CC BY
27
38 (269) - 2012
РЕГИОНАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ
УДК 336.226.13
налогообложение нефтегазового сектора российской федерации: роль регионов
а. н. токарев,
доктор экономических наук, ведущий научный сотрудник E-mail: Tokarev@ieie. nsc. ru Институт экономики и организации промышленного производства сибирского отделения РАИ, г. новосибирск
В статье анализируются проблемы эффективности государственного регулирования нефтегазового сектора (НГС), одним из важнейших рычагов которого является налогообложение. Основным итогом налоговых реформ последнего десятилетия стало улучшение условий для разработки месторождений в новых районах для выработанных запасов и для мелких месторождений. Однако нефтегазовому сектору России нужна комплексная налоговая реформа с применением экономических подходов к дифференциации.
Ключевые слова: нефтегазовый регион, дифференциация налогообложения, нефтегазовый сектор, налог на добычу.
Подходы к дифференциации налогообложения в добыче нефти. Месторождения нефти и газа существенно различаются по многим характеристикам, включая:
- производительность и глубину скважин;
- уровень запасов;
- состав добываемой продукции;
- геологические условия;
- расстояние до основных потребителей (объектов переработки и экспортных терминалов).
Поэтому более рациональное изъятие доходов рентного характера в пользу государства и стимулирование разработки сложных и трудноизвлека-емых запасов (с привлечением соответствующих инвестиций) возможны только при гибком подходе к налогообложению [4].
В настоящее время российские нормы и правила налогообложения таковы, особенно в части налога на добычу, что нефтегазовые компании разрабатывают только наиболее продуктивные запасы. Для России с ее огромным разнообразием месторождений и провинций, находящихся на различных стадиях освоения, дифференциация налогообложения является важнейшим элементом системы государственного регулирования НГС, инструментом реализации региональной политики. При единой ставке налога на добычу для различных участков недр появляются не только нерентабельные месторождения, но и «сложные» субъекты Федерации - регионы, на территориях которых, например, находятся преимущественно выработанные месторождения.
Выровнять эффективность освоения различных объектов во многом позволяет гибкое налогообложение. Мировая практика показывает, что
дифференцированное налогообложение в недропользовании имеет обоюдовыгодный характер - и для государства, и для недропользователей.
Все уже реализуемые в мировой практике и предлагаемые к применению (в том числе и в России) подходы к формированию дифференцированных систем изъятия доходов рентного характера можно разделить на две группы: производственные и экономические.
Производственные подходы основываются на горно-геологических характеристиках запасов, производственных параметрах, технических и технологических показателях освоения и разработки месторождений. В рамках таких подходов дифференциация ставок налогов может осуществляться в зависимости, например, от производительности скважин, периода открытия месторождения, качества и состава добываемой продукции, стадии освоения месторождения. Дифференциация механизмов специального налогообложения, например, в зависимости от уровня добычи, периода разработки месторождения, глубины шельфа, района добычи используется во многих странах. Примером наиболее разработанного подхода, применяемого на практике в течение длительного периода, является дифференциация роялти в Канаде.
Экономические подходы основываются на финансово-экономических показателях деятельности недропользователей. В рамках экономических подходов, как правило, предусматривается взимание специального налога в зависимости от уровня рентабельности или соотношения накопленного дохода к накопленным расходам. Экономический подход к формированию гибкой системы изъятия
рентных доходов нашел распространение в странах, осваивающих нефтегазовые ресурсы Северного моря (в Норвегии и Великобритании).
Оба подхода к построению дифференцированной системы налогообложения имеют свои положительные и отрицательные стороны. Сравнение особенностей производственного и экономического подходов к дифференциации налогообложения представлено в табл.1.
экономический подход в целом более предпочтителен с точки зрения конечных результатов, однако производственный подход имеет преимущества по издержкам на формирование такой налоговой системы и с точки зрения простоты администрирования. Последнее обстоятельство имеет решающее значение для российских условий.
Международный опыт, отражающий современные тенденции, показывает, что в большинстве нефтегазодобывающих стран применяются относительно низкие ставки роялти и высокие прогрессивные ставки налога на прибыль и сверхприбыль. Таким образом, основной акцент в системе налогообложения делается на экономических факторах. однако в России пока используется прямо противоположный подход. Налог на добычу и экспортные пошлины составляют около 90 % отчислений НГС государству. Такая политика упрощает сбор налогов, но не создает стимулов для инвестиций, что может со всей отчетливостью проявиться при заметном снижении цен на нефть на мировых рынках. Поэтому в России для стимулирования разработки новых месторождений в долгосрочной перспективе необходим поэтапный переход к обложению прибыли, а не валового дохода (требуется построение
Таблица 1
Сравнительные характеристики подходов к дифференциации налогообложения
Параметр Производственный подход Экономический подход
Рентабельность Любая комбинация производственных факторов лишь косвенно характеризует рентабельность Адекватно отражает рентабельность освоения месторождений
Контроль за обоснованностью издержек Требуется частичное реформирование системы учета в недропользовании Требуется радикальное реформирование системы учета в недропользовании
Управление параметрами, от которых зависит уровень налогов Возможно управление производственными параметрами для снижения налогов Возможен необоснованный рост затрат
Издержки государства на администрирование Рост издержек государства на администрирование производственных показателей Рост издержек государства на администрирование цен и контроль за обоснованностью издержек
Стимулирование Не всегда стимулирует применение новых технологий Не всегда стимулирует сокращение издержек
Новые нормы и правила Определение производственных показателей (дебит, запасы) в налоговом законодательстве Механизм определения рыночных (справочных) цен на нефть
дифференцированной системы налогообложения, которая содержала бы элементы экономического подхода).
Диффренциация налогообложения: роль федерального уровня. В современных условиях уровень и порядок налогообложения НГС зависят от следующих факторов:
• района и провинции размещения нефтегазовых месторождений;
• размера объекта (существуют льготы для мелких месторождений с запасами сырья до 5 млн т);
• выработанности запасов (льготы предоставляются для объектов с выработанностью месторождения более 80 %);
• вязкости добываемой нефти;
• налоговой политики органов власти регионов, где ведется добыча нефти.
В настоящее время в России дифференциация налогообложения преимущественно привязана к определенным нефтегазовым районам и провинциям, а не к регионам - субъектам Федерации, что имело место в 1990-е гг. В результате, например, по федеральному законодательству на территории Ямало-Ненецкого автономного округа (ЯНАО) объекты, расположенные в разных районах, будут разрабатываться при различных налоговых условиях.
На начальной стадии разработки месторождений от налога на добычу полезных ископаемых (НД11И) освобождена нефть, добываемая из участков недр в Восточной Сибири и Якутии, на шельфе Азовского, Каспийского, Черного и Охотского мо-
рей, в Ненецком Ао, на севере ЯНАо, а также из морских месторождений Заполярья.
количество нефти, которое можно добывать без уплаты НДПИ, различно для разных географических районов: от 10 млн т - на каспийском шельфе и до 35 млн т - для объектов на шельфе за Северным полярным кругом. Обычно продолжительность действия льготы для владельцев лицензий на добычу ограничена десятилетним периодом; для ряда регионов, включая Ненецкий автономный округ, такой период ограничен семью годами. Особенности дифференциации НДПИ по нефтегазовым районам и провинциям представлены в табл. 2.
Таким образом, наибольшее снижение налоговой нагрузки по НДПИ сейчас применяется для высоковязкой нефти. В настоящее время объемы ее добычи незначительны, а работы ведутся в основном в Татарстане. Ее себестоимость такова, что данные объекты могут рентабельно осваиваться только при наличии льгот по экспортной пошлине. Примерно один уровень налоговых льгот применяется для новых провинций и шельфовых проектов. Меньшее снижение налоговой нагрузки (по НДПИ) принято для каспийского и Азовского морей, а также для мелких по размерам запасов месторождений.
минимальным уровнем сокращения налоговой нагрузки характеризуются льготы для выработанных объектов, что в основном определяется периодом, когда эти преференции применяются. На поздних стадиях освоения месторождений объемы добычи относительно невелики. к тому
Таблица 2
Условия дифференциации налога на добычу в России
Основание для льгот (район, характеристика запасов) Год начала действия льгот Льготируемый объем добычи, млн т Продолжительность льгот, лет Снижение налоговой нагрузки*, %
1. Выработанность месторождений 2007 Выработанность свыше 80 % Без ограничений 1,3
2. Высоковязкая нефть 2007 Без ограничений на объем добычи Без ограничений 36,8
3. Якутия, Иркутская обл., 2009 25 10 14,0
Красноярский край
4. Шельф севернее полярного круга 2009 35 10 16,7
5. Азовское и Каспийское моря 2009 10 7 5,7
6. Ненецкий АО, п-ов Ямал в ЯНАО 2009 15 7 8,5
7. Черное море 2012 20 10 11,3
8. Охотское море 2012 30 10 14,5
9. Районы севернее 650 с. ш. в ЯНАО 2012 25 10 14,0
(без п-ова Ямал)
10. Величина запасов 2012 Запасы менее 5 млн т Без ограничений 9,2
* Оценка снижения налоговой нагрузки только по налогу на добычу, без учета льгот по экспортной пошлине, имеющих место, например, для Восточной Сибири.
же с позиций НГС денежные потоки в конце разработки месторождения оказывают незначительное влияние на показатели эффективности, зависящие от фактора времени. Тем не менее данные льготы очень важны для поддержания добычи на поздних стадиях и, соответственно, стабилизации социальной обстановки в регионах добычи.
Таким образом, льгот становится все больше: с 2007 г. ставка НДПИ поставлена в зависимость от выработанности запасов, с 2009 г. льготы предоставлены для ряда новых провинций и районов добычи, с 2012 г. перечень районов добычи, для которых применимы льготы, увеличился. Однако характер налоговых новаций отстают от современных требований к системе налогообложения. Система налогообложения НГС становится все более эклектичной, представляя собой в определенной степени «лоскутное одеяло». «Заплаты» налоговых льгот не могут заменить комплексное реформирование системы налогообложения в НГС. Практически все новые объекты уже разрабатываются или будут осваиваться в рамках исключений из базовой налоговой системы [6].
Количество льгот для новых районов не снимает слабости производственного подхода, в рамках которого реализуются все налоговые новации. В пределах одной нефтегазовой провинции, например в Восточной Сибири, будут разрабатываться разные по эффективности месторождения. Поэтому для части объектов уровень предоставляемых льгот может оказаться избыточным, и государство не получит справедливой части рентных доходов. А для части месторождений уровень снижения налоговой нагрузки может оказаться недостаточным для достижения приемлемой рентабельности и, соответственно, такие объекты не будут разрабатываться. Поэтому нельзя сказать, что сегодня налоговая система в полной мере учитывает условия реализации проектов.
Заметная часть льгот носит индивидуальный характер: связана с деятельностью определенной компании в конкретном районе. Например, льготы для месторождений, расположенных на шельфе Каспийского моря, сейчас (да и в обозримой перспективе) затрагивают интересы только «ЛУКОЙЛа».
Другой пример индивидуальных льгот связан с предоставлением льгот по НДПИ в связи изменением ставок экспортных пошлин на нефтепродукты (!). Для снижения негативного влияния изменения ставок экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты
с 2012 г. был введен особый порядок уменьшения суммы налога на добычу в Татарстане и Башкортостане. В Татарстане, например, такие льготы были предоставлены для участков недр, начальные извлекаемые запасы которых составляют величину не менее 2,5 млрд т. Но в Татарстане заведомо есть только одно такое уникальное по запасам месторождение (Ромашкинское), и его разрабатывает крупнейшая компания республики - «Татнефть».
В настоящее время в России используется дифференциация применительно и к экспортной пошлине на нефть. Но она имеет непрозрачный, «точечный» характер и нестабильна. Необходимы разработка и применение единой, обоснованной методики предоставления льготных ставок по экспортным пошлинам. Сейчас решение о предоставлении льгот принимается непрозрачно, по каждому проекту отдельно в зависимости от прогноза его рентабельности.
До сих пор в налоговых изменениях применительно к НГС не просматривается системность. Такое положение создает ограничения с точки зрения привлечения потенциальных инвесторов к разработке нефтегазовых ресурсов.
Место нефтегазовых регионов в налоговой политике. Необходимость привлечения инвестиций. В условиях высокой налоговой нагрузки на НГС в 2000-е гг. заметно изменился характер дифференциации по сравнению с предыдущим десятилетием. В 1990-е гг. с точки зрения привлечения инвестиций, гибкого налогового регулирования ведущую роль играли нефтегазовые регионы и прежде всего Ханты-Мансийский автономный округ (ХМАО) и Татарстан. Данные регионы предоставляли нефтегазовым компаниям значительные льготы по платежам за недра (роялти) и отчислениям на геологоразведку, которые играли основную роль с точки зрения общей налоговой нагрузки [3].
В настоящее время субъекты Федерации могут снизить ставку налога на прибыль в части суммы налога, зачисляемого в их бюджеты, только на 4,5 п. п., или до 13,5 %. Таким образом, ограничен объем льгот по рассматриваемому налогу, который регионы могут предоставить для стимулирования деловой активности на их территории. Налог на имущество в полном объеме поступает в региональные бюджеты. Возможности нефтегазовых регионов (НГР) по его сокращению не ограничиваются федеральным законодательством, как это имеет место в случае налога на прибыль.
Поскольку основные налоги с нефтяников связаны с НДПИ и экспортной пошлиной, то значимость потенциальных региональных льгот существенно меньше, чем федерального уровня. В определенной степени такое распределение ролей центра и регионов может быть признано обоснованным: федеральный центр решает государственные задачи, а регионы уже более тонко «подстраивают» условия ведения бизнеса на местном уровне.
Льготы по налогу на добычу, предоставляемые на федеральном уровне, в определенной степени выгодны и НГР, поскольку они способствуют привлечению инвестиций в соответствующие регионы. Также снижение налога на добычу ведет к уменьшению суммы НДПИ, вычитаемой из налогооблагаемой прибыли. Такой порядок фактически при прочих равных условиях сокращает сумму льгот на 20 % (ставка налога на прибыль) и увеличивает базу для налога на прибыль, основная часть которого идет в бюджеты регионов.
В настоящее время льготы для нефтегазовых компаний на региональном уровне имеют место в целом ряде субъектов Федерации. Можно назвать несколько причин этого процесса:
• конкуренция нефтегазовых регионов с точки зрения привлекательных инвестиционных условий для ведения бизнеса;
• давление со стороны нефтяных компаний (угрозы перерегистрироваться и перевести свою деятельность в другие регионы);
• учет особенностей ресурсной базы. Предоставляя льготы, НГР отдают отчет в том,
что привлечение инвестиций имеет ключевое значение с точки зрения наполнения бюджета и роста экономики региона. Для регионального бюджета новые инвестиции - это налог на имущество после ввода объектов в эксплуатацию, рост занятости и заработной платы (и соответственно, налога на доходы физических лиц). Появление дополнительной прибыли у бизнеса ведет к приросту налога на прибыль. Новые проекты обычно предъявляют спрос на продукцию и услуги других местных поставщиков и подрядчиков (например строительных организаций), порождают мультипликативные эффекты.
Налоговое стимулирование вХанты-Мансий-ском автономном округе. В определенном смысле «обделенным» федеральными льготами остается крупнейший НГР России - ХМАО. В структуре промышленного производства ХМАО добыча нефти и газа занимает около 89 %. По итогам 2011 г.
в автономном округе добыто 262,5 млн т (на 1,3 % ниже уровня 2010 г.). Добыча в ХМАО сокращается, но в недрах округа остаются еще огромные запасы нефти. Регион в ближайшей и среднесрочной перспективе будет оставаться в России крупнейшим поставщиком нефти.
Снижение добычи нефти (процесс идет с 2007 г., когда объем добычи составил 278,4 млн т) во многом связанно с объективными изменениями в структуре извлекаемых запасов, с постепенным истощением старых месторождений, с замедлением темпов ввода в эксплуатацию новых объектов. Для ускорения вовлечения запасов в промышленную разработку округ предпринимает меры по введению специальных налоговых условий, стимулирующих инвестиционную активность и проведение геологоразведочных работ (ГРР).
О масштабах применяемых льгот говорят следующие показатели. В консолидированный бюджет в 2009 г. поступило 43,4 млрд руб. налога на прибыль, или 33,7 % от общей суммы налоговых доходов. Сумма льгот только по этому налогу составила 18,3 млрд руб., в том числе 18,2 млрд руб. -льготы для нефтедобывающих компаний, или 99,6 %. Общая же сумма предоставленных налоговых льгот (в том числе с учетом налога на имущество) в 2009 г. составила 24,2 млрд руб., превысив уровень 2008 г. на 240,0 млн руб. По итогам 2011 г. объем льгот, предоставленных недропользователям, оценивается на уровне 20,0 млрд руб.
Нефтяники и администрация округа до 2009 г. достаточно быстро находили компромисс относительно объема и порядка предоставляемых льгот. Региональные льготы являлись важным стимулом для принятия решений по проведению ГРР и инвестициям [7]. Однако новое правительство ХМАО в 2009 г. решило существенно сократить льготы, ограничив их для компаний, занимающихся глубоким разведочным бурением. Доходы бюджета должны были вырасти из-за сокращения льгот на 11 млрд руб.
По мнению представителей нефтяных компаний, такой прирост доходов был бы кратковременным, поскольку отмена льгот вызывает сокращение инвестиций и последующее падение объемов добычи. В результате дискуссий было принято компромиссное решение. С 2012 г. от уплаты налога на имущество в округе освобождаются нефтегазовые компании применительно к объектам, введенным в разработку начиная с 2011 г., на срок до 5 лет.
Компаниям, которые осуществляют инвестиции и расходы на проведение ГРР, предоставляется пониженная ставка налога на прибыль. Ставка налога на прибыль, подлежащего зачислению в бюджет ХМАО, применяется:
• на 4 п.п. ниже базовой ставки, если объем инвестиций и расходов на ГРР на территории ХМАО в предыдущем году превысил половину объема инвестиций и расходов на ГРР на территории округа за два предшествовавших года;
• на 3 п.п. ниже базовой ставки, если сумма средств, высвобожденных в результате применения данной ставки, не превысила 10 % объема инвестиций и расходов на ГРР на территории ХМАО за отчетный год.
Обновленный закон уступает по финансовой привлекательности с позиций нефтегазовых компаний условиям, имевшим место до 2009 г. Но он является основой для стабильных условий ведения бизнеса, позволяет нефтяникам планировать свою деятельность на среднесрочную перспективу.
Следует отметить, что остается дискуссионным вопрос об эффективности применяемых льгот. А это очень важная проблема, особенно учитывая их объем, который, например, в ХМАО сопоставим с уровнем всех налоговых доходов в целом ряде субъектов Федерации. Администрация округа оценивает бюджетную, социальную и экономическую эффективность предоставленных льгот [1]. По мнению администрации, такие оценки должны обеспечить контроль за результативностью установленных налоговых льгот и их соответствием общественным интересам.
Например, коэффициент бюджетной эффективности льгот по налогу на прибыль в 2010 г. составил 0,93. Причиной снижения налоговой базы стал рост расходов недропользователей: поскольку значительная часть месторождений находится на поздних стадиях разработки, добывать нефть становится все дороже и дороже.
В то же время коэффициент социальной эффективности составил 1,16. Социальный эффект связан с ростом производительности труда на 16 % по сравнению с 2009 г., ростом среднемесячной заработной платы работников - на 6,8 %, при этом среднесписочная численность работников в 2010 г. снизилась на 1,45 %.
При этом коэффициент экономической эффективности по налогу на прибыль составил 1,14, поскольку темп роста объема промышленной про-
дукции в сравнении с 2009 г. составил 114 %. Этому способствовала сложившаяся в 2010 г. благоприятная конъюнктура рынка.
К сожалению, все рассматриваемые оценки не позволяют реально оценить эффективность предоставляемых льгот, поскольку используемые показатели (например стоимость реализуемой продукции) в основном зависят от динамики мировых цен на нефть, налоговой и ценовой политики отдельных компаний. Достоверные оценки объемов добычи в условиях без льгот смогут сделать, пожалуй, только сами компании, но они не всегда заинтересованы предоставлять такую информацию. Государству в этих условиях необходимо реализовывать меры, направленные на повышение прозрачности и обоснованности издержек нефтегазовых компаний.
Гибкий подход к взиманию налога на прибыль в Иркутской области. Если в Ханты-Мансийском автономном округе уже накоплен значительный опыт специального налогового регулирования, который начал свою историю еще с 1990-х гг., то другой пример - Иркутская область - является новым районом с пока еще незначительным объемом добычи нефти - около 1,7 млн т в 2011 г.
В Иркутской области с 2012 г. действуют льготные налоговые ставки для нефтегазовых компаний [2]. Региональный закон о льготных ставках для налога на прибыль предусматривает следующие гибкие условия их получения и дифференциации:
• ставка 17 % применяется, если в налоговый период (год) доля стоимости приобретенных и вновь созданных объектов основных средств, используемых на территории области, составила свыше 5 % и не более 10 % от общей стоимости основных средств;
• ставка 15,5 % - при стоимости новых объектов на уровне 10-15 % от общей стоимости основных средств;
• ставка 14 % - при стоимости новых объектов на уровне 15-40 % от стоимости основных средств;
• ставка 13,5 % - при стоимости новых объектов свыше 40 % от общей стоимости основных средств.
Таким образом, ставка налога на прибыль поставлена в зависимость от объема капиталовложений: чем больше инвестиций, тем ниже налог. Для добывающих компаний установлен минимальный уровень инвестиций - 4 млрд руб. в год, начиная с которого применяются льготные ставки. По оцен-
кам администрации области, предоставление льгот, способствующее увеличению инвестиций и росту добычи нефти, приведет к приросту налоговых поступлений в бюджет области.
О значимости данных льгот говорит то, что нефтяные компании для их получения готовы увеличивать объемы инвестиций (относительно плановых показателей), а также проводить организационные преобразования. Например, Иркутская нефтяная компания - один из основных недропользователей на территории области - планирует консолидацию своих активов. В настоящее время инвестиции компании разделены между рядом более мелких компаний, каждая из которых разрабатывает определенный участок недр, но формально является самостоятельным недропользователем и налогоплательщиком.
Тенденции к установлению льготных налоговых ставок проявляются и в других нефтегазовых регионах, например, в Тюменской области, Татарстане, Башкортостане. Регионы заинтересованы в росте производственных мощностей, рабочих мест -любой налоговой базы.
Оценка степени снижения налоговой нагрузки. Представляет интерес сравнение налоговых условий ведения нефтяного бизнеса в разных районах России, прежде всего уровней налоговой нагрузки. Налоговая нагрузка может быть оценена как доля налогов в стоимости реализованной продукции.
Следствием снижения нагрузки в результате применения льгот является то, что в льготных районах возможно увеличение по отношению к аналогичным проектам, реализуемым в обычных условиях капиталоемкости проектов, но при этом их рентабельность
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0
см и К
X
«
й
■ Налоговая нагрузка —■— Рост капиталоемкости
Налоговая нагрузка (левая шкала) и приемлемый рост капиталоемкости (правая шкала) аналогичных проектов по вариантам налоговых условий
будет оставаться на приемлемом, требуемом инвестором уровне. Более высокая капиталоемкость проектов в новых провинциях во многом и стала причиной введения льгот. Таким образом, льготы позволяют реализовывать более капиталоемкие проекты при том же уровне рентабельности.
Оценки снижения налоговой нагрузки и возможного роста капиталоемкости в зависимости от вариантов налоговой системы (при достижении того же уровня эффективности ВНР по сравнению с базовым вариантом без льгот) представлены на рисунке. Для базового варианта уровни налоговой нагрузки и капиталоемкости равны 1. Представленные оценки позволяют оценить значимость тех или иных льгот с точки зрения привлечения инвестиций в новые проекты в определенные районы и субъекты Российской Федерации.
С учетом экспортной пошлины наиболее значимый объем льгот предоставлен для объектов, расположенных в Восточной Сибири и Якутии (вариант «Якутия »). Налоговая нагрузка в Восточной Сибири почти на 30 % ниже, чем в рамках базовых условий с учетом льгот по выработанности месторождений. В результате проект в Якутии сохранит приемлемую эффективность, несмотря на то, что его капиталоемкость почти в 2 раза больше, чем у аналогичного типового проекта, реализуемого в базовых налоговых условиях. Таким образом, инвестору с позиций эффективности будет одинаково рентабельно разрабатывать аналогичное по объему запасов и динамике добычи месторождение, например в ХМАО и Красноярском крае, даже если затраты на его освоение и разработку в Восточной Сибири будут почти в 2 раза
выше, чем в Западной Сибири.
Ожидается, что в перспективе наибольшее снижение налоговой нагрузки потребуют проекты, реализуемые на арктическом шельфе (вариант «Шельф»). Для Ненецкого автономного округа (вариант «НАО»), севера ЯНАО, исключая полуостров Ямал (вариант «Север»), Каспийского шельфа
3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0
и
Л
н
(вариант «Каспий») уровень снижения налоговой нагрузки ниже, чем для Восточной Сибири. Это связано в том числе и с тем, что сейчас одна из важнейших задач в нефтегазовом секторе - это наполнение экспортного трубопровода «Восточная Сибирь - Тихий океан».
Насколько значимым для рентабельности нефтяных проектов является предоставление налоговых льгот на региональном уровне? С позиций компаний наиболее предпочтительным вариантом в современных условиях является полная отмена налога на имущество и сокращение налога на прибыль на 4,5 % на весь срок реализации проектов (вариант «НГР»). Пока такой объем льгот регионы не предоставляют.
Гибкая связь налоговых льгот и объема инвестиций, например в ХМАО и Иркутской области, для отдельного проекта означает (в ситуации, когда одна компания разрабатывает одно месторождение и, соответственно, объем инвестиций может начать сокращаться уже на 4-5-й год), что льготный период будет иметь ограниченный характер. Поэтому снижение налоговой нагрузки может оказаться незначительным (вариант «ХМАО»), но, тем не менее, будет способствовать запуску новых проектов. Притом у НГР остается еще поле (диапазон) для более тонкой настройки своей региональной налоговой системы.
Возможности применения в России экономического подхода. Для эффективного налогового регулирования государственным органам управления необходимо сконцентрироваться на налоговом администрировании и вкладывать средства в систему сбора и контроля за данными о каждом отдельном месторождении, включая историю (прошлую динамику) добычи, капитальные и текущие затраты, рентабельность. Только после осуществления значительных затрат на сбор информации можно будет проводить комплексную налоговую реформу в НГС, форсировать создание обоснованной дифференцированной системы, направленной на изъятие доходов рентного характера на основе экономического подхода.
Эффективное применение дифференцированных подходов связано со значительными издержками со стороны государства, включая сбор информации и ее мониторинг. Часть этой информации необходима для минимизации возможных налоговых потерь при управлении со стороны НГС значимыми параметрами добычи. Без данных издержек
со стороны государства будет сложно осуществить комплексную налоговую реформу в НГС. Данные издержки могут быть рассмотрены как инвестиции, которые в последующем должны дать значительную отдачу в связи с ростом рентных доходов (в том числе от разработки новых месторождений, которые в рамках действующей налоговой системы не могут эффективно разрабатываться). В идеале гибкая система должна позволить изъять более высокую долю рентных доходов с высокорентабельных объектов и позволить разрабатывать низкорентабельные участки недр [5].
Определенные шаги в рамках экономического подхода планируются в России уже достаточно давно. Еще в 1990-е гг. был разработан законопроект по введению налога на дополнительный доход от добычи углеводородов (НДД). Ставка НДД должна зависеть от соотношения между накопленными доходами и накопленными затратами. На начальных этапах освоения месторождения, пока не возмещены капитальные затраты, компании не платят НДД. Расчет НДД базируется на учете денежных потоков по объектам разработки, а не по предприятию или компании в целом. Поэтому компании должны вести учет эксплуатационных и капитальных затрат, а также доходов раздельно по месторождениям (контроль за чем требует дополнительных издержек со стороны государства).
Сейчас государство планирует использовать элементы экономического подхода при формировании налоговых условий для шельфовых проектов. Для налогообложения все потенциальные проекты на шельфе России предлагается разделить на четыре категории сложности. При этом сложность проектов будет определяться по интегральному показателю, который учитывает глубину, условия разработки, инфраструктуру, ледовую обстановку. Самая простая категория сложности - это Балтийское и Азовское моря. К самой сложной четвертой категории относится, например, север Баренцева моря.
Для этих четырех категорий планируется применять разные налоговые параметры, в том числе ставки, уровень которых будет базироваться на расчетной оценке рентабельности (ВНР). Она устанавливается различной в зависимости от категорий объектов: для первой категории - 16,5 %, для второй - 18,5 %, для третьей - 20,5 %, для четвертой, самой трудной, - 22 %. Предполагается, что ставка роялти также будет различаться в зависимости от сложности проекта.
Важным управляющим параметром системы налогообложения на шельфе будет срок стабильности налогового законодательства. В течение этого срока налоговые параметры не будут пересматриваться. Самый большой срок в 15 лет будет предусмотрен для проектов четвертой категории, самый короткий (5 лет) - для первой категории.
Таким образом, фактически предполагается дальнейшее расширение практики дифференцированного налогообложения, но уже с учетом экономических факторов, поскольку налоговые параметры будут определяться с учетом рентабельности проектов. Соответственно, встает вопрос: не лучше ли ввести экономический подход в явном виде для новых проектов?
Представляются целесообразными следующие этапы в направлении формирования рентоори-ентированной системы налогообложения НГС России.
• введение налоговых стимулов для разработки трудноизвлекаемых запасов нефти, запасы которых в России составляют от 25 до 50 млрд т;
• решение проблем трансфертного ценообразования в нефтегазовом секторе. Это должно позволить не только справедливо взимать налог на добычу на основе адвалорной ставки, но и другие налоги, в том числе налог на прибыль, что особенно важно для формирования бюджетов сырьевых регионов;
• переход на адвалорную (выраженную в процентах) дифференцированную ставку налога на добычу, что позволяет более адекватно учитывать цены внутреннего и внешнего рынков;
• решение вопросов обеспечения прозрачности и обоснованности издержек нефтяных компаний;
• введение элементов экономического подхода -налога на основе результатов финансово-хозяйственной деятельности, например, НДД для
новых проектов с адекватным сокращением
уровня налога на добычу.
Отмеченные меры, реализуемые в тесной связи с развитием государственной системы управления ресурсами, в том числе администрированием взимания специальных налогов, позволяют надеяться, что в России будет построена дифференцированная система налогообложения, сбалансированно учитывающая интересы как собственника недр - государства, так и компаний - недропользователей.
Список литературы
1. Аналитическая справка о результатах оценки бюджетной, социальной и экономической эффективности предоставляемых налоговых льгот в ХМАО -Югре за 2010 год: Администрация ХМАО, 2012. URL: http://www2.admhmao. ru/economic/nalog_lg/ ocenka. htm.
2. Выгодный обмен: Иркутская область уменьшила налоги для нефтяников в расчете на рост инвестиций // Нефть и капитал. 2012. № 1-2. С. 34-36.
3. Крюков В. А., Севастьянова А. Е., Токарев А. Н., Шмат В. В. Региональные аспекты реформирования налоговой системы в нефтегазовом секторе России. Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2001.
4. Крюков В. А., Силкин В. Ю., Токарев А. Н., Шмат В. В. Подходы к дифференциации налогообложения в газовой промышленности. Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2006.
5. Крюков В. А., Токарев А. Н. Нефтегазовые ресурсы в трансформируемой экономике: о соотношении реализованной и потенциальной общественной ценности недр. Новосибирск: Наука-Центр, 2007.
6. Парламентская пересменка: налоговая чехарда // Нефтегазовая вертикаль. 2012. № 3. С. 58-62.
7. Фатеев А. До последней капли нефти // Нефть России. 2012. № 2. С. 21-25.
