристика деятельности и порученной им компетенции [6:69].
По мнению В.С. Четверикова специфику и правовой статус органа государственной власти определяют его функции и задачи, формы и методы, которые он реализует от имени государства в объеме и пределах своей компетенции. Здесь же автор детализирует правовой статус органов исполнительной власти, обращая внимание на то, что данная разновидность
органов должны: быть частью государственного аппарата; иметь установленную нормативными актами компетенцию; иметь структуру; иметь метод образования; иметь территориальный масштаб деятельности; уполномочены выступать от имени государства; реализовывать исполнительно-распорядительную деятельность при повседневном регулировании управленческих отношений в основных сферах жизнедеятельности [13:111].
В своем определении органа исполнительной власти Д. М. Овсянко выделяет основные признаки, которые, на наш взгляд, можно рассматривать как элементы его правового статуса. К таковым автор относит то, что орган исполнительной власти: 1) это организация; 2) часть государственного аппарата; 3) имеет свою структуру; 4) имеет (определен) территориальный масштаб деятельности; 5) имеет установленную нормативным правовым актом компетенцию; 6) использует определенные методы в работе; 7) наделен правом выступать по поручению государства; 8) призван осуществлять повседневное руководство основными сферами жизни общества [7:49].
Правовой статус государственного органа, по мнению Г.В. Атаманчук, предполагает в его содержании выделение трех групп элементов: его месторасположение и природа; его компетенция; юридическое закрепление его организационной структуры, а также форм, методов и процедур ее функционирования [2:209].
Отмечая необходимость и значение определения правового статуса органа, Б.Н. Габри-чидзе отмечает, что иногда к числу элементов правового статуса относят также его внутреннюю структуру, основные формы деятельности, виды издаваемых ими правовых актов. Такое расширение элементов правового статуса, по мнению ученого, в целом оправдано [4:65-66].
Как видим, среди ученых нет единого мнения по вопросу содержания административноправового статуса коллективного субъекта. Административно-правовая наука не может сегодня предложить конкретный набор основных и необходимых элементов административноправового статуса органа власти, как коллективного субъекта права. Отсюда невозможно дать определенные рецепты на подготовку соответствующих нормативных документов, регулирующих их деятельность.
В действующих нормативных актах также можно увидеть различные трактовки содержания юридической конструкции правового статуса. Так, например, в письме Минздравсоцраз-вития РФ от 10.08. 2005 № 3855-ВС «О рекомендациях по разработке должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах» говорится, что Положением о подразделениях органов исполнительной власти, определяющим его правовой статус, отражаются его полномочия и функции.
В других нормативных актах функции не включаются в содержание правового статуса. Так, в ранее действовавшем приказе ГТК РФ от 21.05.1999 № 310 «Об утверждении положения о нормативных актах ГТК России»1 закреплялось, что «Положение - это нормативный акт, определяющий правовой статус, задачи и функции таможенных органов ...». В соответствии с решением Верховного Суда РФ от 10.11.2004 № ВКПИ04-110 «Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим руководства по организации работы высшего военно-учебного заведения министерства обороны Российской Федерации, утвержденного приказом министра обороны от 12.03.2003 № 80», определено, что «Положением определяются статус и функции структурного подразделения высшего военно-учебного заведения». Указом Президента РФ от 06.04.2004 N 490 (ред. от 01.08.2005) «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» [8], установлено, что Положение об Администрации Президента Российской Федерации утверждается в целях формирования, определения правового статуса и правовых основ деятельности Администрации Президента РФ и ее должностных лиц. В ранее действовавшем Положении «О государствен-
1 Минюстом РФ отказано в регистрации данного документа. Письмо Минюста РФ от 18.05.2000 № 3743-Р. / «Экономика и жизнь», № 24, 2000.
ном лицензировании строительной деятельности на территории РСФСР», утвержденным постановлением Совмина РСФСР от 08.11.1991 № 593 было определено, что статус и функции лицензионных органов устанавливаются данным актом. В соответствии с приказом Минюста РФ от 26.12.2005 № 252 «Об утверждении регламента Министерства юстиции Российской Федерации» правовой статус и объем полномочий структурных подразделений Минюста определяется их Положениями.
Как видим, и в нормативных актах не устанавливается содержание правового статуса государственного органа, его элементы. Не соблюдается единство в содержании нормативных актов - Уставах и Положениях, определяющих (формирующих) их правовое положение (статус). Мы видим, что в содержание правового статуса включаются разнообразные и различные по своим характеристикам элементы: задачи, полномочия, функции, организация, формы деятельности и др.
И все же следует отметить, что несмотря на указанные выше противоречия во взглядах ученых, на различия в нормотворческой практике, современное действующее законодательство Российской Федерации стало чаще использовать юридическую конструкцию «правовой статус» в регулировании правового положения отдельных субъектов административной власти и ее служащих.
Так, например, принят Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» [11]. В соответствии с Федеральным законом от 17.12.1994 № 67-ФЗ «О федеральной фельдъегерской связи» указывается, что организационно-правовой статус федерального органа исполнительной власти в области фельдъегерской связи определяется Президентом Российской Федерации [10]. Федеральным законом от 17.07.1999 № 176-ФЗ (ред. от 22.08.2004) «О почтовой связи» устанавливается статус организаций почтовой связи и закрепляются социальные гарантии их работников. Глава 3 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе РФ» имеет раздел с названием «Правовое положение (статус) государственного служащего» [9].
Подводя итог рассмотрению проблемы содержания и понимания юридической конструкции правового статуса коллективных субъектов - ее составной части государственных органов исполнительной власти для целей использования ее результатов правоприменительной практикой, необходимо отметить, что ни общая теория права, ни отраслевая наука административного права пока не выработали единых подходов в своем понимании. В первую очередь необходимо отметить нечеткость и противоречивость элементов, составляющих содержание правового статуса, к которым относят цели, задачи, полномочия, компетенцию, функции, права и обязанности, организацию (руководство, обеспечение) деятельности и др. Действующее российское законодательство также не устанавливает необходимый перечень элементов правового статуса коллективных субъектов, государственных органов исполнительной власти. На наш взгляд, данная проблема носит теоретический и правовой характер. С одной стороны нужна единая позиция ученых по данной проблеме. С другой - необходима государственная воля законодателя.
ЛИТЕРАТУРА
1. Административное право России. Часть 1. Государственное управление и административное право. Учебник. Изд. 4-е \Под ред. докт. Юрид. наук, проф. А.П. Коренева. - М.: Московская академия МВД России, Центр юридической литературы «Щит», 2002.
2. Атаманчук В. Г. Теория государственного управления. Курс лекций. - М.: Издательство «Юридическая литература», 1997.
3. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. - М., 1986. С. 177-178.
4. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право. - М.: ООО «ТК Велби», 2002.
5. Курс административного права Республики Беларусь /А.Н. Крамник. - Минск: Тесей, 2002.
6. Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Понятие органа исполнительной власти. Органы исполнительной власти (государственного управления) //Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право: Учебник. - М.: Юристъ, 1996.
7. Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие. - Изд. 3-е, перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2002.
8. СЗ РФ, 12.04.2004, № 15, Ст. 1395.
9. СЗ РФ. 02.08.2004, № 31. Ст. 3215; «Российская газета», № 162, 31.07.2004.
10. СЗ РФ. 19.12.1994, № 34. Ст. 3547.
11. СЗ РФ. 1998, № 22, ст. 2331; 2000, № 1 (ч. II), ст. 12; № 26, ст. 2729; № 33, ст. 3348
12. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса /Ю.А. Тихомиров. - М.: 1998.
13. Четвериков В.С. Административное право: Учебник. - М.: ФОРУМ: ИНФРА-М, 2005.
