CC BY
25
Формирование современной системы управления нефтегазовым сектором в России началось в 1992 г. В результате сложились новые организационно-экономическая структура с преобладанием частного капитала и вертикально-интегрированных компаний и структура управления, в которой за государством остались исключительно важные регулирующие функции в вопросах недропользования, ценообразования, тарифной политики и налогообложения.
В статье также показана динамика социально-экономического развития нефтегазовых регионов России.
Административная реформа и управление нефтегазовым сектором
В. В. ШМАТ,
кандидат экономических наук, Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН, Новосибирск
© ЭКО 2006 г.
ЭКО
Проводимая в стране административная реформа стала в значительной степени свершившимся фактом. Это одновременно и обнадеживает, и настораживает.
Обнадеживает, поскольку едва ли не главной ее целью является повышение эффективности управления экономикой за счет построения логичной и рациональной структуры органов исполнительной власти, четкой регламентации управленческих функций, превращения госаппарата в реально работающий инструмент реализации экономической политики.
Опасения же связаны с возможными «перекосами» и «перегибами», без которых обычно не обходится ни одна реформа в России. Кроме ошибок, от которых никто не застрахован, и принятия непродуманных решений, существует вероятность усиления так называемой институциональной конкуренции между отдельными органами и уровнями управленческой системы - то есть попытки передела сложившейся структуры властных полномочий, в который могут оказаться втянутыми и некоторые политические силы.
В сфере передела полномочий окажутся прежде всего функции управления важнейшими бюджетообразующими отраслями экономики. К их числу относится нефтегазовый сектор, дающий до 45% бюджетных поступлений. Учитывая его роль в экономике страны и, в частности, в бюджетно-финансовой сфере, трудно даже предположить, насколько негативными могут оказаться для него последствия «революционно-бюрократического» передела.
Конечно, нынешняя система управления нефтегазовым сектором далеко не идеальна, но она вполне работоспособна, в целом соответствует закономерностям развития объекта управления и построена с учетом мирового опыта регулирования хозяйственных отношений, возникающих в процессе освоения ресурсов нефти и газа.
Десять лет, которые изменили жизнь...
Формирование современной системы управления нефтегазовым сектором в России началось в 1992 г. с принятия закона «О недрах», который заложил основу для становле-
ния рыночных отношений в сфере недропользования на принципах платности и конкурентности. Далее последовали либерализация нефтяного рынка (при сохранении достаточно жесткого государственного регулирования рынка природного газа) и приватизация предприятий нефтегазового сектора.
В результате сложилась новая организационно-экономическая структура с преобладанием частного капитала и вертикально-интегрированных компаний. В новой структуре управления за государством остались исключительно важные регулирующие функции в вопросах недропользования, ценообразования, тарифной политики и налогообложения. В целом же период становления новой организационно-экономической и управленческой структуры, построения и взаимной «притирки» ее элементов занял примерно 7-8 лет и в основных своих чертах завершился к концу 1990-х годов.
Можно утверждать, что только в начале 2000-х годов проведенные преобразования стали приносить свои плоды. Переход к платному недропользованию дал значительный импульс для социально-экономического развития нефте- и газодобывающих регионов страны и, прежде всего, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов.
Ресурсы нефти и газа, сосредоточенные в недрах Западной Сибири, безусловно, являются общенациональным достоянием, но именно они образуют едва ли не единственную основу устойчивого социально-экономического развития этих территорий. Нельзя также забывать, что в период интенсивного формирования Западно-Сибирского нефтегазового комплекса в 1965-1990 гг. абсолютный приоритет отдавался общенациональным, народнохозяйственным целям, тогда как решению социально-экономических задач не уделялось должного внимания.
Как следствие, к началу проведения экономических реформ во всем, что не было непосредственно связано с добычей и транспортировкой нефтегазового сырья, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий округа оказались в числе наиболее отсталых регионов страны, занимая 50-60-е мес-
та по уровню развития социальной сферы, то есть нисколько не поднявшись вверх по сравнению с «донефтяным» периодом своей истории.
Освоение ресурсов нефти и газа принесло этим регионам не столько благополучие, сколько множество разнообразных социально-экономических и экологических проблем. Достаточно назвать хотя бы вопиющие межотраслевые диспропорции в развитии региональной экономики, перенаселенность вновь построенных городов, низкий уровень обеспеченности населения социальными услугами, загрязнение окружающей среды Севера, разрушение естественных условий жизнедеятельности коренного населения. И этот перечень можно продолжить.
Ситуация заметно улучшилась только с принятием закона «О недрах», в соответствии с которым в региональные бюджеты стали частично поступать платежи от добычи нефти и газа. Но все же социально-экономический прогресс нефтегазовых регионов Сибири в 1990-х - начале 2000-х годов является не столь впечатляющим, как может показаться на первый взгляд. Во всероссийских рейтингах, отражающих динамику социально-экономического развития, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа поднялись сразу на 20-30 и более ступенек вверх.
Например, в 2002 г. Ханты-Мансийский округ вышел на 3-е место в России по вводу в действие больничных коек, на 13-е - жилья, 14-е - детских дошкольных учреждений, 22-е - общеобразовательных школ1. Но если сопоставить рейтинговые позиции с их «вещественным наполнением» -квадратными метрами построенного жилья, количеством введенных мест в детских дошкольных учреждениях, школах, больницах и т. д., то оснований для оптимизма заметно поубавится.
Спрашивается, какова цена 14-го места по вводу детских дошкольных учреждений, если в построенных детских садах и яслях прибавилось всего 55 мест? Тогда как в москов-
1 Ханты-Мансийский автономный округ среди субъектов РФ в 2002 г. Стат. обзор. Ханты-Мансийск, 2003; Социально-экономическое положение России. 2002. № 12. М.: Госкомстат РФ, 2003.
ском регионе (включая Москву и область), являющемся безусловным лидером по динамике социально-экономического развития, в том же 2002 г. было введено 3770 мест, что составляет более 54% от общероссийского показателя.
По другим параметрам социально-экономического развития складывается аналогичная ситуация. То есть наблюдается колоссальный, порой в два раза, разрыв между показателями региона-лидера и регионами, занимающими в рейтингах места во второй десятке или даже выше. Сравнительная «анатомия» статистических данных свидетельствует не столько о бурном прогрессе Ханты-Мансийского округа на основе нефтяных «сверхдоходов», сколько о регрессивных тенденциях в развитии подавляющего большинства других регионов страны.
При анализе ситуации, складывающейся внутри самого Ханты-Мансийского округа, бросается в глаза значительная неравномерность социально-экономического развития крупных городов и районов нефтедобычи, с одной стороны, и «ненефтяных» территорий - с другой. Последние, как правило, не имеют собственных источников доходов, а живут за счет перераспределения налогов, получаемых от добычи нефти, через окружной бюджет. Возможности же консолидации доходов в окружном бюджете ограничены, соответственно, ограничены и объемы финансирования, направляемого на поддержку депрессивных районов.
Обращает на себя внимание и нестабильность в динамике развития социальной сферы, значительные год от года колебания показателей ввода жилья и объектов соцкульт-быта (рис. 1). С учётом относительной непродолжительности инвестиционного цикла при сооружении объектов соц-культбыта (особенно в жилищном строительстве с его потоковыми технологиями) остается сделать вывод, что дискретность в развитии обусловлена главным образом финансовыми ограничениями. В свою очередь, неравномерность поступления средств в региональный бюджет во многом объясняется колебаниями мировых цен на нефть.
Динамика абсолютных показателей обеспеченности населения округа жильем и объектами социальной сферы в
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Рис. 1. Сопоставление динамики мировых цен на нефть, бюджетных доходов и объемов строительства жилья в Ханты-Мансийском АО в 1993-2005 гг.
1990-х - начале 2000-х годов в целом не претерпела каких-либо радикальных изменений. Заметный рост наблюдается только по показателям обеспеченности жильем (почти в 1,5 раза) и амбулаторно-поликлиническими учреждениями (немногим менее 1,4 раза). Следует отметить, что рост данных показателей резко замедлился в последние 4-5 лет2. По другим показателям (например, числу больничных коек или мест в детских дошкольных учреждениях) уровень обеспеченности остался практически неизменным или даже снизился. В начале 2000-х годов, как и 20-30 лет назад, Ханты-Мансийский округ по большинству показателей социально-экономического развития не дотягивал даже до среднероссийского уровня (табл. 1).
В последние 10 лет в Ханты-Мансийском округе предпринимаются серьезные меры для ускорения социально-экономического развития на основе тех возможностей, которые открылись благодаря переходу к новым принципам
2 Социально-экономическое развитие Ханты-Мансийского автономного округа за 1990-2002 гг. Стат. обзор. Ханты-Мансийск, 2003.
Таблица 1
Текущая обеспеченность населения жильем и объектами социальной сферы в Ханты-Мансийском АО (ХМАО) и РФ, 2002 г.
Показатель обеспеченности ХМАО РФ ХМАО, % к РФ
Жильем, м2 общей площади на одного жителя 16,7 20,0 84
Больничными койками, на 1000 чел. 10,0 11,4 88
Амбулаторно-поликлиническими учреждениями, посещений в смену, на 1000 чел. 26,7 25,0 107
Местами общеобразовательных школ,
на 1000 детей школьного возраста 740 814 91
Местами дошкольных учреждений, на 1000 детей дошкольного возраста 952 1163 82
Источник: Регионы России. Социально-экономические показатели - 2002 г. Стат. сб. М.: Госкомстат РФ, 2003.
недропользования. Однако результаты этих усилий зачастую оказываются не столь весомыми, как того хотелось бы, вследствие негативного влияния многих факторов. К ним относятся низкий стартовый уровень, тяжелый груз накопившихся проблем, нестабильность системы государственного регулирования в нефтегазовом секторе, колебания мировой рыночной конъюнктуры и не всегда лояльная по отношению к региону политика нефтяных компаний.
Будущее под вопросом?
К сожалению, 2002 г. стал рубежным в динамике социально-экономического развития нефтегазовых регионов Западной Сибири. Темпы роста резко замедлились, что в значительной степени объясняется изменением принципов межбюджетного распределения налогов от добычи нефти и газа, напрямую связанного с проводимой административной реформой. Так, в 2005 г. реальные доходы консолидированного бюджета Ханты-Мансийского АО (пересчитанные с учетом инфляции) снизились по сравнению с предыдущим годом на 13%. И это произошло несмотря на беспрецедентный рост цен на нефть - вся прибыль ушла в федеральную
казну. За 2005 г. сумма налоговых доходов, собранных на территории округа и перечисленных в федеральный бюджет, возросла более чем в 2,2 раза.
Социально-экономическая ситуация в округе вызывает особую тревогу в связи со спецификой демографических процессов. С одной стороны, общая численность населения устойчиво возрастает, причем как за счет действия естественных, так и миграционных факторов. Например, по показателю естественного прироста населения (9605 чел.) Ханты-Мансийский округ в 2005 г. занимал третье место среди всех регионов России. Положительная динамика естественного прироста населения, обусловленная высоким уровнем рождаемости, остается таковой на протяжении многих лет, что в корне отличается от общероссийских тенденций.
С другой стороны, отчетливо наблюдаются и признаки старения населения - быстро увеличивается численность населения старших возрастных групп, пенсионеров. Так, в 1995-2002 гг. общее число жителей в Ханты-Мансийском округе возросло на 12%, а численность пенсионеров - более чем в 1,5 раза. Таким образом, в регионе складывается достаточно сложная ситуация, требующая одновременного решения множества принципиально различающихся, но рав-ноприоритетных социальных проблем. Нужно строить жилье, детские сады и школы, объекты здравоохранения, заниматься созданием новых рабочих мест, проводить программы социальной поддержки и молодых семей, и людей пожилого возраста.
Современные проблемы округа в немалой степени обусловлены ухудшением общей социальной обстановки, о чем косвенно свидетельствует изменение демографических показателей, в частности, миграционных. Например, в 2002 г. механический прирост населения округа составил 11,2 тыс. чел. (6-е место среди регионов России), но в дальнейшем он неуклонно снижался, и в 2005 г. впервые за полвека наблюдалось отрицательное сальдо миграционных потоков (минус 1,1 тыс. чел.). Это свидетельствует о снижении «жизненной» привлекательности Ханты-Мансийского АО,
которая в годы реформ заметно возросла и объяснялась не только высокими зарплатами, но и значительными достижениями в развитии социальной сферы. Также в 2005 г. снижались показатели уровня рождаемости и наблюдалось увеличение уровня смертности.
Естественно, что возможности решения социальных задач будут напрямую зависеть от уровня бюджетной обеспеченности, от того, насколько весомыми окажутся налоговые поступления в региональный бюджет и, прежде всего, платежи рентного характера, связанные с добычей нефти и газа.
Однако с принятием нового Налогового кодекса в системе налогообложения нефтегазового сектора произошли серьезные изменения, затронувшие не только форму взимания платежей, но и структуру распределения налоговой базы, в результате чего доля налогов от предприятий нефтегазовой промышленности, поступающих в региональные бюджеты, резко сократилась - с 60 до 15-17%. При этом бюджеты местных органов власти из схемы распределения выпали полностью.
Переход к новой системе имеет определенные плюсы, связанные с унификацией и упрощением процедур налогообложения и повышением их прозрачности. Но есть немало и серьезных минусов. В частности, со всей очевидностью наметился возврат к изжившей себя системе взаимоотношений между регионами и центром, при которой расходы концентрируются в регионах, а доходы - в федеральном бюджете. Можно предположить, что за этим стоит желание федерального центра добиться более равномерного распределения доходов от добычи нефти и газа между регионами, выравнять показатели бюджетной обеспеченности. Но при этом нужно задаться вопросом: а действительно ли уровень бюджетной обеспеченности нефтегазовых регионов столь высок, что необходимо радикально перекроить пропорции распределения рентных доходов?
Так, по оценкам Минфина, показатель бюджетной обеспеченности Ханты-Мансийского округа в 3,3 раза превышает среднероссийский уровень, а Ямало-Ненецкого округа -
примерно в 1,7 раза3. Но в этой оценке учитывается только фактор регионального удорожания текущих расходов бюджета и совершенно не принимаются во внимание особенности социально-экономического развития регионов с преимущественно сырьевой структурой экономики.
Управлять своей судьбой
Главной особенностью регионов, подобных Ханты-Мансийскому округу, является преходящий характер доходов, обусловленных освоением ресурсов нефти и газа, связанный не только с абсолютной ограниченностью этих ресурсов. Речь идет о рентной составляющей, содержащейся в ценах на нефть и газ.
Именно благодаря ей операции по добыче углеводородного сырья отличаются повышенной доходностью. Соответственно, расширяется доходная база формирования бюджетов нефте- и газодобывающих регионов, появляются источники получения дополнительного дохода4. Присутствие в ценах на добываемые минерально-сырьевые ресурсы (прежде всего нефть и природный газ) значительной по размеру рентной составляющей - основная причина перехода к освоению новых и более эффективных месторождений.
Однако в рамках отдельной провинции размер получаемого дополнительного дохода, обусловленного наличием рентной составляющей, не является величиной неизменной. На начальных стадиях - поиска, разведки и начала разработки месторождений в рамках отдельной нефтегазовой про-
3 Бюджетная обеспеченность рассчитывается как отношение налоговых доходов региона к численности постоянного населения (руб./чел.). При этом бюджетная обеспеченность регионов «взвешивается» с учетом коэффициента удорожания условной единицы бюджетных услуг. Данный коэффициент оценивается Минфином РФ в рамках расчетов по методике распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Источник: сайт Минфина РФ www.minfin.ru
4 С практической точки зрения, экономическая рента - разность между рыночной ценой добытых углеводородов и издержками разведки, освоения, разработки и добычи, включая среднюю прибыль на капитал, труд и другие используемые активы. Экономическая рента является функцией не только ресурсов и права собственности, но также определяется и несовершенством рынка. Поэтому экономическая рента во многих случаях рассматривается и как функция структуры рынка и его организации.
винции (которая может частично или полностью находиться в границах сырьевой территории) - создаются только условия для получения дополнительного дохода. Наибольший приток экономической ренты (точнее, дополнительного чистого дохода) обеспечивается на стадии зрелости нефтегазовой провинции, а также на начальных этапах заключительной стадии (падающая добыча). На стадии пост-зрелости размер дополнительного дохода, обусловленного наличием рентной составляющей, уменьшается и затем вовсе исчезает. С финансово-экономической точки зрения, нефтегазовый сектор на заключительной стадии становится таким же, как и любой другой сектор экономики, - обеспечивает лишь нормальную (среднюю) прибыль.
Поэтому каждый сырьевой регион должен иметь возможность влиять на процесс создания предпосылок и условий своего дальнейшего развития, формирования более диверсифицированной и многоотраслевой экономики (например, для реализации проектов, направленных на развитие общерайонной инфраструктуры) на стадии растущей и «зрелой» добычи углеводородов. Разумеется, характер и структура экономики в будущем определяются и теми историческими, национальными и природно-климатическими предпосылками и условиями, в которых находится тот или иной регион. Обретение финансово-экономической самостоятельности позволило регионам не только приступить к решению самых насущных социально-экономических проблем, но и заняться «закладкой фундамента» для своего будущего развития.
Многие из перспективных задач, которые сейчас решаются нефтегазодобывающими регионами, по своему значению отнюдь не региональные, а выходящие на уровень задач межрегионального и общенационального масштаба. Например, в Ханты-Мансийском округе в последние годы ведется активное дорожное строительство, а по сути - формирование второй после Транссиба широтной дорожной сети федерального значения, связующей регионы Урала и Сибири. Причем делается это в основном за счет окружного бюджета.
О необходимости строительства Среднесибирской широтной магистрали много говорилось еще в советское время,
но ни тогдашний союзный «центр», ни нынешний федеральный к решению этой задачи так и не приступили. Хотя совершенно очевидно, что именно развитие транспортной инфраструктуры является одним из необходимых условий для интенсификации межрегиональных связей и формирования единого экономического пространства в масштабах страны, для укрепления российской государственности, становления подлинных, а не формальных федеративных отношений.
В результате проведенных реформ регионы не только стали получателями «нефтегазовой» ренты, но и оказались вовлеченными в процесс управления нефтегазовым сектором. И снова все началось с закона «О недрах», в котором в качестве одного из основополагающих был выдвинут принцип «двух ключей», то есть совместного участия федерального «центра» и регионов в управлении недропользованием.
Значимость принципа «двух ключей» трудно переоценить. Во-первых, концентрация всех управленческих и регулирующих функций на федеральном уровне сама по себе малоэффективна. Даже в условиях директивно-плановой экономики советского периода централизованное управление то и дело давало сбои, а в условиях рыночной экономики и федеративного государственного устройства современной России такая система просто обречена на неэффективность. Применение же принципа «двух ключей» позволяет выстроить более гибкую и, в конечном счете, более эффективную структуру управления, адекватную нынешним экономическим реалиям.
Во-вторых, реальное участие регионов в управлении экономикой (в частности - через механизмы недропользования) создает конструктивную основу для их самоопределения в рамках федеративного государства. Без такого самоопределения Федерация может быть только формальной, искусственной, обреченной на постоянную конфронтацию между интересами регионов и «центра». Если регионы не имеют реальных прав и полномочий в управлении экономикой, не несут реальной ответственности за принимаемые решения и вынуждены выступать в роли просителей-иждивенцев, то центробежные тенденции в государстве ста-
новятся неминуемыми, а значит, ни о какой сильной Федерации не может быть и речи.
В-третьих, нельзя не упомянуть чисто административное значение принципа «двух ключей». Возможность и необходимость участия в управлении послужили стимулом для усиления кадрового потенциала органов власти в нефтегазовых регионах страны. За годы, прошедшие с принятия закона «О недрах», высококвалифицированные и дееспособные институты управления недропользованием сложились не только в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком округах, но и в других крупных нефтедобывающих регионах, например, в Татарстане, Башкортостане и Томской области.
Необходимость принятия обоснованных управленческих решений подтолкнула в регионах процесс развития специализированной информационной и научно-исследовательской базы, создания мощных региональных центров рационального недропользования. Нормативно-правовая основа управления также в значительной степени формировалась на региональном уровне - территории использовали предоставленное им конституционное право так называемого «опережающего законодательства» по вопросам, не нашедшим своего отражения в федеральных законах. И прежде всего - по вопросам стимулирования (в рамках лицензионной, инвестиционной и налоговой политики) добычи нефти из низкодебитных и сложнопостроенных залежей, мелких месторождений и объектов, находящихся на поздней стадии разработки, восстановления бездействующих скважин, применения методов повышения нефтеотдачи.
Таким образом, именно на региональном уровне начался поиск подходов к решению чрезвычайно важных проблем, с которыми сопряжено развитие нефтяной промышленности в современной России.
Реформа управления и нефтегазовый сектор
Говоря о результатах преобразования организационно-экономической и управленческой структуры нефтегазового сектора, нельзя не упомянуть о наиболее зримых «плодах», то есть о начавшемся в 1999 г. росте добычи нефти. Многие
Млн т 600
Дол./бар.
Динамика среднегодовых мировых цен на нефть, дол./бар В сопоставимом исчислении, приведенном к уровню 2005 г (по данным Petroleum)
-i-i-i-i-i-i-i-i-i-i-i-i-i-i-i-i-i-
■ 9 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
LL
^ Основной период реформ
Закон «О недрах»
Рис. 2. Сопоставление динамики мировых цен и добычи нефти в России, 1988-2005 гг.
60
50
40
30
20
0
0
эксперты связывают его исключительно с благоприятной ценовой конъюнктурой мирового нефтяного рынка, сложившейся с 2000 г. Однако анализ динамики мировых цен и добычи нефти в России в 1988-2003 гг. не позволяет выявить прямой корреляции между трендами цен и добычи.
Всплески цен наблюдались и до 2000 г. (уровень цен 2001-2002 гг. примерно соответствует уровню 1996 г.), но они не оказывали положительного влияния на динамику добычи (рис. 2). Поэтому есть все основания утверждать, что нынешний рост добычи нефти в России был подготовлен реформами 1990-х годов. А благоприятная рыночная конъюнктура лишь подхлестнула этот рост, придала ему большую крутизну.
Можно сделать очень простой вывод: временной лаг между началом проведения реформ и получением зримых практических результатов (в реальных миллионах тонн добытой нефти) составляет примерно 7-8 лет. Этот вывод важен как предостережение в отношении непродуманных или неосто-
рожных действий по переустройству сложившейся структуры управления нефтегазовым сектором. На исправление ошибок, которые мы рискуем допустить сегодня, потребуется немалое время. А это значит, что страна потеряет миллиарды и миллиарды, если управленческие ошибки обернутся стагнацией или новым падением добычи нефти.
Еще раз подчеркнем, что существующая в России система управления нефтегазовым сектором и процессами недропользования далеко не совершенна. Но не нужно забывать, что постсоветская Россия прошла лишь малую часть пути, ведущего к созданию цивилизованной рыночной экономики и адекватной ей системы управления. Был построен только каркас, прообраз будущей конструкции. И поскольку страна не имела собственного опыта, приходилось руководствоваться самыми общими принципами, лежащими в основе функционирования рыночной экономики, «брать на вооружение» приемы и методы, десятилетиями проверенные зарубежной практикой (Норвегией, Канадой и США).
Российская система управления нефтегазовым сектором на нынешней стадии создания нуждается не в переделке, а в дальнейшем развитии и более тонкой настройке, адаптации к «национальным» особенностям объекта управления. Проводимая административная реформа может и должна стать важным этапом на этом пути.
Главные цели и задачи развития российского нефтегазового сектора в традиционном понимании достаточно прозрачны и образуют некую триединую формулу:
1) обеспечение национальной энергетической безопасности;
2) содействие эффективной интеграции страны в систему международных экономических связей;
3) наполнение доходной части федерального и региональных бюджетов.
Но с учётом современных тенденций развития мировой нефтегазовой промышленности этот традиционный перечень следует дополнить еще одной задачей, которая заключается в стимулировании научно-технического прогресса. Речь идет не о том, что нефтегазовый сектор должен стать «ло-
комотивом экономики» и потянуть за собой развитие всего народного хозяйства. Задача формулируется более конкретно: в рамках национального нефтегазового сектора должен генерироваться значительный по масштабам спрос на высокотехнологичную и наукоемкую продукцию, что может послужить толчком для ускорения научно-технического прогресса в экономике в целом.
Мы считаем, что имевшее под собой некоторую основу противопоставление 20-30 лет назад добывающего и перерабатывающего секторов как двух источников экономического роста сегодня полностью изжило себя. Пример таких стран, как Норвегия, Великобритания, США и Канада, показывает, что нефтегазовая промышленность с каждым годом становится все более наукоемкой отраслью промышленности, которая дает все более мощные импульсы для развития высокотехнологичных секторов экономики. Изменение целей и приоритетов, появление новых задач резко повышают значимость проведения многогранной и сбалансированной национальной политики в отношении нефтегазового сектора, которая не сводится только к обеспечению потребностей страны в энергоресурсах или рациональному использованию недр, а включает множество разнообразных экономических, социальных и научно-технических аспектов.
Непременным условием развития нефтегазового сектора прежде всего следует назвать фактор ухудшения сырьевой базы, связанный с «естественным старением» эксплуатируемых нефтегазоносных провинций. Он выражается в истощении ресурсов наиболее крупных и высокопродуктивных месторождений, открытых еще в 1960-1980-х годах, в разукрупнении и снижении качества вновь открываемых запасов.
В Западной Сибири процесс ухудшения горно-геологических условий добычи нефти начался еще в 1980-х годах. В тот период времени средний дебит нефтяных скважин снизился примерно в 5 раз. Средний размер запасов новых месторождений сократился к началу 1990-х годов до 19 млн т, тогда как в начале 1980-х он составлял 149 млн т.
В настоящее время средние размеры запасов вновь открываемых месторождений еще меньше.
С учетом достаточно высокой степени геологической изученности территории (так, в Ханты-Мансийском округе выявлено уже примерно 70% потенциальных ресурсов нефти) в будущем ситуация вряд ли улучшится. Из числа предполагаемых (невыявленных) залежей на территории округа 85% приходится на залежи с запасами менее 3 млн т, тогда как по открытым объектам удельный вес залежей этого класса составляет 66% (табл. 2). При этом из общего объема начальных выявленных извлекаемых ресурсов нефти более 50% уже добыто. На действующих месторождениях продолжаются снижение дебитов скважин и рост обводненности добываемой нефти. К стадии своего «естественного старения» приближается и газовая промышленность Западной Сибири.
Таблица 2
Распределение ресурсов нефти на территории Ханты-Мансийского АО
Классы залежей по размерам, млн т Количество залежей
выявленные невыявленные
До 3 633 2543
От 3 до 10 167 359
От 10 до 30 93 70
От 30 до 100 40 19
От 100 до 300 14 2
Свыше 300 5 0
Источник: Сборник трудов конференции «Пути реализации нефтегазового потенциала ХМАО». Ханты-Мансийск, 1998. С. 86.
Ухудшение горно-геологических условий добычи нефти и газа вызывает рост издержек производства, повышает факторы риска, делает нефтегазовый сектор все менее привлекательным с инвестиционной точки зрения. Для поддержания высокой производственной активности в условиях «естественной эволюции» добычи необходима соответствующая эволюция организационно-экономической структуры, подходов и методов управления.
В частности, должна расширяться сфера деятельности малых и средних (независимых) производителей нефти и газа, которые более мобильны, склонны к риску и не столь консервативны по сравнению с крупными вертикально-интегрированными компаниями. Независимые добывающие компании (об этом свидетельствует и зарубежный опыт) могут с гораздо большей эффективностью работать как раз на небольших месторождениях.
Для системы управления весьма актуальной становится дифференциация подходов в зависимости от степени истощения и величины запасов на месторождениях, продуктивности скважин, а также от нацеленности на повышение нефтеотдачи и применение новых технологий добычи. При этом решение задач, связанных с дифференциацией управленческих подходов и методов, усложняется вследствие увеличения числа и сокращения размеров единичных объектов управления (месторождений, вовлекаемых в разработку).
В сфере управления недропользованием вышеназванные проблемы обусловливают значительное расширение процессуальной составляющей - возрастает число проводимых конкурсов и аукционов, увеличиваются объемы работ по контролю и мониторингу выполнения лицензионных соглашений, условия которых могут становиться все более разнообразными. В данной ситуации наиболее рациональный путь дальнейшего развития системы управления нефтегазовым сектором лежит через децентрализацию управленческих функций, их приближение к объектам управления, расширение компетенции органов власти регионального и даже муниципального уровня.
Формирование системы государственного регулирования важно не само по себе, а с точки зрения повышения социально-экономической эффективности освоения принадлежащих государству ресурсов углеводородного сырья. Но потенциал эффективности освоения ресурсов, связанный с возможностями получения рентного дохода, ограничен во времени. По мере отработки запасов он имеет тенденцию к сокращению. Технологические и организационные инновации позволяют на определенное время ослабить эту тен-
денцию, но не в силах противостоять ей. Для проявления данных инноваций необходим благоприятный инвестиционный климат, который невозможно сформировать без заинтересованного и активного участия регионального уровня.
Нельзя также забывать, что по мере уменьшения и исчезновения дополнительного дохода, обусловленного наличием рентной составляющей, крупные вертикально-интегрированные компании постепенно переносят «центр тяжести» своих операций в новые районы. В 1990-е годы государство в целом заняло пассивную позицию по отношению к вопросам укрупнения ведущих вертикально-интегрированных компаний за счет поглощения более мелких (особенно на фоне благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры).
Ориентация на максимально возможное изъятие (через систему специальных налогов) экономической ренты в большей мере характерна для стадий нарастания добычи и роста эффективности за счет освоения новых крупных месторождений. Это изъятие является основной задачей государства в области налогообложения, прежде всего, на стадиях растущей и стабильной добычи.
В России повышенная доходность нефтегазового сектора обусловлена не столько наличием крупных высокоэффективных месторождений или же уникальной отечественной модели ведения нефтегазового бизнеса, сколько благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой и нарушением закономерностей воспроизводственного процесса (доминированием в составе активов нефтегазовых компаний ранее введенных в разработку месторождений и ранее созданных производственно-технологических активов). Именно в силу этого российские нефтяные компании инвестируют в среднем в добычу примерно 17 дол. на тонну добычи, в то время как их западные конкуренты - свыше 50 дол. (имея на балансе в два раза меньшие доказанные запасы). «Нормализация» воспроизводственного процесса невозможна без приближения деятельности в сфере регулирования нефтегазового сектора непосредственно к местам проведения нефтегазовых операций - то есть их децентрализации, или «регионализации».
Тем более это важно в силу того, что на стадиях высокой степени зрелости нефтегазовых провинций особенно важным становится решение социальных проблем - поддержание определенного уровня деловой активности и занятости населения. Поэтому применяются не только системы скидок и льгот при уплате специальных (и даже обычных) налогов, но и использование особых налоговых режимов (включая упрощенные льготные системы и режим соглашений о разделе продукции - СРП). Реализация этих подходов призвана обеспечить наиболее полное извлечение запасов из недр, ослабление социальных проблем, стимулирование нефтяных операций на малорентабельных месторождениях и разработку новых маргинальных месторождений.
По мере изменения основных характеристик ресурсной базы должны меняться и направления развития системы государственного регулирования. При этом должна приниматься во внимание объективная тенденция возрастания издержек, которая в границах отдельных сырьевых территорий может быть достаточно устойчивой. Противостоять данной негативной тенденции могут шаги и решения, связанные с изменением условий налогообложения, условий функционирования и развития добывающих компаний (например, в части получения права пользования участками недр), организационной структуры нефтегазового сектора.
С экономической точки зрения, задача состоит в том, чтобы обеспечить благоприятную динамику издержек не только посредством усилий компаний, но также при помощи институциональных инноваций, связанных с формированием благоприятного инвестиционного климата, изменением норм и правил взаимодействия компаний и организационной структуры нефтегазового сектора. Это достаточно сложная задача в рамках устойчиво функционирующей экономики рыночного типа, и тем более данная задача сложна в условиях переходной экономики.
Тем не менее, как показывает мировая практика, в развитии нефтяной промышленности в последние 20-30 лет неоднократно имели место примеры эффективных ответов на усложнение условий функционирования (будь то цены
или геология) путем проведения технологических и институциональных инноваций. Можно увидеть, что в последние годы именно на территории Ханты-Мансийского округа впервые в России начато формирование прообраза системы государственного регулирования нефтегазовых операций -как начального этапа использования возможностей институциональных инноваций. В 2002-2003 гг. на территории округа созданы, утверждены и начали вводиться в действие ряд предварительных стандартов, например, «Организация мониторинга разработки нефтяных и газонефтяных месторождений...».
Однако усилия округа во многом носят инициативный характер, на федеральном уровне они поддерживаются весьма слабо. Среди основных причин этого следует отметить:
V усиление роли нефтегазового сектора в экономике страны и возрастание зависимости решения всех основных социально-экономических задач от положения дел в данном секторе;
V усиление финансовой роли федерального центра и постепенное лишение регионов финансовой самостоятельности (в центр передаются те налоги, которые легче собирать и которыми легче обеспечивать наполнение федерального бюджета);
V недооценку объективных тенденций и процессов, происходящих в нефтегазовом секторе (постепенное исчерпание возможностей роста добычи за счет ранее освоенных месторождений);
V наличие ряда негативных тенденций и проявление регионального эгоизма (яркий пример - Ненецкий автономный округ);
V продолжающийся процесс концентрации власти и капитала в руках немногочисленных финансово-промышленных групп.
В частности, ориентация на изъятие из нефтегазового сектора доходов рентного характера, правильная сама по себе, в российских условиях не только не учитывает особенностей имеющейся сырьевой базы, но также и особенностей воспроизводственного процесса в нефтегазовом секторе. Значительная часть доходов, причисляемых к доходам рентного характера (помимо той части, которая связана с высокими ценами на нефть на внешних рынках), может быть
отнесена к так называемой «квази-ренте», обусловленной недооценкой основных активов. Данные средства, исходя из их экономической роли, должны реинвестироваться в нефтегазовый сектор, а не поступать в бюджет в форме налоговых поступлений или тем более присваиваться собственниками нефтяных компаний в качестве «предпринимательского дохода».
Для получения более реальной картины необходимо, например, проводить оценку экономических результатов деятельности компаний, исходя и из восстановительной стоимости основных активов, которая в нефтяной промышленности примерно в 10 раз выше балансовой (по данным Г. И. Ханина). Обеспечить протекание воспроизводственного процесса в нормальном русле можно только в рамках эффективной системы государственного регулирования нефтегазового сектора и при условии заинтересованного и активного участия регионов.
Федеральный уровень стремится, прежде всего, к простоте (а не к адекватности) и прозрачности процедур управления природными ресурсами, а также к контролю основной массы доходов от добычи минерально-сырьевых ресурсов. Последствия этого могут быть весьма неблагоприятными. Среди возможных последствий концентрации всех основных полномочий по регулированию нефтегазового сектора в едином центре можно отметить:
■ усиление роли и значения федерального центра и возрастание степени бюрократизации процесса государственного регулирования нефтегазового сектора;
■ примитивизацию (или унификацию) процедур и подходов регулирования, которая не обеспечивает формирование адекватной системы государственного регулирования, а значит, и широкое использование возможностей отмеченных выше институциональных инноваций.
Представляется необходимым расширение полномочий регионов в управлении нефтегазовым сектором, то есть проведение последовательной политики «регионализации» процедур и процессов государственного регулирования. Если взглянуть на проблему эволюции системы управления сквозь призму изменяющихся целей и условий развития
нефтегазового сектора, можно прийти к выводу, что административная реформа как раз и позволяет найти правильное решение, основанное на принципе «двух ключей» и разграничении полномочий между федеральными и региональными органами власти.
Руководствуясь целями и задачами административной реформы, деятельность федеральных органов управления (прежде всего, Министерства промышленности и энергетики и Министерства природных ресурсов РФ) следует направить на разработку и реализацию национальной политики по отношению к нефтегазовому сектору, сконцентрировать на обосновании и проведении в жизнь решений стратегического характера.
В числе главных функций на федеральном уровне должно сохраниться и нормотворчество, то есть разработка общих норм и правил, обеспечивающих эффективное развитие нефтегазового сектора и регулирующих деятельность органов власти на уровне субъектов Федерации. При этом можно было бы освободить стратегический центр от выполнения основной массы функций процессуального характера, передав их регионам.
Данный шаг выглядит тем более естественным, если учесть, что крупные нефте- и газодобывающие регионы, как показывает практика работы по управлению недропользованием в том же Ханты-Мансийском округе, лучше подготовлены к выполнению процессуальных управленческих функций, нежели федеральный центр. В итоге мы сможем получить гибкую и эффективную систему управления, нацеленную на решение стратегических задач развития нефтегазового сектора и способную к применению дифференцированных подходов и методов регулирования в зависимости от постоянно изменяющихся условий добычи нефти и газа в тех или иных регионах страны.
