CC BY
33
АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА: ИСТОКИ, КОНТЕКСТ, ПЕРСПЕКТИВЫ
Точка зрения директора департамента по вопросам административной реформы Центра стратегических разработок, доктора философских наук, профессора Владимира Николаевича ЮЖАКОВА
Начало административной реформы
По поводу начала проведения административной реформы в России есть разные точки зрения. Так же, как есть разные точки отсчета для его определения. Первые решения президента России, названные административной реформой, были направлены на сокращение административных барьеров, прежде всего и на введение новой многоуровневой структуры органов исполнительной власти. Они были подготовлены, насколько я знаю, с активным участием Центра стратегических разработок при помощи тех людей, которые сейчас работают, например, в правительстве РФ: Игорь Шувалов, Эльвира Нибиуллина. Также это нынешний президент ЦСР Михаил Дмитриев и коллеги из Высшей школы экономики. Трудно проранжировать, кто больше участвовал в этом процессе - тогда это была достаточно единая команда. Нынешний помощник президента Аркадий Дворкович, насколько я знаю, также относился к числу людей, которые формировали эти решения. Было отведено 2 года на решение этих вопросов, а следом за этим начали думать над следующими шагами по совершенствованию государственного управления. Тогда уже существовала и действовала также программа по совершенствованию государственной службы, которая была направлена на повышение профессионализма и компетентности государственных служащих. Но это был немного другой аспект, и исполнители данной программы были другие. Перед административной реформой стояла немного другая задача - оптимизация, совершенствование деятельности не отдельных служащих, не государственной службы, а деятельности государственных органов, прежде всего, конечно, органов исполнительной власти. Эту задачу рассматривали во всех аспектах, начиная с улучшения правовой базы реформы, развития методик, методологий, инструментария выполнения этих работ, совершенствования процедур выполнения этих работ. Вместе с тем были продолжены
работы, которые начались на предыдущем этапе. В частности, это работа по оптимизации полномочий государственных органов, по сокращению избыточных и дублирующих функций государственных органов. Тогда наш нынешний президент цСр М.Э. Дмитриев как раз отвечал в Министерстве экономического развития в качестве заместителя министра за выполнение этой задачи, т.е. за выявление избыточных и дублирующих функций. На тот момент было признано наличие около 4500 полномочий, функций федеральных органов исполнительной власти. В дальнейшем задача состояла в том, чтобы выявить, какие из них дублирующие, какие избыточные, какие можно сократить, какие можно укрупнить, какие можно передать на аутсорсинг, какие можно передать на нижние уровни власти. В итоге функции федеральных органов исполнительной власти заметно сократились - примерно на 2000. Кстати, сегодня принято говорить, что реально государственных функций, имеющих конечный выход, т.е. не для самих органов исполнительной власти, а для других органов исполнительной власти и для других конечных потребителей, это где-то 900 функций. Это отчасти и результат проведенной работы по укрупнению, по пониманию того, что имеет конечный эффект, а что является внутренними делами самих органов, что является избыточным. Но это не означает, что эта тема завершена в 2004 году. Она и сейчас является, на мой взгляд, открытой. Тогда в ЦСР начинали думать о том, какие будут следующие шаги, т.е. как подвести и развить итоги этих первых двух лет административной реформы. Но здесь уже личное впечатление, может быть, с других углов зрения, из других ведомств оно выглядит по-другому. В ЦСР тогда были проведены вместе со Всемирным Банком несколько «круглых столов», которые были направлены на мониторинг результатов первых шагов административной реформы, регулируемых указами президента. На них был сделан вывод, что можно попытаться сформулировать предложения по следующим шагам административной ре-
формы, исходя из тех проблем, которые обнаружились. Сначала это были просто предложения по плану нашей собственной работы, потом Михаил Дмитриев поставил задачу подготовить их как программу или как концепцию следующих шагов административной реформы в России. Мы подготовили и провели «круглый стол», который был посвящен фактически возможности разработки концепции административной реформы на следующие 5 лет. К участию были приглашены все потенциально заинтересованные лица из руководства Администрации президента России, правительства Российской Федерации, - тогда в правительстве за это отвечал нынешний вице-премьер Александр Жуков. Он направил на «круглый стол» руководителя своего аппарата, который непосредственно занимался организацией этой работы, - Алексея Головкова. Он послушал, задал массу вопросов, высказал свое мнение и попросил нас еще раз это все скомпоновать, подготовить презентации. В этой работе участвовали люди из разных экспертных организаций. Итоги этой работы Алексей Леонардович показал А.Жукову. Работа была продолжена. Сначала она была подготовлена в формате федеральной целевой программы. Затем формат менялся. В итоге она стала концепцией административной реформы в Российской Федерации. Это существенно поменяло ее статус, поменяло возможности ее финансирования, привлечения организационных структур, но и оставило достаточно неопределенной систему организации управления и ее исполнения. Но в конечном счете появились ответственные структуры, появилась правительственная комиссия по проведению административной реформы во главе с вице-премьером. Эти меры сделали работу более целенаправленной.
Влияние структур бизнеса
на формирование основных
направлений реформы
Бизнес-структуры участвовали во всех мероприятиях по подготовке административной реформы. В частности, участвовали эксперты из РСПП. Тогда уже в какой-то степени принимала участие «ОПОРА России». Бизнес-партнеры Центра стратегических разработок, которые участвовали в свое время при подготовке предвыборной программы президента В. Путина, продолжали работать и по административной реформе. Некоторые из них и сейчас
работают, но не самостоятельно, а через объединения предпринимателей, и, кстати говоря, не только бизнес, но, и например, Российская ассоциация менеджеров, которая представляла управленческую культуру, довольно активно этим занимались общества потребителей, экспертные организации, в частности, эксперты «ОПОРЫ».
Поддержка реформы
со стороны государственных
служащих и граждан
Если посмотреть на концепцию административной реформы, то в ней есть (или, уже точнее сказать - было) специальное направление организации обеспечения реформы, которое предусматривает материальную поддержку тех федеральных и региональных органов исполнительной власти, которые в эту работу специально вовлекаются. Это предполагало как бы конкурсные процедуры. «Как бы» - это не принижение этих процедур. Но это были квазиконкурсные процедуры, где ведомства и регионы представляют свои проекты по реализации, т.е. все они обязаны реали-зовывать мероприятия административной реформы, по крайней мере, федеральные органы исполнительной власти. Для регионов, скорее всего, это оставалось рекомендацией, да и сейчас тоже, т.к. напрямую деньги не выделяются. Но конкурс позволял тем, кто предлагал наиболее интересный проект (или проекты) по утвержденным направлениям административной реформы, получать дополнительные средства, и эти средства, согласно условиям конкурса, могли быть направлены в определенной доле на премирование тех государственных служащих, которые наряду со своей основной работой занимались продвижением административной реформы. Сначала это было особенно важно, потому что не было структурных подразделений, которые бы специально занимались совершенствованием государственного управления, в том числе административной реформы. Позже, в т.ч. благодаря конкурсам, появилась некоторая минимальная штатная численность людей, которые специально этим занимались, появились структурные подразделения, которые были наделены полномочиями по проведению этих мероприятий. После этого стало немного легче и потребность в конкурсах ослабла, но механизм уже существует, и так или иначе он действует. Вначале этот механизм был фактически единственным механизмом
мотивации и вовлечения государственных служащих, в том числе и руководящего состава, в процесс проведения административной реформы. Что касается граждан, то здесь вопрос более сложный. Мне кажется, что граждане не вовлечены в этот процесс в достаточной степени. Скорее можно сказать, что постепенно в это вовлекается экспертное сообщество, а именно - созданы какие-то пулы экспертных сообществ, у которых есть эксперты, которые занимаются подготовкой экспертов, которые предлагают экспертов, способных готовить соответствующие проекты нормативных правовых актов, методик, концепций, а также сопровождать, реализовывать их, проводить мониторинг и т.д. Это тоже своего рода гражданское общество. Но если говорить о гражданах в целом, то речь идет о том, что нужно активизировать информационную деятельность. Нельзя сказать, что этого сейчас нет вообще и что политики в этом отношении нет вообще. На это работают пресс-службы, Комиссия по проведению административной реформы постоянно заставляет предоставлять информацию, сведения об этой работе, демонстрировать уже достигнутые результаты, например электронные услуги. Сложность в том, что явных положительных результатов, которые можно было бы демонстрировать и за которыми бы люди уже тянулись, не слишком много. И главная проблема здесь, наверное, в том, что реализация того блока концепции административной реформы, который был специально посвящен развитию механизмов взаимодействия государственных органов и граждан, институтов гражданского общества, по-прежнему оставляет желать лучшего. Если даже взять публичное обсуждение федеральных законов «О полиции», «Об образовании» и.т.д., то, с одной стороны, это давно забытое старое советское, а, с другой стороны, совсем новое, - здесь все-таки осваиваются новые механизмы и возможностей участия людей в этом становится значительно больше, т.е. по крайней мере создается массовка. Например, множество откликов о Законе «О полиции», среди которых тысячи вполне конкретных. Но все равно механизм не отлажен, поскольку нет никакой уверенности, что эти люди действительно будут услышаны. А этот механизм обратной связи должен быть интерактивным, т.е. люди должны увидеть, что их мнение услышано. Пусть оно и не принято, но услышано. Тогда у людей появляется желание и дальше принимать участие в процессе. Это все
надо налаживать и дальше, и тогда, может быть, люди будут более активно принимать участие в административной реформе. На самом деле граждане участвуют не в целом в административной реформе, а в каких-то конкретных вещах, которые их напрямую затрагивают. В принципе, замысел административной реформы в этом направлении был в том, чтобы показывать, в чем состоит интерес людей и чтобы они боролись за этот интерес, а не за абстрактные идеалы административной реформы. Тут еще, по-моему, есть чем заниматься, во-первых, чтобы больше был положительный результат по усилиям по административной реформе, чтобы люди понимали, что нужно двигаться вперед; а во-вторых, чтобы они видели, как развиваются конкретные механизмы, которые демонстрировали бы реальность тех усилий, которые предпринимаются. Т.е. необходимо преодолеть неверие в то, что от власти можно дождаться встречного движения.
Как планировалось выстраивать отношения между федеральными органами исполнительной власти и гражданами после проведения реформы
В реформе обозначено одно - развивать инструмент взаимодействия, включая развитие самых разных инструментов обратной связи, возможности граждан принимать участие в подготовке решений. Но это касается не только граждан, но и объединений граждан, и объединений бизнеса в подготовке участия в разработке решений, в аудите, в контроле. Созданы некоторые механизмы участия в мониторинге, - никто не мешает самостоятельно проводить мониторинг. Везде уже устоялось понимание необходимости вовлечения граждан и их объединений в подготовку решений. Как минимум, это касается традиционных объединений работодателей, традиционных объединений потребителей, разного рода общественных советов при ведомствах, Общественной палаты. Это все было создано. Где-то это все действует формально, где-то не формально. Например, при ФАС есть и общественный совет, и экспертный совет, которые действительно работают. Где реально приглашаются все заинтересованные стороны, там действительно степень участия - это уже вопрос заинтересованности самих участников. А где все формально делается и почетно приглашается певец или еще кто-то, и дальше под все это ком-
понуется формат участия, то там они формально и действуют, как аффилированные структуры. Здесь вопрос состоит в том, как сделать так, чтобы не было аффилированных общественных форм участия. Для этого нужно создавать возможность форм участия для объединений граждан, для объединений работодателей и потребителей. Этих механизмов, строго говоря, еще нет. То есть, если ведомство всерьез относится к этому, как к положительному фактору улучшения своей работы, оно действует так, как я сказал на примере ФАС. А если оно формально исполняет обязанности, установленные законом или решением президента, то у граждан, их объединений нет особой возможности добиться своего права. Везде, к сожалению, проявляется отсутствие важных звеньев участия в принятии решений. Например, есть такая вещь, которой мы долго и упорно занимались, - это разработка и внедрение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Она от начала до конца родилась в экспертном сообществе. Это тоже компонент административной реформы, он был записан с самого начала в административную реформу в рамках противодействия коррупции. Было предложено разработать методику устранения из нормативных правовых актов факторов, которые способствуют коррупции. Усилием фонда «Индем» и молодых специалистов из Высшей школы экономики были подготовлены первые версии шагов, как это сделать. В ЦСР усилиями всех заинтересовавшихся исследовательских и экспертных организаций подготовили методику антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, начали ее широко апробировать на разных законах, подзаконных актах. Потом провели тренинги по применению этой методики для чиновников, начиная с Государственной думы и Совета Федерации, правительства РФ и т.д., заканчивая в разном формате более 50 регионами Российской Федерации. В итоге было признано, что это действует. Все это вышло на уровень решений президента, на уровень принятия в конечном счете специального Закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов». Президент оценивает антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов как один из трех реальных инструментов, которые созданы в ходе противодействия коррупции. Этот инструмент был сначала сформулирован экспертами, создан и на-
чал действовать именно в рамках Концепции административной реформы, точнее в рамках одного из ее направлений, которое называется «Оптимизация государственных функций и противодействие коррупции». Но и этот инструмент предполагает активное участие граждан в независимой антикоррупционной экспертизе. Плюс к этому открытость и публичность, без чего сама антикоррупционная экспертиза не может быть использована в антикоррупционных целях. Например, экспертизу одного нормативного правового акта провели, а про другой сказали, что в экспертизе нет необходимости, а на самом деле именно его пытаются «провести». Или, например, указали коррупционные факторы, не имеющие реального значения для коррупционных практик, а те, которые имеют реальное значение для коррупционных практик и создают большой коррупционный рынок, их могли сознательно умолчать, не заметить, вывести их из поля зрения. Если это не публично, не прозрачно, то это легко можно сделать. К сожалению, именно такой результат в итоге и получился. В Госдуме РФ прошла версия закона, которая предусматривает, что публикация результатов антикоррупционной экспертизы не обязательна, не обязательно их излагать по одной и той же форме, которая позволяет проверить качество проведенной экспертизы. А независимыми экспертами признается не любая заинтересованная организация, а конкретные люди, которые аккредитуются Министерством юстиции. Минюст получает от них заключения и может их рассматривать, может не рассматривать. А прокуратура отчитывается. Сотни тысяч антикоррупционных экспертиз проводится в год, а проверить это невозможно, т.к. результаты нигде не публикуются. Таким образом, не хватает участия граждан, независимых экспертов. Не хватает тех механизмов, которые бы подтверждали, что это участие не формально, что оно дает результат, от него есть польза, и это стимулировало бы самих экспертов дальше в этом участвовать. В итоге получается, что формализованность приводит к тому, что сам Минюст стал признавать, что в эти независимые эксперты стремятся, в том числе, чтобы получить деньги за свою формальную подпись. Это частное подтверждение того, что такая общая проблема формирования механизмов участия граждан и объединения граждан и бизнеса существует. Есть не только проблема
непроработанности деталей механизмов участия независимых экспертов, но и другие проблемы.
Роль опроса граждан и
представителей бизнеса по вопросу
качества государственных услуг
Административная реформа состоит и в том, чтобы по результатам опросов граждан и представителей бизнеса органы исполнительной власти, предоставляющие государственные услуги, ставили задачи по повышению качества государственных услуг в соответствии с ожиданием граждан, а также своими финансовыми и техническими возможностями. Так ли это, пока сказать трудно. Административные регламенты и их стандарты были ориентированы на то, чтобы это соблюдалось, т.е. чтобы стандарт формулировался, исходя из ожиданий граждан. Для этого должен проводиться опрос среди получателей государственных услуг. Попытки такие делались, но пока это не стало обязательным и действенным механизмом. В концепции административной реформы закладывалось одним абзацем, что должен быть создан постоянно действующий механизм, чтобы раз в два года ведомства решали задачу повышения уровня стандартов, т.е. приближения их к ожиданию получателей государственных услуг. Надо понимать, что сами ожидания могли вырасти, и соответственно стандарты должны их догонять или работать на опережение. Но главное, нужно было обязать ведомства регулярно проводить такую работу. На сегодняшний день пока просто не накоплен такой опыт. Но если все-таки по этому пути будем двигаться, то, наверное, должна быть сформулирована, например, в законе № 210 «Об общих принципах организации предоставления государственных услуг», обязанность государственных органов проводить опрос. Когда закон готовился, как раз предусматривалось, что такой механизм должен быть. Он прямо пока не заложен в законе, но в законе все-таки отражены некоторые вещи, которые вытекают из опросов получателей государственных услуг. По результатам первичных опросов, для большинства граждан проблема состояла в том, что их гоняют из ведомства в ведомство, что за любой бумажкой, за любой информацией, за любыми сведениями они должны бежать в разные организации. В законе заложена принципиально важная норма, которая еще не начала действовать,
а начнет действовать с 1 июля 2011 года, которая запрещает федеральным органам исполнительной власти и, соответственно региональным органам власти и организациям, которые по их поручительству действуют, требовать с заявителя какие-либо документы, информацию, сведения, которые находятся в системе органов государственной власти, т.е. орган власти сам должен запросить и получить эту информацию, сам должен проводить необходимые согласования со «смежниками». Это требование, конечно, должно будет и уже начинает опираться на развитие единой базы данных органов исполнительной власти, на электронные технологии с тем, чтобы сами чиновники не бегали между ведомствами, а имели возможность получить эти сведения в электронном виде из единой базы данных. Истоки этого сюжета как раз в опросах получателей государственных услуг. Например, в прошлом году был своего рода опрос, мониторинг предоставления государственных услуг как бизнесу, так и гражданам. Более пятидесяти государственных услуг были рассмотрены в сорока российских регионах РФ с точки зрения качества их предоставления. Акцент был сделан прежде всего на издержки бизнеса и граждан, т.е. время, которое они тратят, материальные издержки, количество обращений, которые они вынуждены делать, общую оценку степени удовлетворенности получателей государственных услуг. Выявлен целый ряд критических ситуаций. Например, нередок случай, когда количество обращений, которые необходимо сделать в различные органы, чтобы получить услугу, равно семи. Вместо одного обращения, как это говорит 210-й закон. Значит, есть над чем работать -нужно в семь раз сократить количество обращений. Вторая проблема - время предоставления государственных услуг в среднем в два с небольшим раза превышает нормативно установленное время. А в некоторых случаях не в два, а в 4-5 раз превышает реально установленное время. Соответственно, как бизнес, так и граждане, не удовлетворены таким положением дел. Третья проблема - стоимость услуг. Во многих случаях нормативная стоимость не установлена и она ничем вообще не регулируется. А там, где она установлена, фактически она значительно превышается. Соответственно, недовольство граждан это тоже порождает. Результаты проведенного мониторинга рассмотрены на Правительственной комиссии по проведению адми-
нистративной реформы, после чего были даны достаточно конкретные поручения федеральным органам исполнительной власти по устранению выявленных критических ситуаций, по учету результатов опроса получателей государственных услуг. Как следствие, должна быть проведена работа по повышению качества оказания этих государственных услуг, в том числе и по снижению полных издержек, которые заявители несут при их получении.
Решение задачи по повышению степени удовлетворенности государственными услугами
Изначально концепцией адмреформы была поставлена задача достигнуть сначала 50%, а затем и 70% удовлетворенности граждан государственными услугами. Похоже, при подготовке концепции административной реформы были поставлены слишком завышенные требования. Они - как желательные рубежи - все равно сохраняют силу, но нужно более трезво смотреть, какими темпами эти рубежи достигаются. Но, мне кажется, все равно надо эти рубежи видеть и стремиться к ним. Сегодня речь идет о не тотальной оценке удовлетворенности по всем государственным услугам, здесь все-таки большие разрывы: одни государственные органы уже сориентировались на потребителя и реально заботятся о том, чтобы повышать их удовлетворенность, другие только начинают осознавать, что это за работа. В результате средней температуры удовлетворенности не получается. Надо двигаться вперед по каждой конкретной государственной услуге.
Значение административной реформы для политических лидеров
Какое-то время административная реформа оставалась чем-то загадочным и потусторонним, но уже сейчас она используется как инструмент, в том числе при решении политических вопросов. Например, для президента России заявленным политическим вопросом является снижение уровня коррупции. При этом реализация административной реформы является
и глобальным инструментом противодействия коррупции. В частности, выше уже говорилось о том, что в рамках административной реформы начала проводиться антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов. Стали сокращаться избыточные полномочия государственных органов (хотя, как известно, возникло и встречное движение - создаются новые). Чем меньше этих полномочий, тем меньше возможностей получения взятки, используя свое служебное положение. Так же проводится оптимизация административных процедур. Тот же пример из 210-го федерального закона: чем меньше хождений по ведомственным органам, тем меньше зависимость заявителя от этих органов и меньше возможностей у чиновника вымогать у гражданина взятку. Переход к электронным услугам - следующий шаг в решении этой задачи. Тем самым еще более сокращается поле для возможностей коррупции. Это важный пример политического внимания к административной реформе, но это не означает, что такого внимания достаточно. На мой взгляд, президент в этом деле мог бы занимать более активную, центральную позицию. Пока получается, что он перепоручил ведение административной реформы правительству, Правительственной комиссии по проведению административной реформы. А президент занимается реформированием государственной службы, при нем действует соответствующая рабочая группа. Было бы полезно учитывать, что по сути дела есть единый процесс совершенствования государственного управления, который не разделишь на административную реформу и реформу государственной службы. В идеале президент должен иметь некий концептуальный взгляд на совершенствование государственного управления в целом, который в части реализуется правительством, соответственно регулируется правительственной комиссией по административной реформе, а в части - это рабочая группа президента. Но в целом должна быть единая зона ответственности президента. Все-таки государственное управление, его качество лежит в зоне его ответственности. Мне кажется, рано или поздно к этому придется прийти, т.е. признать, что этот вопрос более высокого уровня ответственности, чем сейчас.
