CC BY
98
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА
Канд. юрид. наук О. О. Томилин А. П. Любавин
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В МЕХАНИЗМЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
В статье рассматривается механизм административно-правового регулирования общественных отношений, выявлены его особенности и средства. Проведен анализ запретов и юридических обязанностей, выступающих в качестве средств административно-правового регулирования, которые наиболее полно отражают его сущность.
Ключевые слова и словосочетания: административно-правовое регулирование, административная ответственность, интерес, ограничение, запрет, юридическая обязанность.
Административно-правовое регулирование представляет собой один из типов правового регулирования, т. е. совокупность правовых средств, при помощи которых государство осуществляет правовое воздействие на общественные отношения в желаемом для него направлении. Наряду с общими признаками механизма правового регулирования (цели, средства, структура) оно характеризуется особенностями, выделяющими его среди прочих видов правового регулирования. Специфика административно-правового регулирования выражается в его непосредственной связи с государством, предполагающей выражение и защиту прежде всего воли и интересов самого государства, закрепление институтов государственного контроля, определение путей развития общественных отношений. Во всех этих направлениях регламентация поведения субъектов осуществляется нормами административного права, устанавливаемыми и функционирующими на всех уровнях публичной власти. В рамках данной статьи представляется целесообразным рассмотреть особенности правовых (юридических) средств в механизме административно-правового регулирования с учетом некоторых общетеоретических положений.
В качестве средств правового регулирования (правовых средств), по мнению А. В. Малько, «выступают нормы и принципы права, правоприменительные акты, договоры, юридические факты, субъективные права, юридические обязанности, запреты, льготы, меры поощрения, меры наказания, акты реализации прав и обязанностей и т. п.»1, которые оказывают стимулирующее или ограничительное воздействие на участников общественных отношений в зависимости от их конкретного содержания. Очевидно, что механизм административно-правового регулирования общественных отношений также располагает данным инструментарием, однако упомянутые средства имеют различную степень своего выражения и распространения, существенно отличаются
1 Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. - М. : Юристъ, 2005. - С. 16-17.
от аналогичных средств в других отраслях права (например, льготы, поощрения), и только некоторые получают нормативное закрепление (так называемый административный договор).
Исследователи отмечают преимущественно обязывающий характер административно-правового регулирования, основным средством которого является юридическая обязанность, т. е. должный вариант поведения, необходимость которого диктуется публичными интересами. Такая особенность административно-правового регулирования объясняется тем, что государство посредством фиксации в диспозициях правовых норм юридически властных предписаний определяет поведение участников общественных отношений, которое в наибольшей степени обеспечивает эффективное функционирование системы исполнительной власти, ее взаимодействие с институтами государства и общества. В литературе отмечается, что юридическая обязанность способствует установлению справедливого баланса общественных интересов, фокусируя в себе различные общегосударственные и индивидуальные интересы1.
Юридическая обязанность, как правило, рассматривается во взаимосвязи с субъективным правом, и ее реализация зависит от требования управомо-ченного лица. Поэтому исполнение обязанности - это прежде всего удовлетворение интересов другого лица по его требованию, а не собственных по своему желанию. Однако данное утверждение не в полной мере применимо к отношениям, регулируемым нормами административного права. В качестве примеров обязанностей, реализуемых по требованию управомоченного лица, может служить подача гражданином обращения в орган государственной власти или местного самоуправления. Согласно части 1 статьи 9 Федерального закона от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», поданное обращение подлежит обязательному рассмотрению (реализация гражданином права на обращение предполагает обязанность органа это обращение рассмотреть). Другой пример: при вынесении должностным лицом, осуществляющим государственный санитарно-эпидемиологический надзор, предписания об устранении нарушений законодательства физическое или юридическое лицо обязано исполнить его в установленные сроки (ч. 2 ст. 50 Федерального закона от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»).
Вместе с тем нормами административного права предусмотрены обязанности, которые возникают у лица в результате его собственного поведения независимо от воли третьих лиц, причем надлежащая реализация таких обязанностей отвечает интересам самого субъекта. В качестве примера можно привести порядок получения гражданином права на управление транспортным средством. В соответствии со статьями 23, 25, 26 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. «О безопасности дорожного движения» для получения соответствующего права необходимо соблюдение ряда условий, представляющих собой исполнение таких обязанностей, как прохождение подготовки
1 См.: Малько А. В., Субочев В. В. Законный интерес и юридическая обязанность // Государство и право. - 2007. - № 2. - С. 31, 33.
(обучения), предоставление медицинского заключения установленной формы, сдача квалификационного экзамена, уплата государственной пошлины. Интересно то, что для обозначения соответствующих обязанностей в указанном законе используются также обозначения «основные требования», «условия получения права». Аналогичен порядок приобретения права на оружие, получения заграничного паспорта, занятия некоторыми видами предпринимательской деятельности и т. д. Во всех этих случаях прежде чем получить соответствующее право, заинтересованное лицо должно совершить определенные действия, т. е. выполнить юридические обязанности.
Запрет, в отличие от обязанности, означает необходимость воздержания от действий, указанных в норме, и носит пассивный, негативный характер. Посредством установления запретов право предупреждает и пресекает поступки, которые противоречат интересам государства, общества и индивида. Правовые запреты формируют определенный режим поведения участников общественных отношений, обеспечивая стабильность и нормальное развитие социальных связей. Механизм реализации запрета прост: достаточно лишь не делать то, что запрещено, никаких специальных усилий для соблюдения запрета предпринимать не надо. Особо актуальны запреты в механизме административно-правового регулирования, так как они закрепляют «незыблемость, неприкосновенность существующих общественных отношений в такой обширной и динамичной сфере, какой является публичное управление»1. Административно-правовые запреты выражают охранительную функцию отрасли административного права, обеспечивая соблюдение требований законодательства, предупреждая деяния, которые могут причинить вред ценностям, находящимся под защитой государства, а также вытесняя нежелательные экономические, политические, религиозные и иные отношения.
Большинство запретов выражаются в диспозициях правовых норм особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях или законов субъектов Российской Федерации. Нарушение таких запретов является административным правонарушением, т. е. выступает в качестве основания административной ответственности. В этом наиболее полно проявляется назначение запретов - сдерживать потенциальных правонарушителей угрозой наказания либо в случае нарушения запрета подвергнуть наказанию в пределах санкции нарушенной нормы. Однако в нормативных правовых актах можно встретить административно-правовые запреты, нарушение которых не образует юридический состав административного правонарушения и может служить основанием для привлечения соответствующего лица лишь к дисциплинарной ответственности. Это, к примеру, запрет истребования от юридического лица, индивидуального предпринимателя при осуществлении контроля (надзора) документов и иных сведений, представление которых не предусмотрено законодательством Российской Федерации (абз. 11 ст. 18 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. «О защите прав юридических
1 Трегубова Е. В. Административный запрет в механизме правового регулирования // Право и политика. - 2008. - № 7. - С. 1625.
лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»). Иногда эти запреты называются ограничениями, например, ограничения, связанные с государственной службой (ст. 16 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).
Несмотря на существенные различия, обязанности и запреты обладают и определенным сходством. Схожесть юридических обязанностей и запретов проявляется, во-первых, в их императивном характере, предполагающем установление единственного варианта поведения (должного или запрещенного), который обязателен для участников общественных отношений. Во-вторых, и запреты, и обязанности носят ограничительный характер, значительно сужая свободу действия лица, подчиняя его поведение определенным требованиям публичной власти. В-третьих, что представляет особый интерес в свете рассматриваемой проблематики, исполнение обязанностей и соблюдение запретов обеспечиваются мерами государственного принуждения и, в частности, ответственности. Административная ответственность, охраняя чрезвычайно широкий круг общественных отношений, позволяет обеспечивать надлежащую реализацию обязанностей и запретов, что находит выражение в ее превентивной (обеспечительной) функции. Действие данной функции проявляется в установлении наказания за совершение административного правонарушения в санкции соответствующей правовой нормы особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях или закона субъекта Российской Федерации, угроза применения которого должна удержать лицо от совершения подобного рода деяний. Рост числа совершаемых административных правонарушений обусловливает ужесточение репрессии в этой сфере. Увеличиваются санкции за уже предусмотренные в законодательстве правонарушения (к примеру, в области нарушений правил дорожного движения все чаще применяется лишение права на управление транспортным средством), расширяется сфера применения существующих наказаний (так, в настоящее время административный арест в качестве санкции предусмотрен в 31 составе административных правонарушений, первоначально - только по 12 составам), вводятся новые составы административных правонарушений (только в 2010 г. в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях появилось 32 новых состава правонарушений без учета изменений уже существующих).
Вместе с тем взаимосвязь рассматриваемых средств административно-правового регулирования и административной ответственности заключается не только в этом. Применяемые в случае совершения административного правонарушения принудительные меры (административные наказания, а также меры обеспечения производства по делу) означают возложение на виновного новых обязанностей и запретов - обязанности уплатить административный штраф, запрета осуществления какой-либо деятельности на определенный срок (дисквалификация, административное приостановление деятельности) и т. д. Реальное исполнение таких дополнительно возложенных обязанностей, а также невозможность совершения запрещенных действий выражают сущность
ответственности, будучи воспринимаемы виновным лицом как негативные последствия своего противоправного деяния.
Таким образом, административная ответственность занимает особое место в механизме административно-правового регулирования общественных отношений. Связующим звеном этих юридических феноменов являются средства правового регулирования - запреты и юридические обязанности. Они призваны выражать публичные интересы в регулируемых отношениях, ограничивая устремления прочих субъектов, и удерживать их участников от нарушений действующих правил, устанавливая меры ответственности. В случае совершения административного правонарушения начинают действовать запреты и обязанности, определяющие содержание конкретного наказания и адресованные правонарушителю. В реализации этих правоограничений находит свое выражение административная ответственность.
Список литературы
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (с изм. от 7 февраля 2011 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 1 (Ч. 1). - Ст. 1.
2. Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. - М. : Юристъ, 2005.
3. Малько А. В., Субочев В. В. Законный интерес и юридическая обязанность // Государство и право. - 2007. - № 2.
4. Москалец А. П. Коллизионное регулирование отношений из деликтов в английском частном праве // Вестник Российской экономической академии имени Г. В. Плеханова. - 2009. - № 6 (30).
5. Сорокин В. Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень). - СПб. : Юридический центр Пресс, 2003.
6. Трегубова Е. В. Административный запрет в механизме правового регулирования // Право и политика. - 2008. - № 7.
7. Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (с изм. от 27 июля 2010 г.) // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 50. - Ст. 4873.
8. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (с изм. от 27 июля 2010 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 19. - Ст. 2060.
9. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (с изм. от 7 февраля 2011 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 52 (Ч. 1). -Ст. 6249.
10. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (с изм. от 28 декабря 2010 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3215.
11. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (с изм. от 28 сентября 2010 г.) // Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 14. - Ст. 1650.
